Tribunal Administratif de Rouen — Décision N° TA76-2301301

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 27 mars 2023, M. B A, représenté par Me Corneloup, associé du cabinet Adaes Avocats, demande au tribunal :

1°) de condamner l'Etat à lui verser une somme de 112 489,90 euros, assortie des intérêts au taux légal, en réparation de ses préjudices subis en raison des irrégularités commises lors de la visite de contrôle du 24 juin 2011 et de la limitation de mouvement de sortie des animaux de son cheptel du 30 juin 2011 au 7 février 2019 ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 5 000 euros TTC au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- l'Etat a commis une faute dans la conduite de la visite de contrôle du 24 juin 2011 dès lors que, en méconnaissance des dispositions de l'article 2.5 du règlement (CE) n° 1082/2003 de la Commission du 23 juin 2003 et des prévisions de la circulaire du 23 février 2011 portant guide pour le contrôle sur place en 2011 des exploitations bovines, ovines, caprines et porcines d'élevage, les agents de la direction départementale de la protection des populations ne lui ont donné aucune information pendant et après le contrôle ; ils ne l'ont pas mis à même de recueillir ses observations ; ils n'étaient pas équipés de protections lors du contrôle physique dans les pâturages et la laiterie ; ils n'ont pas effectué la visite de contrôle dans son intégralité, s'abstenant notamment de vérifier les documents d'identification des animaux ; ils n'ont pas établi, ni transmis, de compte-rendu de la visite de contrôle ;

- l'Etat a commis une illégalité fautive en décidant, le 30 juin 2011, de limiter les mouvements de sortie des animaux de son cheptel dès lors qu'elle a été prise à l'issue d'une visite de contrôle tenue dans des conditions irrégulières ; les agents ayant assuré cette visite étaient en mesure d'identifier les animaux dépourvus de marquage auriculaire ; elle présentait un caractère disproportionné, faute d'avoir été limitée dans le temps ;

- il a en conséquence droit, sur ce fondement, à l'indemnisation de l'ensemble des préjudices résultant de ces illégalités fautives, qu'il évalue à la somme de 112 489,90 euros, correspondant à ses préjudices moral et économique, à hauteur respectivement de 15 000 euros et de 97 489,90 euros.

Par un mémoire en défense enregistré le 22 février 2024, le préfet de l'Eure conclut au rejet de la requête.

Il soutient que l'Etat n'a commis aucune faute et les préjudices exposés ne sont pas établis.

Par un mémoire enregistré le 22 février 2024, le ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

- à titre principal, l'Etat n'a commis aucune faute ;

- à titre subsidiaire, les prétentions de M. A doivent être ramenées à de plus justes proportions, le préjudice moral exposé étant en particulier dépourvu de lien de causalité avec les fautes invoquées.

Par un courrier du 30 août 2024, les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, que le jugement à intervenir est susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office tiré de ce que le préfet de l'Eure était, en vertu des dispositions de l'article 2 du règlement (CE) n° 494/98 de la Commission du 27 février 1998, en situation de compétence liée pour prendre la décision de limitation de mouvement de sortie des animaux du cheptel de M. A, dès lors qu'il avait constaté des anomalies d'identification pour certains d'entre eux.

M. A a présenté des observations en réponse enregistrées le 2 septembre 2024.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le règlement (CE) n° 494/98 de la Commission du 27 février 1998 ;

- le règlement (CE) nº 1760/2000 du Parlement européen et du Conseil du 17 juillet 2000 ;

- le règlement (CE) n° 1082/2003 de la Commission du 23 juin 2003 ;

- le code rural et de la pêche maritime ;

- l'arrêté du 9 mai 2006 abrogeant l'arrêté du 3 septembre 1998 modifié relatif aux modalités de réalisation de l'identification du cheptel bovin ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Cotraud, premier conseiller,

- les conclusions de Mme Delacour, rapporteure publique,

- et les observations de Me Nadjar, substituant Me Corneloup, représentant M. A.

Les autres parties n'étaient pas présentes, ni représentées.

