Tribunal Administratif de Paris — Décision N° TA75-2013288

Vu la procédure suivante :

I. Par une requête n° 2013288, enregistrée le 22 août 2020, et des mémoires complémentaires, enregistrés le 29 avril 2022 et le 12 juin 2022, la société SFR, représentée par Me Feldman, demande au tribunal :

1°) à titre principal, d'annuler la décision du 12 novembre 2019 par laquelle la directrice régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (DIRECCTE) a prononcé à son encontre une sanction d'un montant de 3 700 000 euros, ensemble la décision du 31 janvier 2020 par laquelle le ministre de l'économie et des finances a rejeté son recours hiérarchique ;

2°) à titre subsidiaire, de réduire le montant de l'amende prononcée ;

3°) de condamner l'État à lui verser la somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la compétence des signataires des décisions des 12 novembre 2019 et 31 janvier 2020 n'est pas établie ;

- les décisions attaquées ont été prises à l'issue d'une procédure irrégulière dès lors qu'elles sont fondées sur le procès-verbal d'enquête du 3 juin 2019 qui ne mentionne pas le nom ni la qualité des deux agents signataires, en méconnaissance des articles L. 200-1 et L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration ; il n'est pas démontré que ces agents sont habilités au sens de l'article L. 470-1 du code de commerce en l'absence de production de leur arrêté de nomination et du justificatif de sa publication ;

- les décisions attaquées n'énoncent pas les motifs du montant de la sanction retenue de 3,7 millions d'euros ;

- le principe de séparation des fonctions de poursuite et de sanction n'a pas été respecté ; l'article R. 470-2 du code de commerce méconnaît ainsi le principe d'impartialité ;

- les décisions attaquées sont fondées sur des faits matériellement inexacts ; elles ne respectent pas les principes de nécessité, de proportionnalité et d'individualisation des peines ;

- il convient de réduire le montant de l'amende prononcée eu égard à sa situation financière ;

- les décisions attaquées sont entachées d'une erreur de droit dès lors qu'à la date à laquelle l'amende administrative prononcée le 29 octobre 2015 est devenue définitive, s'appliquait, en cas de réitération d'un manquement, un plafond de deux fois le montant de 375 000 euros soit 750 000 euros et non de quatre millions d'euros.

Par des mémoires en défense et des pièces complémentaires, enregistrés le 16 décembre 2020, le 17 mai 2022 et le 23 mai 2022, le préfet de la région Ile-de-France conclut au rejet de la requête. Il soutient que les moyens soulevés par la société requérante ne sont pas fondés.

Par un mémoire en défense, enregistré le 11 janvier 2021, le ministre de l'économie, des finances et de la relance conclut au rejet de la requête. Il soutient que les moyens soulevés par la société requérante ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 30 mai 2022, la clôture d'instruction a été fixée en dernier lieu au 14 juin 2022.

Un mémoire présenté par le préfet de la région Ile-de-France a été enregistré le 21 juin 2021, postérieurement à la clôture d'instruction et n'a pas été communiqué.

II. Par une requête n° 2115072, enregistrée le 11 juillet 2021, et un mémoire, enregistré le 29 avril 2022, la société SFR, représentée par Me Feldman, demande au tribunal :

1°) à titre principal, d'annuler le titre de perception émis à son encontre le 2 octobre 2020 par le responsable recette du ministère de l'économie et des finances pour un montant de 3 700 000 euros et de la décharger de l'obligation de payer cette somme ;

2°) à titre subsidiaire, de prononcer la réduction de la somme mise en recouvrement ;

3°) de condamner l'État à lui verser la somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la compétence de l'auteur de l'acte attaqué n'est pas démontrée ; la qualité de son auteur revêt un caractère imprécis ; le titre de perception n'est pas signé ; il méconnaît ainsi les dispositions de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration ;

- le titre de perception est irrégulier dès lors qu'il ne mentionne pas les bases de liquidation ;

- le titre de perception est fondé sur les décisions des 12 novembre 2019 et 31 janvier 2020, qui sont illégales ;

- la compétence des signataires des décisions des 12 novembre 2019 et 31 janvier 2020 n'est pas établie ;

- ces décisions ont été prises à l'issue d'une procédure irrégulière dès lors qu'elles sont fondées sur le procès-verbal du 3 juin 2019 qui ne mentionne pas les deux agents signataires, en méconnaissance des articles L. 200-1 et L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration ; il n'est pas démontré que ces agents sont habilités au sens de l'article L. 470-1 du code de commerce ;

- les décisions attaquées n'énoncent pas les motifs du montant de la sanction retenue de 3,7 millions d'euros ;

