Tribunal Administratif de Rouen — Décision N° TA76-2302487

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 16 juin 2023, 17 juin 2024 et 6 mai 2025, Mme B D, représentée par Me Levesques, demande au tribunal :

1°) de condamner la communauté de communes Terroir de Caux à lui verser la somme totale de 50 000 euros au titre des préjudices subis ;

2°) de mettre à la charge de la communauté de communes Terroir de Caux la somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative.

Mme D soutient, dans le dernier état de ses écritures, que :

- la responsabilité de la communauté de communes Terroir de Caux est engagée au titre :

o des faits de harcèlement moral qu'elle a subis ;

o du manquement à son obligation de protection et de sécurité de ses agents ;

o des fautes qu'elle a commises résultant de la modification irrégulière de son contrat de travail et de l'erreur portant sur les ressources déclarées à l'administration fiscale pour l'année 2021 ;

- elle est fondée à demander la réparation pour un montant total de 50 000 euros :

o du préjudice résultant de la perte de traitement subie ;

o du préjudice résultant de la perte de chance de perspective d'évolution professionnelle ;

o du préjudice résultant de la perte de droits sociaux ;

o de son préjudice moral.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 21 décembre 2023, 22 juillet 2024, 24 septembre 2024 et 12 mai 2025, la communauté de communes Terroir de Caux, représentée par Me Gillet, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de Mme D la somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- les faits reprochés ne sont pas constitutifs de harcèlement moral ;

- la déclaration des ressources de Mme D par la communauté de communes Terroir de Caux à l'administration fiscale pour l'année 2021 est correcte dès lors qu'elles doivent comprendre les indemnités journalières versées par la sécurité sociale ;

- à titre subsidiaire, l'intéressée n'établit pas les préjudices allégués.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général de la fonction publique ;

- le code général des impôts ;

- le code du travail ;

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

- la loi n°84-53 du 26 janvier 1984 ;

- le décret n°85-603 du 10 juin 1985 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Favre,

- les conclusions de Mme Delacour, rapporteure publique,

- et les observations de Me Levesques, représentant Mme D et de Me Molkhou, substituant Me Gillet, représentant la communauté de communes Terroir de Caux.

Considérant ce qui suit :

1. Mme D, auxiliaire de puériculture, a été recrutée en contrat à durée indéterminée, signé le 26 avril 2018, par la communauté de communes Terroir de Caux à la halte-garderie de Gruchet-Saint-Siméon à compter du 1er janvier 2018. L'intéressée a été placée en congé de grave maladie à plein traitement du 29 octobre 2020 au 28 octobre 2021 puis à demi-traitement jusqu'au 28 octobre 2022. Après avis favorable du comité régional de reconnaissance des maladies professionnelles émis le 6 juin 2023, sa maladie du 14 novembre 2020 a été reconnue d'origine professionnelle par courrier de l'assurance maladie du 8 juin 2023. Par arrêtés du 6 décembre 2023, Mme D a été placée en congé pour maladie professionnelle à compter du 14 novembre 2020, à plein traitement pendant trois mois puis sans traitement à compter du 12 février 2021. Après avis du conseil médical de Seine-Maritime émis le 5 juillet 2023 favorable à l'inaptitude absolue et définitive de Mme D à toutes fonctions dans la fonction publique territoriale au terme des droits statutaires à congé de grave maladie, par courrier du 8 juillet 2024, celle-ci a été licenciée pour inaptitude physique à compter du 11 juillet 2024. L'intéressée a présenté auprès de la communauté de communes Terroir de Caux une demande indemnitaire préalable le 17 février 2023, réceptionnée le 22 février 2023 et restée sans réponse, afin d'obtenir réparation du harcèlement moral qu'elle estime avoir subi, du manquement par la collectivité à l'obligation de sécurité et de protection de ses agents et des fautes résultant de la modification irrégulières de ses fonctions dans son contrat de travail et de la déclaration erronée de ses ressources à l'administration fiscale pour l'année 2021. Elle demande dans la présente instance la condamnation de la communauté de communes Terroir de Caux à la somme totale de 50 000 euros en réparation du harcèlement moral subi, du manquement à son obligation de sécurité et de protection de ses agents et des fautes alléguées.

