Tribunal Administratif de Paris — Décision N° TA75-2107852

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires en réplique, enregistrés les 14 avril, 10, 19 novembre et 3 décembre 2021, Mme D A, représentée par Me Athon-Perez, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision implicite du 16 février 2021 par laquelle le conseil régional d'Île-de-France a refusé de faire droit à sa demande de paiement relative à ses traitements depuis le 1er mars 2017 ;

2°) d'annuler la décision implicite du 16 février 2021 par laquelle le rectorat de l'académie de Paris a refusé de faire droit à sa demande de paiement relative à ses traitements depuis le 1er mars 2017 ;

3°) d'enjoindre à la présidente du conseil régional d'Île-de-France et au recteur de l'académie de Paris, à titre subsidiaire, de procéder au paiement de ses traitements depuis le 1er mars 2017 dans un délai d'un mois à compter de la date de notification du jugement à intervenir sous astreinte de cinquante euros par jour de retard ou, à titre subsidiaire, de réexaminer sa situation dans un délai de quinze jours sous astreinte de cinquante euros par jour de retard ;

4°) de condamner le conseil régional d'Île-de-France et le rectorat de l'académie de Paris à lui verser une somme de 20 000 euros en indemnisation des préjudices subis assortie des intérêts au taux légal et de leur capitalisation ;

5°) de mettre à la charge du conseil régional d'Île-de-France et du rectorat de l'académie de Paris une somme de 3 000 euros au titre de l'article 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la décision implicite du 16 février 2021 par laquelle le conseil régional d'Île-de-France a refusé de lui verser son traitement est insuffisamment motivée ;

- elle méconnaît les dispositions de l'article 24 du décret du 16 septembre 1985 relatif au régime particulier de certaines positions des fonctionnaires de l'État, à la mise à disposition, à l'intégration et à la cessation définitive de fonctions ;

- à titre subsidiaire, la décision du 16 février 2021 par laquelle le rectorat de l'académie de Paris a refusé de lui verser son traitement méconnaît les dispositions de l'article 24 du décret du 16 septembre 1985 relatif au régime particulier de certaines positions des fonctionnaires de l'État, à la mise à disposition, à l'intégration et à la cessation définitive de fonctions ;

- l'illégalité des décisions attaquées engage la responsabilité du conseil régional d'Île-de-France et du rectorat de l'académie de Paris ;

- elle a subi un préjudice de précarité à hauteur de 10 000 euros ;

- elle a subi un préjudice moral à hauteur de 10 000 euros.

Par un mémoire en défense, enregistré le 13 octobre 2021, le recteur de l'académie de Paris conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens soulevés par Mme A ne sont pas fondés.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 10 novembre et 26 novembre 2021, la présidente du conseil régional d'Île-de-France conclut, à titre principal, à l'irrecevabilité de la requête et, à titre subsidiaire, à son rejet.

Elle soutient que :

- la requête indemnitaire est irrecevable dès lors que la décision est définitive, en application de la jurisprudence Lafon du 2 mai 1959 ;

- les autres moyens soulevés par Mme A ne sont pas fondés.

Les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de de l'irrecevabilité des conclusions tendant au versement des traitements de Mme A depuis le 1er mars 2017, en l'absence de service fait (Conseil d'Etat, 7 avril 1933, Deberles).

Par un mémoire enregistré le 30 mai 2022, Mme A a produit des observations en réponse à ce moyen d'ordre public.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- la loi n°84-16 du 11 janvier 1984 ;

- la loi n°2004-809 du 13 août 2004 ;

- le décret n°85-986 du 16 septembre 1985 ;

- le décret n°86-442 du 14 mars 1986 relatif à la désignation des médecins agréés, à l'organisation des conseils médicaux, aux conditions d'aptitude physique pour l'admission aux emplois publics et au régime de congés de maladie des fonctionnaires ;

- le décret n° 87-602 du 30 juillet 1987 pris pour l'application de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et relatif à l'organisation des conseils médicaux, aux conditions d'aptitude physique et au régime des congés de maladie des fonctionnaires territoriaux ;

- le décret n°2005-1785 du 30 décembre 2005 ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. E,

- les conclusions de Mme Breillon, rapporteure publique,

- et les observations de Me Lachaux, représentant Mme A, de Mme C, représentant la Région Île-de-France et de Mme B, représentant le rectorat de la région académique d'Île-de-France.