- le principe de séparation des fonctions de poursuite et de sanction n'a pas été respecté ; l'article R. 470-2 du code de commerce méconnaît ainsi le principe d'impartialité ;

- ces décisions sont fondées sur des faits matériellement inexacts ; elles ne respectent pas les principes de nécessité, de proportionnalité et d'individualisation des peines ;

- il convient de réduire le montant de l'amende prononcée eu égard à sa situation financière ;

- ces décisions sont entachées d'une erreur de droit dès lors qu'à la date à laquelle l'amende administrative prononcée le 29 octobre 2015 est devenue définitive, s'appliquait, en cas de réitération d'un manquement, un plafond de deux fois le montant de 375 000 euros soit 750 000 euros et non de quatre millions d'euros.

Par un mémoire en défense, enregistré le 22 juillet 2021, le directeur des créances spéciales du trésor demande à être mis hors de la cause.

Par un mémoire en défense, enregistré le 3 mars 2022, le ministre de l'économie, des finances et de la relance conclut au rejet de la requête. Il soutient que les moyens soulevés par la société requérante ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 29 avril 2022, la clôture d'instruction a été fixée en dernier lieu au 17 mai 2022.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la décision n° 2014-690 DC du 13 mars 2014 du Conseil constitutionnel ;

- le code de commerce ;

- le décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme de Saint-Chamas,

- les conclusions de M. Blanc, rapporteur public,

- et les observations de Me Feldman, pour la société SFR, et celles de M. C, pour la Direction régionale et interdépartementale de l'Économie, de l'Emploi, du Travail et des Solidarités d'Ile-de-France.

Une note en délibéré a été produite pour la société SFR, enregistrée le 6 juillet 2022.

Considérant ce qui suit :

1. La SA SFR a fait l'objet, le 24 juillet 2018, d'un contrôle mené par la direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (DIRECCTE) Ile-de-France tendant à vérifier le respect des dispositions du code de commerce relatives aux délais de paiement interentreprises pour la période du 1er juillet 2017 au 31 décembre 2017. A l'issue de ces opérations, et par une décision en date du 12 novembre 2019, la DIRECCTE d'Ile-de-France lui a infligé, au titre de la période litigieuse, une amende administrative d'un montant de 3 700 000 euros assortie d'une mesure de publication de cette sanction sur le site de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) et sur le site commercial de la société. Le 31 janvier 2020, le ministre de l'économie et des finances a rejeté le recours hiérarchique formé par la société et a confirmé la sanction prononcée par la DIRECCTE d'Ile-de-France. Un titre de perception a alors été émis le 2 octobre 2020 à l'encontre de la société par le responsable recette du ministère de l'économie et des finances pour un montant de 3 700 000 euros. Par la requête n° 2013288, la société SFR demande au tribunal d'annuler les décisions de sanction du 12 novembre 2019 et du 31 janvier 2020. Par la requête n° 2115072, elle demande l'annulation du titre de perception du 2 octobre 2020.

Sur la jonction :

2. Les requêtes n° 2013288 et 2115072 ont été présentées par la société SFR. Elles présentent à juger les mêmes questions et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour y statuer par un même jugement.

Sur la requête n° 2013288 :

S'agissant de la compétence du signataire :

3. En premier lieu, la décision attaquée du 12 novembre 2019 a été signée, pour la directrice de la DIRECCTE d'Ile-de-France et par délégation, par M. H G, chef du pôle " concurrence, consommation, répression des fraudes et métrologie ". Or, par un arrêté n° 2019-97 du 29 octobre 2019, régulièrement publié au répertoire des actes administratifs de la préfecture de région Ile-de-France le jour même, la directrice régionale a délégué sa signature à M. H G, notamment en ce qui concerne les décisions de sanction fondées sur l'article L. 465-2 du code de commerce. En outre, lorsque le ministre rejette le recours hiérarchique qui lui est présenté contre la décision de sanction prononcée par la DIRECCTE, sa décision ne se substitue pas à celle de la DIRECCTE. Par suite, s'il appartient au juge administratif, saisi d'un recours contre ces deux décisions, d'annuler, le cas échéant, celle du ministre par voie de conséquence de l'annulation de celle de la DIRECCTE, des moyens critiquant les vices propres dont serait entachée la décision du ministre ne peuvent être utilement invoqués, au soutien des conclusions dirigées contre cette décision. En tout état de cause, la décision du 31 janvier 2020 de rejet de recours hiérarchique a été signée, pour le ministre de l'économie et des finances et par délégation, par Mme F J, directrice générale de la concurrence et de la répression des fraudes, qui bénéficiait d'une délégation de signature en vertu de l'article 1er du décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 en sa qualité de directrice d'administration centrale. Il s'en suit que le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur des actes attaqués manque en fait et doit être écarté.