Sur les conclusions à fin d'indemnisation :

En ce qui concerne la modification du contrat de travail :

2. D'une part, le contrat de recrutement d'un agent contractuel de droit public crée des droits au profit de celui-ci, sauf s'il présente un caractère fictif ou frauduleux. En conséquence, lorsque le contrat est entaché d'une irrégularité, notamment parce qu'il méconnaît une disposition législative ou réglementaire applicable à la catégorie d'agents dont relève l'agent contractuel en cause, l'administration est tenue de proposer à celui-ci une régularisation de son contrat afin que son exécution puisse se poursuivre régulièrement. Si le contrat ne peut être régularisé, il appartient à l'administration, dans la limite des droits résultant du contrat initial, de proposer à l'agent un emploi de niveau équivalent ou, à défaut d'un tel emploi et si l'intéressé le demande, tout autre emploi, afin de régulariser sa situation. Si l'intéressé refuse la régularisation de son contrat ou si la régularisation de sa situation, dans les conditions précisées ci-dessus, est impossible, l'administration est tenue de le licencier. Lorsqu'elle n'implique la modification d'aucun de ses éléments substantiels, l'administration procède à la régularisation du contrat de l'agent, sans être tenue d'obtenir son accord. Dès lors, si l'agent déclare refuser la régularisation à laquelle a procédé l'administration, ce refus n'y fait pas obstacle et l'administration n'est pas tenue de licencier l'agent.

3. D'autre part, aux termes de l'article R. 2324-36 du code de la santé publique, dans sa version applicable au litige : " Le directeur d'un établissement ou d'un service d'une capacité supérieure à soixante places est assisté d'un adjoint répondant aux conditions de qualification et d'expérience prévues aux articles R. 2324-34, R. 2324-35 ou R. 2324-46. ". A termes de l'article R. 2324-34 du même code " () la direction d'un établissement ou d'un service d'accueil peut être confiée : / 1° Soit à une personne titulaire du diplôme C de docteur en médecine ; / 2° Soit à une personne titulaire du diplôme C de puéricultrice justifiant de trois ans d'expérience professionnelle ; / 3° Soit à une personne titulaire du diplôme C d'éducateur de jeunes enfants, () ". A termes de l'article R. 2324-35 précité : " La direction d'un établissement ou d'un service d'accueil d'une capacité inférieure ou égale à quarante places peut être confiée soit à une puéricultrice diplômée C justifiant de trois ans d'expérience professionnelle, soit à un éducateur de jeunes enfants diplômé C justifiant de trois ans d'expérience professionnelle () / La direction d'un établissement ou d'un service d'accueil d'une capacité inférieure ou égale à vingt places et la responsabilité technique d'un établissement à gestion parentale peuvent être confiées : / 1° Soit à une puéricultrice diplômée C justifiant de trois ans d'expérience professionnelle ; / 2° Soit à un éducateur de jeunes enfants diplômé C justifiant de trois ans d'expérience professionnelle.() ". A termes de l'article R. 2324-46 dudit code : " I.-En l'absence de candidats répondant aux conditions exigées par les articles R. 2324-34 à R. 2324-37, il peut être dérogé, pour la direction d'un établissement ou d'un service d'accueil, selon la capacité d'accueil de celui-ci, aux conditions relatives à la durée de l'expérience professionnelle ou à la qualification prévues par ces articles, en faveur de candidats justifiant d'une qualification dans le domaine sanitaire ou social et d'une expérience de l'encadrement d'un établissement ou d'un service d'accueil de jeunes enfants, dans des conditions définies aux alinéas ci-dessous. () / IV.-Pour les établissements ou services d'une capacité inférieure ou égale à vingt places, il peut être dérogé aux conditions relatives à la durée de l'expérience professionnelle pour les personnes satisfaisant aux conditions de qualification exigées pour cette catégorie d'établissements. / Si ces conditions de qualification ne sont pas remplies, la direction de l'établissement ou du service peut être confiée à une personne titulaire du diplôme C de sage-femme, d'infirmier, d'assistant de service social, d'éducateur spécialisé, de conseillère en économie sociale et familiale, de psychomotricien, ou d'un DESS ou d'un master II de psychologie justifiant de trois ans d'expérience comme directeur, directeur adjoint ou responsable technique d'un établissement ou d'un service relevant de la présente section ou de trois ans d'expérience auprès de jeunes enfants.() ".