Considérant ce qui suit :

1. M. A exploite notamment un élevage de vaches laitières sur le territoire de la commune de La Roussière dans le département de l'Eure. Le 24 juin 2011, l'exploitation a fait l'objet d'un contrôle inopiné par les services de la direction départementale de la protection des populations. Après avoir constaté des anomalies dans l'identification de trois bovins présents et avoir dressé procès-verbal, le préfet de l'Eure a, par une décision du 30 juin 2011, d'une part, mis en demeure M. A de justifier dans les quarante-huit heures de l'identification, de l'âge et de l'origine de ces trois animaux, et d'autre part, restreint les mouvements de sortie de l'ensemble des animaux de l'exploitation. Par une décision du 20 septembre 2011, le préfet de l'Eure a accordé un nouveau délai de quarante-huit heures pour régulariser la situation des trois bovins et à défaut de diligence, lui a enjoint de conduire lesdits animaux dans un abattoir en vue de leur inspection ante mortem. Par un jugement n° 1200204 du 4 juillet 2013, confirmé par un arrêt n° 13DA01428 du 29 avril 2014 de la cour administrative d'appel de Douai, le tribunal administratif de Rouen a rejeté le recours de M. A contre cette décision. Par une décision n° 383355 du 12 février 2016, le Conseil d'Etat a annulé l'arrêt précité en tant qu'il porte sur la décision du 20 septembre 2011 de la préfète de l'Eure en tant qu'elle ordonne la conduite à l'abattoir, à défaut de transmission sous quarante-huit heures d'informations établissant l'identification de ces animaux, de trois bovins de l'exploitation de M. A. Par un arrêt n° 13DA01428 du 6 octobre 2016, la cour administrative d'appel de Douai a, sur renvoi du Conseil d'Etat, annulé le jugement du 4 juillet 2013 et la décision du 20 septembre 2011 dans cette mesure. Par un courrier du 9 novembre 2016, M. A a sollicité l'abrogation de la décision du 30 juin 2011 en tant qu'elle porte limitation des mouvements de sortie de son cheptel. Par une décision du 8 février 2017, confirmée, le 31 mars 2017 sur recours gracieux, le préfet de l'Eure a refusé de faire droit à cette demande. Par un jugement n° 1701557 du 26 mars 2019, le tribunal a rejeté le recours de M. A contre cette décision. Ayant relevé que la décision du 30 juin 2011 avait été abrogée par une décision du 4 février 2019, transmise pour la première fois en appel, et par un arrêt n° 19 DA01244 du 10 novembre 2020, la cour administrative d'appel de Douai a annulé le jugement précité et constaté qu'il n'y avait plus lieu de statuer sur le recours de M. A. Par un courrier du 15 décembre 2022, reçu le 19 décembre, l'intéressé a saisi le ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire d'une réclamation préalable, implicitement rejetée, demandant l'indemnisation des préjudices subis en raison des irrégularités commises lors de la visite de contrôle du 24 juin 2011 et de la limitation de mouvement de sortie des animaux de son cheptel du 30 juin 2011 au 7 février 2019, qu'il évalue à la somme de 112 489,90 euros.

2. D'une part, aux termes de l'article D. 212-19 du code rural et de la pêche maritime dans sa rédaction applicable au litige : " I.- Tout détenteur d'un ou de plusieurs bovins, à l'exclusion des transporteurs et des personnes responsables ou propriétaires de centres de rassemblement, et tout collecteur de cadavres de bovins, est tenu de se déclarer auprès de l'établissement de l'élevage mentionné à l'article L. 653-7 afin que celui-ci l'enregistre et lui attribue un numéro national. () / Tout détenteur d'un ou de plusieurs bovins est tenu d'identifier ou de faire identifier chaque animal né sur son exploitation d'élevage. / Les animaux doivent être identifiés conformément aux dispositions du règlement n° 1760/2000 du Parlement européen et du Conseil du 17 juillet 2000. () / III.- Tout détenteur de bovins, à l'exception des transporteurs, doit tenir à jour le registre des bovins défini au II de l'article D. 212-21 et complète le passeport conformément aux dispositions prévues au I du même article. () / V.- Tout détenteur de bovins, quelle que soit la provenance de ceux-ci, est tenu de maintenir en permanence l'identification des bovins. () / IX.- Sans préjudice des dispositions de l'article L. 221-4, une restriction, partielle ou totale, des mouvements d'entrée et de sortie des animaux de l'exploitation peut être prononcée par le préfet en cas de non-respect des mesures prévues par le présent article. / Un arrêté du ministre chargé de l'agriculture précise les conditions d'application du présent article, notamment les modalités d'enregistrement des détenteurs d'animaux et des exploitations, les modalités et les délais d'apposition des marques auriculaires, les modalités et les délais de notification des informations relatives aux animaux et à leurs mouvements et la notion de séjour temporaire. " Aux termes de l'article 32 du 9 mai 2006 susvisé alors en vigueur : " En cas d'anomalies d'identification, tel que prévu par le code rural, le directeur départemental des services vétérinaires notifie sans délai au détenteur une restriction partielle ou totale des mouvements des animaux de son exploitation selon des modalités prévues par instruction du ministre chargé de l'agriculture. () ".