4. En deuxième lieu, si la société SFR soutient que le procès-verbal du 3 juin 2019, sur lequel sont fondées les décisions attaquées, méconnait les dispositions des articles L. 212-1 et L. 200-1 du code des relations entre le public et l'administration, relatives à la signature des décisions et aux mentions relatives à leurs auteurs, ce procès-verbal, qui ne relève pas des dispositions précitées, mais des seules dispositions de l'article R. 450-1 du code du commerce, comporte bien, conformément aux exigences de ce texte, la signature de ses auteurs M. D B et Mme K B et l'indication qu'ils ont la qualité d'inspecteurs experts de la concurrence de la consommation et de la répression des fraudes.

5. En troisième lieu, aux termes de l'article A. 450-1 du code de commerce : " Les agents de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes sont habilités, en application de l'article L. 450-1, à procéder aux enquêtes dans les conditions prévues au présent livre ".

6. Contrairement à ce qui est soutenu par la société requérante, les signataires du procès-verbal, nommés en tant qu'agents de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes par arrêté n°883 du ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi du 31 décembre 2008, tiennent leur habilitation des dispositions précitées, sans que la circonstance que cette décision de nomination les concernant n'aurait pas été publiée ait d'incidence sur la légalité de leur nomination comme sur la validité de leurs actes.

S'agissant du défaut de motivation :

7. La décision du 12 novembre 2019, qui cite les articles L. 470-2, L. 441-10 et L. 441-16 du code de commerce dont elle fait application, expose avec suffisamment de précision les motifs de droit ayant conduit l'autorité administrative à prononcer l'amende en litige. Elle détaille également les manquements qui ont été constatés durant la période de contrôle du 1er juillet 2017 au 31 décembre 2017 et mentionne le nombre de factures contrôlées, le nombre de factures payées en retard, le retard de paiement moyen et le montant de la rétention de trésorerie en résultant. Elle précise que les manquements ont été commis dans les deux ans suivant la date à laquelle la première décision de sanction du 25 octobre 2015 est devenue définitive. Ainsi, la sanction en litige, qui comporte l'énoncé des considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement, permettait à la société SFR de discuter utilement de la nature et du montant de la sanction qui lui a été infligée, nonobstant la circonstance que l'administration ne détaille pas les modalités de calcul de ladite sanction. Par ailleurs, et en tout état de cause, la décision du 31 janvier 2020 de rejet du recours hiérarchique comporte elle aussi les considérations de droit et de fait lui servant de fondement et répond précisément aux observations de la société. Il suit de là que le moyen tiré de l'insuffisance de motivation de la décision de sanction manque en fait et doit être écarté.

S'agissant de la régularité de la procédure suivie :

8. Il résulte des termes des points 67 à 69 de la décision n° 2014-690 DC du 13 mars 2014 du Conseil constitutionnel que l'attribution à la DIRECCTE, autorité administrative chargée de la concurrence et de la consommation, de la compétence pour constater les infractions et manquements aux obligations posées par les diverses dispositions du code de commerce, enjoindre aux professionnels de se conformer à celles-ci, de cesser tout agissement illicite ou de supprimer toute clause illicite et, d'autre part, pour prononcer les amendes administratives sanctionnant les manquements relevés ne méconnaissent pas le principe de la séparation des pouvoirs, non plus qu'aucun autre principe général du droit ou règle de valeur constitutionnelle. Par ailleurs, le principe d'impartialité ne fait pas obstacle, s'agissant d'une administration sous la tutelle de l'Etat, à ce que la DGCCRF puisse à la fois prendre l'initiative des poursuites et exercer le pouvoir de sanction. Le moyen tiré de la méconnaissance du principe d'impartialité doit donc être écarté.