Considérant ce qui suit :

1. Mme D A, adjointe technique des établissements d'enseignement relevant de la région académique d'Ile-de-France, a été détachée à durée illimité auprès de la Région Île-de-France le 5 mars 2009, sur le fondement de l'article 109 de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales. Par un arrêté du 19 décembre 2016, la Région a décidé de mettre fin au détachement de Mme A à compter du 1er mars 2017. Un certificat de cessation de paiement du 20 décembre 2016 mentionne que Mme A cessera d'être rémunérée par la Région à compter de cette date. Mme A n'ayant par la suite été rémunérée ni par la Région Ile-de-France, ni par le Rectorat de la région académique d'Ile-de-France, elle a, par des courriers des 15 décembre 2020, demandé à ces deux institutions le versement de son salaire depuis le 1er mars 2017 et l'indemnisation des préjudices résultant de cette absence de versement. Elle défère au tribunal administratif de Paris les décisions implicites nées du silence gardé par la Région Ile-de-France et par le Rectorat de la région académique d'Ile-de-France sur ces demandes.

Sur la fin de non-recevoir opposée par la région Île-de-France :

2. La région Île-de-France fait valoir que les conclusions à fin d'indemnisation sont irrecevables, au motif qu'elles sont exclusivement fondées sur l'illégalité du certificat de cessation de paiement du 20 décembre 2016, décision administrative à objet exclusivement pécuniaire devenue définitive à défaut de tout recours contentieux intenté dans le délai de recours pour excès de pouvoir.

3. D'une part, le rectorat de la région académique d'Île-de-France a, par un courrier du 18 juillet 2017, informé Mme A de son refus de lui verser son traitement à compter du 1er mars 2017. Dès lors que ce courrier ne comportait pas les voies et délais de recours, l'intéressée disposait d'un an pour former un recours contre cette décision. Dans la mesure où ce délai est forclos depuis le 18 juillet 2018 et que la requête présente, comme l'aurait présenté un recours en excès de pouvoir introduit dans les délais de recours, un objet exclusivement pécuniaire, les conclusions dirigées à l'encontre du refus du rectorat sont irrecevables pour tardiveté.

4. D'autre part, s'agissant des conclusions dirigées à l'encontre de la décision de la Région Île-de-France, si le certificat de cessation de paiement du 20 décembre 2016, régulièrement notifié le 27 décembre suivant et dont le délai recours expirait par suite le 28 février 2017, est, ainsi qu'il sera vu ci-dessous, devenu illégal le 1er mars 2017 et pouvait par suite être regardé comme une décision faisant grief à compter de cette date, d'une part, tel n'était pas le cas avant l'expiration du délai de recours ouvert à son encontre, au cours duquel il s'agissait d'une simple mesure d'information tirant les conséquences nécessaires de l'arrêté mettant fin au détachement, et, d'autre part et en tout état de cause, Mme A n'était pas en mesure d'apprécier, avant l'expiration du délai de recours contentieux, l'opportunité d'exercer un recours pour excès de pouvoir contre ce certificat, dans la mesure notamment où il ne résulte pas de l'instruction qu'elle aurait pu anticiper l'absence de réintégration dans son corps d'origine à compter du 1er mars 2017, et partant, qu'elle ne serait plus rémunérée, ni par la Région Île-de-France, ni par le Rectorat de la région académique d'Île-de-France, à compter de cette date. Dans ces conditions, la Région ne saurait utilement invoquer cette absence de recours pour établir l'irrecevabilité de la présente requête, quand bien même son objet serait identique à celui d'un tel recours.