4. Mme D a été recrutée en qualité d'auxiliaire puéricultrice par l'association " Au clair de la lune " à la halte-garderie de Gruchet-Saint-Siméon à compter du 23 août 2011 en contrat à durée indéterminée. Par avenant du 31 octobre 2012, elle a pris les fonctions de directrice adjointe. A la suite de la reprise en gestion communautaire de la crèche, en application de l'article L. 1224-3 du code du travail, par contrat à durée indéterminée signé le 26 avril 2018, Mme D a été recrutée en qualité d'auxiliaire de puériculture et directrice adjointe par la communauté de communes Terroir de Caux à compter du 1er janvier 2018. Son contrat a été annulé et remplacé par un contrat à durée indéterminée, daté du même jour, le 26 avril 2018, de recrutement en seule qualité d'auxiliaire de puériculture, tout en conservant les éléments de rémunération et d'horaires de travail. Il est constant que Mme D n'était titulaire d'aucune des qualifications pour les fonctions de directrice adjointe de la crèche répondant aux exigences des articles R. 2324-34, R. 2324-35 et R. 2324-46 du code de la santé publique dans leurs versions en vigueur à la date de la modification de son contrat le 26 avril 2018, nonobstant la circonstance que le poste de directeur adjoint n'est pas obligatoire pour les établissements dont la capacité est inférieure à soixante places. Par suite, la communauté de communes Terroir de Caux était tenue, pour se conformer aux dispositions du code de la santé publique précitées alors en vigueur, de régulariser le contrat de Mme D quant au retrait des fonctions de directrice adjointe mentionnées par le contrat initialement signé. Si le niveau de responsabilité et le niveau hiérarchique du poste occupé par l'intéressée aux termes de son contrat de travail constituait un élément substantiel de celui-ci, il résulte de l'instruction que le contrat, modifié le jour même, est signé par Mme D, de manière à révéler son consentement et que celle-ci n'établit, ni même n'allègue qu'elle a déclaré refuser la régularisation de son contrat. Dans ces conditions, la requérante n'est pas fondée à soutenir que la communauté de communes Terroir de Caux a commis une faute en modifiant irrégulièrement son contrat de travail.

En ce qui concerne le harcèlement moral :

5. A termes du IV de l'article 11 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires alors applicable au litige : " La collectivité publique est tenue de protéger le fonctionnaire contre les atteintes volontaires à l'intégrité de la personne, les violences, les agissements constitutifs de harcèlement, les menaces, les injures, les diffamations ou les outrages dont il pourrait être victime sans qu'une faute personnelle puisse lui être imputée. Elle est tenue de réparer, le cas échéant, le préjudice qui en est résulté. ". A termes de l'article 6 quinquies de cette loi, dont les dispositions ont été reprises à l'article L. 133-2 du code général de la fonction publique : " Aucun fonctionnaire ne doit subir les agissements répétés de harcèlement moral qui ont pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d'altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel. ".