S'agissant du bien-fondé de la sanction :

9. En premier lieu, la circonstance que la DIRECCTE retient comme montant de la rétention de trésorerie une somme de 61 963 579,97 euros dans la décision attaquée du 12 novembre 2019, alors que le procès-verbal du 3 juin 2019 indiquait un montant de rétention de 72 789 548,83 euros, ne permet pas, à elle seule, de démontrer que l'administration s'est fondée sur des faits matériellement inexacts. Il ressort en effet des termes mêmes de la décision du 12 novembre 2019 que cette différence s'explique par la prise en compte d'une partie des observations de la société, et en particulier par l'exclusion de la somme versée à la SCI Campus Rimbaud Saint Denis, d'un montant de près de 10 millions d'euros, des factures qui ont été considérées comme payées en retard. En outre, la circonstance que le ministre a retenu, dans sa décision du 31 janvier 2020, que le montant de rétention était de " plus de 62M€ " alors qu'il s'élevait, comme cela vient d'être dit, à 61 963 579,97 euros, doit être regardée comme une simple erreur de plume et ne saurait démontrer que la décision de rejet du recours hiérarchique est fondée sur des faits matériellement inexacts. Enfin, si la société SFR fait valoir que la décision attaquée est fondée sur des faits qui ne relèvent pas exclusivement de la période de contrôle, il résulte toutefois de l'instruction que cette période a été délimitée par les factures émises entre le 1er juillet 2015 et le 31 décembre 2015. C'est donc à bon droit, contrairement à ce que soutient la société requérante, que l'administration a pris en compte des factures dont les paiements sont postérieurs au 31 décembre 2017, dès lors que celles-ci ont été émises avant le 31 décembre 2015. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de l'inexactitude matérielle des faits doit être écarté.

10. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 441-10 du code de commerce : " I.-Sauf dispositions contraires figurant aux conditions de vente ou convenues entre les parties, le délai de règlement des sommes dues ne peut dépasser trente jours après la date de réception des marchandises ou d'exécution de la prestation demandée. / Le délai convenu entre les parties pour régler les sommes dues ne peut dépasser soixante jours après la date d'émission de la facture. () ". L'article L. 441-16 du même code dispose : " Est passible d'une amende administrative dont le montant ne peut excéder () deux millions d'euros pour une personne morale, le fait de : / a) Ne pas respecter les délais de paiement prévus au I de l'article L. 441-10 () / Le maximum de l'amende encourue est porté à () quatre millions d'euros pour une personne morale en cas de réitération du manquement dans un délai de deux ans à compter de la date à laquelle la première décision de sanction est devenue définitive. ".

11. D'une part, il résulte de l'instruction que la société SFR a fait l'objet d'une première sanction le 25 octobre 2015, devenue définitive le 30 décembre 2015, pour manquements aux dispositions de l'alinéa 9 de l'article L. 441-6 du code de commerce alors en vigueur, dispositions reprises à l'alinéa 2 du I de l'article L. 441-10. Il s'ensuit que la DIRECCTE, constatant que la société SFR avait commis des manquements similaires dans le délai de deux ans suivant la date à laquelle la première décision de sanction était devenue définitive, n'a commis aucune erreur de droit en faisant application du dernier alinéa de l'article L. 441-16 en vigueur à la date de la sanction, prévoyant une majoration du maximum de l'amende encourue à 4 millions d'euros en cas de réitération des manquements aux obligations du I de l'article L. 441-10. En particulier, la société SFR ne saurait soutenir que le montant maximal de l'amende encourue aurait dû être limité au plafond prévu par le VI de l'article L. 441-6 en vigueur à la date de la première sanction, soit deux fois 375 000 euros, dès lors que, tant à la date des manquements constatés à partir du 1er juillet 2017 qu'à la date de la sanction du 12 novembre 2019, le montant maximal de la sanction fixé par la loi était de deux millions d'euros et de quatre millions d'euros en cas de réitération.

12. D'autre part, le respect du principe de proportionnalité d'une sanction financière s'apprécie au regard de la gravité des manquements commis, de la durée de la période durant laquelle ces manquements ont perduré, du comportement de la société et de sa situation financière.

13. Il ressort des termes des décisions attaquées et n'est d'ailleurs pas contesté par la société SFR que sur les 39 786 factures contrôlées par la DIRECCTE entre le 1er juillet et le 31 décembre 2017, près d'un tiers avaient été payées en retard par la société SFR, pour un montant facturé total de 460 315 493 euros, un retard moyen de paiement pondéré de 24,23 jours et une rétention de trésorerie de 61 963 580 euros. En outre, comme cela a été dit au point 11, la société avait déjà commis des manquements similaires sur la période du 1er avril 2014 au 17 avril 2015, manquements sanctionnés le 25 octobre 2015. Si la société SFR soutient que son résultat d'exploitation de l'exercice 2017 était fortement négatif, cette circonstance ne saurait, à elle seule, établir l'existence d'une situation de graves difficultés financières pour l'entreprise alors que l'administration fait valoir sans être contestée que la société a enregistré des résultats satisfaisants les années suivantes. Ainsi, compte tenu de l'ampleur des manquements constatés, de leur réitération, de l'importance du nombre de factures concernées, en fixant le montant de la sanction à la somme de 3 700 000 euros, l'administration n'a pas prononcé une sanction disproportionnée au regard des manquements en litige et de la situation financière de la société. Dès lors, les moyens tirés de la méconnaissance des principes de nécessité, de proportionnalité et d'individualisation des peines doivent être écartés.