Sur la légalité externe :

5. Aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. À cet effet, doivent être motivées les décisions qui : () 6° Refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir. " Aux termes de l'article L. 232-4 du même code : " Une décision implicite intervenue dans les cas où la décision explicite aurait dû être motivée n'est pas illégale du seul fait qu'elle n'est pas assortie de cette motivation. / Toutefois, à la demande de l'intéressé, formulée dans les délais du recours contentieux, les motifs de toute décision implicite de rejet devront lui être communiqués dans le mois suivant cette demande. Dans ce cas, le délai du recours contentieux contre ladite décision est prorogé jusqu'à l'expiration de deux mois suivant le jour où les motifs lui auront été communiqués. "

6. La requérante, qui a donné à son recours le caractère d'un recours de plein contentieux, ne saurait utilement invoquer l'absence de motivation des décisions implicites par lesquelles la région Île-de-France et le Rectorat de la région académique d'Île-de-France ont rejeté ses demandes. En tout état de cause, elle n'établit pas avoir demandé la communication des motifs de ces décisions. Par suite, le moyen tiré du défaut de motivation doit être écarté.

Sur la légalité interne :

7. Aux termes de l'article 109 de la loi n°2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales : " III.-Les fonctionnaires de l'Etat ayant opté pour le maintien de leur statut sont placés en position de détachement auprès de la collectivité territoriale ou du groupement de collectivités territoriales dont relève désormais leur service. / Par dérogation à la section 2 du chapitre V de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat, ces détachements sont sans limitation de durée. L'autorité territoriale exerce le pouvoir disciplinaire sur les fonctionnaires ainsi détachés. Elle informe l'administration gestionnaire de leur corps d'origine des sanctions prononcées. / Lorsque les fonctionnaires détachés sont placés, sur leur demande, dans une position statutaire dont le bénéfice est de droit, le détachement est suspendu. " L'article 3 du décret du 30 décembre 2005 relatif au détachement sans limitation de durée de fonctionnaires de l'Etat en application de l'article 109 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales dispose que " II. - Il peut être mis fin au détachement sans limitation de durée du fonctionnaire dans les conditions prévues aux trois premiers alinéas de l'article 24 du décret du 16 septembre 1985 susvisé pour les détachements de courte et longue durée. " L'article 45 de la loi du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat, dans sa rédaction alors en vigueur, prévoit que : " Le fonctionnaire détaché remis à la disposition de son administration d'origine pour une cause autre qu'une faute commise dans l'exercice de ses fonctions, et qui ne peut être réintégré dans son corps d'origine faute d'emploi vacant, continue d'être rémunéré par l'organisme de détachement jusqu'à sa réintégration dans son administration d'origine. " Aux termes de l'article 24 du décret du 16 septembre 1985 relatif au régime particulier de certaines positions des fonctionnaires de l'État, à la mise à disposition, à l'intégration et à la cessation définitive des fonctions : " Lorsqu'il est mis fin au détachement à la demande de l'administration ou de l'organisme d'accueil, le fonctionnaire continue, si son administration d'origine ne peut le réintégrer immédiatement, à être rémunéré par l'administration ou l'organisme d'accueil jusqu'à ce qu'il soit réintégré, à la première vacance, dans son administration d'origine. "