3. Aux termes de l'article 2 du règlement du 17 juillet 2000 susvisé, établissant un système d'identification et d'enregistrement des bovins et concernant l'étiquetage de la viande bovine et des produits à base de viande bovine, et abrogeant le règlement (CE) n° 820/97 du Conseil, auquel renvoie l'article D. 212-9 précité : " Le système d'identification et d'enregistrement des bovins comprend les éléments suivants : / a) des marques auriculaires pour l'identification individuelle des animaux ; / b) des bases de données informatisées ; / c) des passeports pour les animaux ; / d) des registres individuels tenus dans chaque exploitation ". Aux termes de l'article 4 du même règlement : " 1. Tous les animaux d'une exploitation nés après le 31 décembre 1997 ou destinés après cette date aux échanges intracommunautaires sont identifiés par une marque approuvée par l'autorité compétente, apposée à chaque oreille. () / Les deux marques auriculaires portent le même code d'identification unique, qui permet d'identifier chaque animal individuellement, ainsi que l'exploitation où il est né. () / 2. La marque auriculaire est apposée dans un délai fixé par l'État membre à partir de la naissance de l'animal et en tout cas avant que l'animal ne quitte l'exploitation où il est né. Ce délai ne dépassera pas trente jours jusqu'au 31 décembre 1999 et vingt jours après cette date. () / Aucun animal né après le 31 décembre 1997 ne peut quitter une exploitation sans être identifié conformément aux dispositions du présent article. () ".

4. D'autre part, aux termes de l'article 2 du règlement du 27 février 1998 susvisé arrêtant certaines modalités d'application du règlement (CE) n° 820/97 du Conseil concernant l'application de sanctions administratives minimales dans le cadre du système d'identification et d'enregistrement des bovins, applicable au litige : " 1. Concernant les animaux pour lesquels les exigences en matière d'identification et d'enregistrement prévues à l'article 3 du règlement (CE) n° 820/97 ne sont pas intégralement respectées, une limitation n'est imposée immédiatement que sur les mouvements de ces animaux jusqu'à ce que ces exigences soient intégralement respectées. / 2. Si, dans une exploitation donnée, le nombre d'animaux pour lesquels les exigences en matière d'identification et d'enregistrement prévues par l'article 3 du règlement (CE) n° 820/97 ne sont pas intégralement respectées, dépasse 20 %, une limitation est imposée immédiatement sur les mouvements de tous les animaux présents sur l'exploitation. / Toutefois, en ce qui concerne les exploitations ne détenant pas plus de dix animaux, cette mesure ne s'applique que si plus de deux animaux ne sont pas intégralement identifiés conformément aux dispositions du règlement (CE) n° 820/97 ".

5. Il résulte de la combinaison des dispositions précitées que, en cas d'anomalies d'identification au regard des obligations prévues par le code rural et de la pêche maritime, qui renvoie aux modalités fixées par le règlement du 17 juillet 2000 susvisé, le préfet est tenu, en vertu des dispositions de l'article 2 du règlement du 27 février 1998 précité et de celles de l'article 32 de l'arrêté du 9 mai 2006, respectivement citées aux points 2 et 3, de limiter les mouvements de sortie des animaux présents sur l'exploitation agricole. Dans le cas d'un élevage de dix animaux au plus, lorsque les anomalies d'identification concernent plus de deux animaux, cette limitation concerne tous les animaux présents sur l'exploitation.