14. Il résulte de ce tout qui précède que la société SFR n'est pas fondée à demander l'annulation des décisions du 12 novembre 2019 et du 31 janvier 2020, ni, à titre subsidiaire, la réduction du montant de la sanction en litige. Sa requête n° 2013288 doit donc être rejetée en toutes ses conclusions, y compris celles présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, l'Etat n'étant pas partie perdante dans la présente instance

Sur la requête n° 2115072 :

15. En premier lieu, aux termes de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Toute décision prise par une administration comporte la signature de son auteur ainsi que la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci. " Aux termes de l'article L. 212-2 du même code : " Sont dispensés de la signature de leur auteur, dès lors qu'ils comportent ses prénom, nom et qualité ainsi que la mention du service auquel celui-ci appartient, les actes suivants : / () 3° () les avis de mise en recouvrement () ".

16. Il résulte de l'instruction que le titre de perception émis le 2 octobre 2020 comporte les nom, prénom et qualité de l'ordonnateur ayant émis ce titre, Mme E A, qui a signé en sa qualité de responsable recette et qui disposait à cette fin d'une délégation de signature en vertu de l'article 9 de l'arrêté du 23 septembre 2020 portant délégation de signature au sein du secrétariat général des ministères économiques et financiers. La société SFR ne peut donc utilement soutenir que le titre ne pouvait se limiter à ces mentions sans que soient précisées les responsabilités associées à cette qualité. En outre, il résulte des dispositions précitées du 3° de l'article L. 212-2 du code des relations entre le public et l'administration que les avis de mise en recouvrement, auxquels doit être assimilé le titre de perception litigieux contrairement à ce que soutient la société requérante, sont dispensés de la signature de leur auteur, dès lors qu'ils comportent ses prénom, nom et qualité ainsi que la mention du service auquel celui-ci appartient. Le moyen doit donc être écarté.

17. En deuxième lieu, aux termes de l'article 24 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique : " () Toute créance liquidée faisant l'objet d'une déclaration ou d'un ordre de recouvrer indique les bases de la liquidation. En cas d'erreur de liquidation, l'ordonnateur émet un ordre de recouvrer afin, selon les cas, d'augmenter ou de réduire le montant de la créance liquidée. Il indique les bases de la nouvelle liquidation. () ". Ces dispositions imposent à la personne publique qui émet un état exécutoire d'indiquer, soit dans le titre lui-même, soit par référence à un document joint à l'état exécutoire ou précédemment adressé au débiteur, les bases de la liquidation.

18. Il résulte des termes mêmes du titre de perception litigieux que ce dernier indique procéder au recouvrement de l'amende administrative " n° DIRECCTE 75 2019 34 72 du 12/11/2019 prise en application de l'article 470-2 IV du code de commerce à la suite des constats effectués par procès-verbal n° DIRECCTE 75 2019 0026 A du 03/06/2019 ". Ainsi, le moyen tiré du défaut de motivation du titre de perception, qui indique les bases de la liquidation, doit être écarté.

19. Enfin, la société se prévaut, par voie d'exception, de l'illégalité des décisions du 12 novembre 2019 et du 31 janvier 2020 pour contester la légalité du titre de perception du 2 octobre 2020, et soulève à l'encontre de ces décisions les mêmes moyens que ceux exposés dans sa requête n° 2013288. Or, il résulte de ce qui a été dit aux points 2 à 14 du jugement que ces moyens ne sont pas fondés.

20. Il résulte de tout ce qui précède que la société SFR n'est pas fondée à demander l'annulation du titre de perception du 2 octobre 2020. Sa requête n° 2115072 doit donc être rejetée en toutes ses conclusions, y compris celles présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : Les requêtes de la société SFR sont rejetées.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la SA SFR, au préfet de la région Ile-de-France et au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique.

Copie en sera adressée au directeur des créances spéciales du Trésor.

Délibéré après l'audience du 28 juin 2022, à laquelle siégeaient :

Mme Evgénas, présidente,

M. Le Bianic, premier conseiller,

Mme de Saint Chamas, conseillère,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 juillet 2022.

La rapporteure,

M. de SAINT CHAMASLa présidente,

J. EVGÉNAS

La greffière,

C. LELIEVRE

La République mande et ordonne au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

2/2-1 et N° 2115072/2-1