8. En premier lieu, Mme A soutient, à titre principal que la décision implicite par laquelle le conseil régional a refusé de lui verser ses traitements à compter du 1er mars 2017 méconnaît les dispositions de l'article 24 du décret du 16 décembre 1985. En l'espèce, Mme A, qui n'a pas choisi d'être intégrée au sein de la fonction publique territoriale mais a choisi de rester au sein de la fonction publique d'Etat, a été placée, par son administration d'origine le rectorat de l'académie de Paris, en situation de détachement sans limite de durée auprès du conseil régional, son administration d'accueil, sur le fondement des dispositions combinées des articles 109 de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, 3 du décret du 30 décembre 2005 relatif au détachement sans limitation de durée des fonctionnaires de l'Etat et 24 du décret du 16 décembre 1985. Si le conseil régional d'Île-de-France soutient que les dispositions précitées de l'article 24 du décret du 16 décembre 1985 ne lui sont pas applicables dès lors que Mme A a été déclarée inapte à toutes fonctions, il résulte de ces dispositions, d'une part, que le conseil régional n'était compétent ni pour mettre fin au détachement sans limitation de durée de Mme A, ni pour prendre d'autres décisions sur le fondement de celle-ci et, d'autre part, que dès lors que l'intéressée ne pouvait être réintégrée dans son administration d'origine, le conseil régional d'Île-de-France, en tant qu'administration d'accueil, était tenu de continuer de rémunérer l'intéressée quand bien même ses droits à congé de maladie avaient expiré. Par suite, la décision implicite par laquelle le conseil régional a refusé de lui verser ses traitements à compter du 1er mars 2017 méconnaît les dispositions précitées de l'article 24 du décret du 16 décembre 1985. A l'inverse, le rectorat de l'académie de Paris, qui n'était pas tenu de réintégrer Mme A en l'absence de poste vacant, n'a pas commis d'illégalité en s'en abstenant et, par suite, en ne lui versant aucun traitement.

Sur les conclusions tendant au versement des traitements depuis le 1er mars 2017 :

9. Aux termes de l'article 27 du décret du 14 mars 1986 : " Lorsqu'un fonctionnaire a obtenu pendant une période de douze mois consécutifs des congés de maladie d'une durée totale de douze mois, il ne peut, à l'expiration de sa dernière période de congé, reprendre son service sans l'avis favorable du conseil médical : en cas d'avis défavorable [] il est soit mis en disponibilité, soit reclassé dans un autre emploi, soit, s'il est reconnu définitivement inapte à l'exercice de tout emploi, admis à la retraite après avis d'un conseil médical. Le paiement du demi-traitement est maintenu, le cas échéant, jusqu'à la date de la décision de reprise de service, de reclassement, de mise en disponibilité ou d'admission à la retraite. " Aux termes de l'article 3-1 du décret du 30 juillet 1987 : " Lorsque le fonctionnaire territorial est détaché auprès d'une collectivité ou d'un établissement régi par la loi du 26 janvier 1984 susvisée, ou auprès de l'Etat ou pour l'accomplissement d'un stage ou d'une période de scolarité préalable à la titularisation dans un emploi permanent d'une collectivité ou d'un établissement public régi par le statut de la fonction publique territoriale, ou pour suivre un cycle de préparation à un concours donnant accès à l'un de ces emplois, le conseil médical compétent est celui du lieu où le fonctionnaire exerce ses fonctions selon la règle de compétence géographique prévue au deuxième alinéa du I de l'article 3 du présent décret. " L'article 17 du même décret dispose que : " Lorsque le fonctionnaire a obtenu pendant une période de douze mois consécutifs des congés de maladie d'une durée totale de douze mois, il ne peut, à l'expiration de sa dernière période de congé, reprendre son service sans l'avis favorable du conseil médical réuni en formation restreinte. En cas d'avis défavorable, s'il ne bénéficie pas de la période de préparation au reclassement prévue par le décret du 30 septembre 1985 susvisé, il est soit mis en disponibilité, soit reclassé dans un autre emploi, soit, s'il est reconnu définitivement inapte à l'exercice de tout emploi, admis à la retraite après avis du conseil médical réuni en formation plénière. Le paiement du demi-traitement est maintenu, le cas échéant, jusqu'à la date de la décision de reprise de service, de reclassement, de mise en disponibilité ou d'admission à la retraite. "