6. Il appartient à un agent public qui soutient avoir été victime d'agissements constitutifs de harcèlement moral de soumettre au juge des éléments de fait susceptibles de faire présumer l'existence d'un tel harcèlement. Il incombe à l'administration de produire, en sens contraire, une argumentation de nature à démontrer que les agissements en cause sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement. La conviction du juge, à qui il revient d'apprécier si les agissements de harcèlement sont ou non établis, se détermine au vu de ces échanges contradictoires, qu'il peut compléter, en cas de doute, en ordonnant toute mesure d'instruction utile. Pour apprécier si des agissements dont il est allégué qu'ils sont constitutifs d'un harcèlement moral revêtent un tel caractère, le juge administratif doit tenir compte des comportements respectifs de l'agent auquel il est reproché d'avoir exercé de tels agissements et de l'agent qui estime avoir été victime d'un harcèlement moral. Pour être qualifiés de harcèlement moral, ces agissements doivent être répétés et excéder les limites de l'exercice normal du pouvoir hiérarchique. Dès lors qu'elle n'excède pas ces limites, une simple diminution des attributions justifiée par l'intérêt du service, en raison d'une manière de servir inadéquate ou de difficultés relationnelles, n'est pas constitutive de harcèlement moral. La circonstance que les agissements visés par les dispositions précitées émanent d'un agent qui ne serait pas le supérieur hiérarchique du fonctionnaire en cause est sans incidence sur les garanties qu'elles assurent à celui-ci.

7. Pour établir qu'elle a fait l'objet de harcèlement moral, Mme D fait valoir la modification irrégulière de ses fonctions avec la perte des fonctions de directrice adjointe, la disparition progressive de ses tâches de travail liées à l'organisation et l'administration à compter du mois de septembre 2018, son exclusion des réunions de préparation, des concertations et des discussions relatives à l'organisation, sa relégation à des tâches d'exécution matérielle, le changement d'attitude de la directrice de la crèche incluant des reproches sur ses capacités et sa gestion du temps de travail, des propos agressifs ou méprisants, la perte de son bureau, le recrutement d'un agent se comportant comme étant sa supérieure hiérarchique, des reproches émis lors de son entretien annuel pour l'année 2019, le manque de soutien et d'écoute par la hiérarchie, l'absence de remise d'un certificat de travail lorsqu'elle était salariée de l'association gestionnaire et l'absence de paiement de ses salaires entre le 28 novembre 2023, date de la consolidation de son état, et le 8 juillet 2024, date de son licenciement.

8. Il résulte de l'instruction que Mme D a rencontré des difficultés relationnelles avec un agent recruté en qualité d'infirmière à compter du mois de septembre 2018, notamment pour pallier les absences de la directrice, qui ont conduit à une dégradation générale du climat professionnel avec la directrice et l'ensemble de l'équipe. Les pièces versées aux débats par la requérante, notamment les captures d'écran de messages personnels lui ayant été envoyés par la directrice en juin et juillet 2022 faisant état du comportement de la part de cet agent, sont insuffisamment précises et circonstanciées pour laisser présumer l'existence d'agissements répétés ayant pour objet ou pour effet de dégrader ses conditions de travail. La plainte qu'elle a déposée le 23 septembre 2022 pour harcèlement à l'encontre de sa collègue infirmière a au demeurant été classée sans suite le 11 mars 2025. En outre, les autres faits décrits au point précédent, pris séparément ou même dans leur ensemble, s'ils peuvent traduire un manque de clarté quant au positionnement de sa collègue dans la hiérarchie, ne révèlent pas de demandes de l'autorité excédant un exercice normal du pouvoir hiérarchique, ni trouvent en tout état de cause leur justification dans des raisons qui étaient étrangères à l'intérêt du service, alors qu'il résulte de ce qui a été énoncé au point 4 que la communauté de communes Terroir de Caux était tenue, pour se conformer aux dispositions réglementaires, de régulariser le contrat de Mme D quant au retrait de ses fonctions de directrice adjointe mentionnées par le contrat initialement signé. Enfin, si la requérante produit des pièces médicales attestant du syndrome anxio-dépressif dont elle souffre, ces documents, qui se bornent à retranscrire son vécu et son ressenti, ainsi que la reconnaissance du caractère de maladie professionnelle par l'assurance-maladie le 8 juin 2023, ne peuvent suffire à faire présumer des faits constitutifs de harcèlement moral de la part de sa hiérarchie ou de sa collègue. Le compte-rendu d'entretien annuel réalisé le 10 décembre 2019 pour l'année 2019, signé par l'agent sans observation de sa part, relève que l'intéressée a eu une année difficile au cours de laquelle elle a dû réajuster son rôle et sa place au sein de l'équipe. Par la suite, elle a été accompagnée au titre de son projet d'évolution professionnelle. La requérante n'apporte pas d'autre élément à même d'étayer ses autres allégations susceptibles de révéler la détérioration de ses conditions de travail, telle que décrite dans ses écritures. Dans ces conditions, les éléments de fait soumis par Mme D ne permettent pas de faire présumer l'existence d'un harcèlement moral.