6. En premier lieu, M. A soutient qu'il a subi un préjudice en raison de l'illégalité fautive entachant la décision du 30 juin 2011 par laquelle le préfet de l'Eure a limité les mouvements de sortie de son cheptel, dès lors d'une part, qu'elle a été prise à l'issue d'une visite de contrôle tenue dans des conditions irrégulières, les agents qui ont assuré cette visite ayant été en mesure d'identifier les animaux dépourvus de marquage auriculaire, et d'autre part, qu'elle présente un caractère disproportionné, faute d'avoir été limitée dans le temps.

7. D'une part, il résulte de l'instruction, ainsi que l'a admis M. A lors de la visite de contrôle effectuée le 24 juin 20011 et dans ses écritures, que sur les six bovins de son élevage, trois ne portaient pas leur marquage auriculaire, en méconnaissance des dispositions des dispositions citées aux points 2 et 3. A les supposer même avérées, est sans incidence la circonstance que l'intéressé était en possession des boucles auriculaires pour ces trois animaux dès lors que le marquage de ceux-ci doit être maintenu en permanence. Dans ces conditions, eu égard à ce qui a été dit au point 6, le préfet, en situation de compétence liée ainsi que le tribunal l'a relevé d'office, était tenu de limiter les mouvements de sortie des animaux de l'élevage de M. A. Les irrégularités procédurales, liées aux modalités de déroulement de la visite de contrôle du 24 juin 2011, dont il soutient qu'elles vicient la décision du 30 juin 2011, ne peuvent dès lors être utilement invoquées pour démontrer qu'elle est entachée d'une illégalité fautive.

8. D'autre part, eu égard toujours à ce qui a été dit au point 5, dès lors que l'élevage de M. A comptait au plus six animaux, ainsi que cela ressort du " livre des bovins " qu'il produit pour la période du 1er janvier au 31 décembre 2011, et que les anomalies d'identification constatées concernaient trois animaux, le préfet était de tenu de faire porter la limitation des mouvements de sortie sur l'ensemble des animaux présents sur l'exploitation. Enfin, contrairement à ce que M. A, il ressort des termes même de la décision du 30 juin 2011 que, fixant le terme de cette limitation à la régularisation de la situation de ses animaux, elle n'avait pas une durée illimitée. Par ailleurs, l'intéressé n'établit pas, ni même n'allègue que le préfet n'aurait mis fin que tardivement, par la décision du 4 février 2019, à la limitation prononcée par la décision du 30 juin 2011, après qu'il eut procédé à cette régularisation, dont il ne précise au demeurant pas la date.

9. Dans ces conditions, en l'absence d'illégalité fautive entachant la décision du 30 juin 2011 du préfet de l'Eure, M. A n'est pas fondé à engager la responsabilité de l'Etat sur ce fondement.

10. En second lieu, l'ensemble des préjudices exposés par M. A résulte de la limitation des mouvements de sortie de ses animaux prononcée par la décision du 30 juin 2011 du préfet de l'Eure. Dans ces conditions, à les supposer même avérées, de tels préjudices sont dépourvus de tout lien de causalité avec les irrégularités dont pourraient être entaché le déroulement de la visite de contrôle du 24 juin 2011, qui ne constitue d'ailleurs pas une formalité préalable à la mesure de limitation. M. A n'est ainsi pas davantage fondé à engager la responsabilité de l'Etat sur ce fondement.

11. Il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin d'indemnisation présentées par M. A doivent être rejetées, de même que, par voie de conséquence, celles présentées au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. A est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. B A et au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire.

Copie en sera adressée, pour information, au préfet de l'Eure.

Délibéré après l'audience du 6 septembre 2024, à laquelle siégeaient :

Mme Van Muylder, présidente,

M. Cotraud, premier conseiller,

Mme Favre, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 20 septembre 2024.

Le rapporteur,

Signé : J. Cotraud

La présidente,

Signé : C. Van MuylderLe greffier,

Signé : J.-L. Michel

La République mande et ordonne au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,

C. HENRY