10. En premier lieu, il résulte de ces dispositions qu'à l'expiration de son droit à congés de maladie, le fonctionnaire a droit au paiement d'un demi-traitement, jusqu'à l'intervention de l'une des décisions mentionnées à l'article 27 du décret du 14 mars 1986 et à l'article 17 du décret du 30 juillet 1987. Il en résulte que Mme A a droit, à compter du 1er mars 2017 et sous réserve d'une évolution de sa situation, au versement d'un demi-traitement, aucune des décisions mentionnées à ces articles n'étant intervenue à ce jour. Il résulte cependant de l'instruction que Mme A a perçu à compter du mois de juillet 2017 le revenu de solidarité active et à compter du mois d'août 2017 l'aide personnalisée au logement. Il y a donc lieu de déduire du montant du demi-traitement dû les aides sociales qu'elle a perçues et auxquelles elle n'aurait pas eu droit si ce demi-traitement avait été versé. Le tribunal n'étant pas en mesure de procéder au calcul du préjudice ainsi réellement subi par l'intéressée, il y a simplement lieu d'en déterminer les modalités de calcul qui devront être appliquées par les parties pour sa liquidation.

11. En second lieu, en l'absence de service fait, l'employeur n'est pas tenu de verser à l'agent son traitement mais doit lui octroyer une indemnité en réparation du préjudice subi du fait de l'illégalité. Ce préjudice correspond au montant des traitements dont il a été privé, dès lors qu'il n'a rien touché pendant la période en cause. En l'espèce, il résulte de l'instruction qu'en s'abstenant de réintégrer Mme A dans ses effectifs à compter du 7 mars 2017 alors que le comité médical avait émis un avis d'aptitude à la reprise du travail à temps plein, le Conseil régional a commis une faute de nature à engager sa responsabilité à l'égard de Mme A, quand bien même il aurait saisi le conseil médical supérieur d'un recours contre cet avis. En outre, la commission de réforme a également estimé Mme A apte à reprendre son activité à temps plein par un avis du 25 mars 2019. Toutefois, Mme A a donné à son recours le caractère d'un recours pécuniaire, se bornant à demander au juge d'enjoindre au Conseil régional de lui verser son traitement, sans formuler aucune conclusion tendant à l'engagement de la responsabilité de ce Conseil. Dans ces conditions, les conclusions tendant au paiement de l'intégralité de son traitement depuis le 1er mars 2017 ne peuvent, en l'absence de service fait, qu'être rejetées.

12. Dans ces conditions et sans qu'il soit besoin à ce stade d'assortir cette injonction d'une astreinte, il y a lieu de condamner la région à verser à Mme A un demi-traitement pour la période allant du mois de mars 2017 à la date de la présente décision, minoré des aides sociales qu'elle a perçues et auxquelles elle n'aurait pas eu droit si ce demi-traitement avait été versé.

Sur les préjudices subis :

13. Il résulte de l'instruction que la décision fautive de l'administration de mettre fin à son détachement et de cesser de lui verser sa rémunération à compter du 1er mars 2017 a causé à Mme A, placée dans une situation de grande précarité, un préjudice moral qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, d'évaluer à la somme de 3 000 euros.

Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

14. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la région Île-de-France une somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par Mme A et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La décision implicite par laquelle la Région Île-de-France a refusé de verser à Mme A ses traitements à compter du 1er mars 2017 est annulée.

Article 2 : La Région Île-de-France est condamnée à verser à Mme A la somme correspondant à son demi-traitement du 1er mars 2017 à la date du présent jugement, minoré des aides sociales perçues par l'intéressée au cours de la même période dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement.

Article 3 : La région Île-de-France est condamnée à verser à Mme A une somme de 3 000 euros en indemnisation des préjudices subis.

Article 4 : La région Île-de-France versera à Mme A une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 5 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 6 : Le présent jugement sera notifié à Mme D A, au rectorat de la région académique d'Ile-de-France et à la Région Île-de-France.

Délibéré après l'audience du 27 juin 2022, à laquelle siégeaient :

M. Sorin, président,

M. Lahary, conseiller

M. Huin-Morales, conseiller,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 8 juillet 2022.

Le rapporteur,

B. E

Le président,

J. SORINLa greffière,

B. CHAHINE

La République mande et ordonne au préfet de la région Ile-de-France, préfet de Paris, et au ministre de l'éducation nationale et de la jeunesse en ce qui les concernent ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

N°2107852/2-2