9. Il résulte ce qui précède que les conclusions de Mme D tendant à la condamnation de la communauté de communes Terroir de Caux suite au harcèlement moral qu'elle estime avoir subi doivent être rejetées.

En ce qui concerne l'obligation de sécurité et de protection :

10. D'une part, aux termes de l'article 23 du 13 juillet 1983 relative aux droits et obligations des fonctionnaires, dans sa version alors applicable, dont les dispositions ont été reprises à l'article L. 136-1 du code général de la fonction publique : " Des conditions d'hygiène et de sécurité de nature à préserver leur santé et leur intégrité physique sont assurées aux fonctionnaires durant leur travail ". A termes de l'article 108-1 de loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale : " Dans les services des collectivités et établissements mentionnés à l'article 2, les règles applicables en matière d'hygiène et de sécurité sont celles définies par les livres Ier à V de la quatrième partie du code du travail et par les décrets pris pour leur application, ainsi que par l'article L. 717-9 du code rural et de la pêche maritime. Il peut toutefois y être dérogé par décret en Conseil C. ". A termes de l'article 2-1 du décret du 10 juin 1985 relatif à l'hygiène et à la sécurité du travail ainsi qu'à la médecine professionnelle et préventive dans la fonction publique territoriale : " Les autorités territoriales sont chargées de veiller à la sécurité et à la protection de la santé des agents placés sous leur autorité ".

11. D'autre part, aux termes de l'article L. 4121-1 du code du travail : " L'employeur prend les mesures nécessaires pour assurer la sécurité et protéger la santé physique et mentale des travailleurs. / Ces mesures comprennent : 1° Des actions de prévention des risques professionnels, y compris ceux mentionnés à l'article L. 4161-1 ; 2° Des actions d'information et de formation ; 3° La mise en place d'une organisation et de moyens adaptés. / L'employeur veille à l'adaptation de ces mesures pour tenir compte du changement des circonstances et tendre à l'amélioration des situations existantes. " A termes de l'article L. 4121-2 du même code : " L'employeur met en œuvre les mesures prévues à l'article L. 4121-1 sur le fondement des principes généraux de prévention suivants : / () / 7° Planifier la prévention en y intégrant, dans un ensemble cohérent, la technique, l'organisation du travail, les conditions de travail, les relations sociales et l'influence des facteurs ambiants, notamment les risques liés au harcèlement moral et au harcèlement sexuel, tels qu'ils sont définis aux articles L. 1152-1 et L. 1153-1, ainsi que ceux liés aux agissements sexistes définis à l'article L. 1142-2-1 ; / () ".

12. Si Mme D fait valoir la reconnaissance du caractère professionnel de sa maladie par l'assurance-maladie le 8 juin 2023, cette circonstance ne permet pas à elle seule d'établir que la communauté de communes Terroir de Caux aurait manqué à son obligation de protection et de sécurité de ses agents. L'intéressée reproche à son employeur la modification irrégulière de ses fonctions, les pratiques de la direction de la structure, l'organisation du travail par la collectivité et l'absence d'orientation des agents sur les risques psychosociaux et la souffrance au travail. Toutefois, il résulte de ce qui a été énoncé au point 4 du présent jugement que la communauté de communes Terroir de Caux était tenue, pour se conformer aux dispositions réglementaires, de régulariser le contrat de Mme D quant au retrait de ses fonctions de directrice adjointe mentionnées par le contrat initialement signé. Par ailleurs, si l'intéressée a mentionné un mal-être lors de sa visite auprès du médecin du travail le 29 septembre 2020, celui-ci n'a émis aucune préconisation à destination de l'employeur. Mme D n'a fait part d'aucune observation au compte-rendu d'entretien annuel réalisé le 10 décembre 2019 pour l'année 2019. Par la suite, elle a été accompagnée au titre de son projet d'évolution professionnelle. Dans ces conditions, Mme D n'établit pas que l'administration n'aurait pas respecté son obligation générale de sécurité. Ainsi, la faute reprochée à la communauté de communes Terroir de Caux à ce titre n'est pas établie.

En ce qui concerne l'erreur de déclaration à l'administration fiscale des salaires perçus au titre de l'année 2021 :

13. A termes de l'article 80 quinquies du code général des impôts : " Les indemnités journalières versées par les organismes de sécurité sociale et de la mutualité sociale agricole ou pour leur compte, sont soumises à l'impôt sur le revenu suivant les règles applicables aux traitements et salaires, à l'exclusion de la fraction des indemnités allouées aux victimes d'accidents du travail exonérée en application du 8° de l'article 81 et des indemnités qui sont allouées à des personnes atteintes d'une affection comportant un traitement prolongé et une thérapeutique particulièrement coûteuse. " A termes de l'article 87 du même code : " Toute personne physique ou morale versant des traitements, émoluments, salaires ou rétributions imposables est tenue de souscrire, dans les conditions prévues à l'article 87 A, une déclaration dont le contenu est fixé par décret. ".

14. Il résulte de l'instruction qu'alors que l'avis initial d'imposition sur les revenus de 2021 de Mme D établi le 26 juillet 2022 mentionne les salaires déclarés de l'intéressée à hauteur de 23 734 euros, le rectificatif fiscal du 6 mars 2023 indique un montant de 16 176 euros à ce titre. Toutefois, Mme D n'établit pas que l'origine de l'erreur résiderait dans la transmission des données par la collectivité, laquelle a déclaré un montant annuel net imposable de 10 749,59 euros, conformément au bulletin de salaire du mois de décembre 2021, et qui fait valoir à juste titre que les indemnités journalières perçues par l'intéressée et soumises à l'impôt sur les revenus sont directement déclarées à l'administration fiscale par l'organisme payeur d'indemnités journalières, c'est-à-dire en l'espèce l'assurance-maladie. En tout état de cause, il appartient à chaque contribuable de vérifier l'exactitude des sommes ainsi reportées et de les modifier en cas d'erreur.

15. Il résulte de tout ce qui précède que Mme D n'est pas fondée à rechercher la responsabilité pour faute de la communauté de communes Terroir de Caux au titre des fautes qu'elle allègue.

Sur les frais liés au litige :

16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la communauté de communes Terroir de Caux, laquelle n'est pas la partie perdante à la présente instance, la somme demandée par Mme D à ce titre. Dans les circonstances particulières de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de Mme D la somme demandée par la communauté de communes Terroir de Caux en application des mêmes dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de Mme D est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la communauté de communes Terroir de Caux au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme B D et à la communauté de communes Terroir de Caux.

Délibéré après l'audience du 16 mai 2025, à laquelle siégeaient :

- Mme Van-Mulder, présidente,

- M. Armand, premier conseiller,

- Mme Favre, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 juin 2025.

La rapporteure,

L. FAVRE

La présidente,

C. VAN MUYLDER Le greffier,

J.-B. MIALON

La République mande et ordonne au préfet de la Seine-Maritime en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.