Tribunal Administratif de MELUN — Décision N° TA77-1905900

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 27 juin 2019, et des mémoires, enregistrés les 24 octobre 2019 et 16 septembre 2021, Mme B A, représentée par Me Mazza, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision implicite du 26 avril 2019 par laquelle le maire de a rejeté sa demande tendant au bénéfice de la protection fonctionnelle ;

2°) d'enjoindre à la commune de de lui octroyer le bénéfice de la protection fonctionnelle et notamment de prendre en charge le montant définitif correspondant aux frais et honoraires qu'elle a engagés dans le cadre de la procédure en cours, s'élevant à la date de la requête à 6 384 euros TTC ;

3°) de condamner la commune de à lui verser la somme globale de 95 000 euros en réparation des préjudices qu'elle estime avoir subis notamment au titre du harcèlement moral ;

4°) de mettre à la charge de la commune de la somme de 2 500 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

S'agissant de la décision rejetant sa demande de protection fonctionnelle :

- cette décision implicite n'est pas motivée, en méconnaissance des articles L. 211-2 et L. 211-5 du code des relations entre le public et l'administration ;

- elle est entachée d'erreurs de droit et d'appréciation, en méconnaissance des dispositions des articles 6 quinquies et 11 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983.

S'agissant de la demande indemnitaire :

- l'illégalité de la décision portant refus de protection fonctionnelle est constitutive d'une faute qui engage la responsabilité de la commune ;

- la commune a en outre commis une faute en méconnaissant l'obligation de protection et de prévention incombant à l'employeur en vertu des livres Ier à V de la quatrième partie du code du travail, en particulier les dispositions figurant aux articles L. 4121-1 et suivants de ce code, et des articles 2-1 et 3 du décret n° 85-603 du 10 juin 1985 ;

- le harcèlement moral qu'elle a subi engage également la responsabilité pour faute de la même commune ;

- ces fautes lui ont causé des préjudices, que la commune doit réparer par l'allocation d'une somme de 10 000 euros au titre d'un préjudice de carrière, de 25 000 euros au titre d'un préjudice de santé, de 30 000 euros au titre du préjudice moral résultant du harcèlement moral qu'elle a subi, et de 30 000 euros au titre du même chef de préjudice, à raison du manquement par la commune à son obligation de protection.

Par un mémoire en défense enregistré le 3 septembre 2020, la commune de , représentée par Me Magnaval, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de Mme A la somme de 2 500 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens invoqués par la requérante ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 27 janvier 2022, la clôture de l'instruction a été fixée, en dernier lieu, au 17 février 2022 à 12 h 00.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code du travail ;

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;

- le décret n° 85-603 du 10 juin 1985 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Leconte, rapporteure,

- les conclusions de Mme Barruel, rapporteure publique,

- et les observations de Me Mazza, représentant la requérante, ainsi que celles de Me Doumichaud, représentant la commune de .

Considérant ce qui suit :

1. Educatrice de jeunes enfants, Mme B A, recrutée le 1er février 2011 par la commune de , a été nommée directrice adjointe d'une crèche de cette commune en 2012, puis à compter de septembre 2013, directrice d'une crèche nouvellement créée. Par un courrier du 25 février 2019 réceptionné par la commune le 26 février 2019, Mme A a d'une part présenté une demande de protection fonctionnelle en raison du harcèlement moral dont elle estimait être victime, et, d'autre part, sollicité la réparation de différents préjudices, résultant notamment de ce harcèlement moral, par l'allocation d'une somme globale de 95 000 euros. Ces demandes ont donné lieu à des décisions implicites de rejet nées le 26 avril 2019. Par courrier du 30 avril 2019, Mme A a sollicité de son employeur qu'il lui communique les motifs de ces décisions. La requérante sollicite l'annulation de la décision implicite refusant l'octroi de la protection fonctionnelle, et la condamnation de la commune à lui réparer les préjudices qu'elle estime avoir subis.

Sur les conclusions à fin d'annulation du refus de protection fonctionnelle :

2. En premier lieu, les décisions par lesquelles l'administration refuse le bénéfice de la protection fonctionnelle prévue par les dispositions de l'article 11 de la loi du 13 juillet 1983 constituent des décisions administratives individuelles défavorables qui refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir. Il résulte des dispositions des articles L. 211-2 et L. 211-5 du code des relations entre le public et l'administration que, contrairement à ce que fait valoir la commune en défense, une décision ayant cet objet doit être motivée. En outre, il résulte des dispositions de l'article L. 232-4 du même code que, si une décision implicite intervenue dans ce domaine n'est pas illégale du seul fait qu'elle n'est pas assortie de motivation, l'administration doit en revanche, si l'intéressé la saisit dans le délai de recours contentieux d'une demande de communication des motifs de cette décision, y procéder sous le délai d'un mois suivant cette demande.

3. Il ressort des pièces du dossier que Mme A a sollicité, par courrier du 30 avril 2019 réceptionné le 3 mai 2019, soit dans les délais de recours contentieux ayant couru à l'encontre de la décision implicite de rejet de sa demande de protection fonctionnelle, née du silence gardé pendant plus de deux mois, la communication des motifs. Il n'est pas contesté que le maire de n'a pas répondu à cette demande. Dans ces conditions, contrairement à ce que soutient la commune en défense, la requérante est fondée à soutenir que la décision en litige, implicite et dont il ne lui a pas été communiqué les motifs en dépit de sa demande, méconnaît les articles L. 211-2 et L. 211-5 du code des relations entre le public et l'administration. Le moyen tiré du défaut de motivation doit, dès lors, être retenu.

4. En second lieu, aux termes de l'article 11, alors applicable, de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires : " I.-A raison de ses fonctions et indépendamment des règles fixées par le code pénal et par les lois spéciales, le fonctionnaire ou, le cas échéant, l'ancien fonctionnaire bénéficie, dans les conditions prévues au présent article, d'une protection organisée par la collectivité publique qui l'emploie à la date des faits en cause ou des faits ayant été imputés de façon diffamatoire. / () IV.- La collectivité publique est tenue de protéger le fonctionnaire contre les atteintes volontaires à l'intégrité de la personne, les violences, les agissements constitutifs de harcèlement, les menaces, les injures, les diffamations ou les outrages dont il pourrait être victime sans qu'une faute personnelle puisse lui être imputée. Elle est tenue de réparer, le cas échéant, le préjudice qui en est résulté. ". Par ailleurs, aux termes de l'article 6 quinquies, alors applicable, de la même loi : " Aucun fonctionnaire ne doit subir les agissements répétés de harcèlement moral qui ont pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d'altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel. / () ".

5. Il appartient à un agent public qui soutient avoir été victime d'agissements constitutifs de harcèlement moral de soumettre au juge des éléments de fait susceptibles de faire présumer l'existence d'un tel harcèlement. Il incombe à l'administration de produire, en sens contraire, une argumentation de nature à démontrer que les agissements en cause sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement. La conviction du juge, à qui il revient d'apprécier si les agissements de harcèlement sont ou non établis, se détermine au vu de ces échanges contradictoires, qu'il peut compléter, en cas de doute, en ordonnant toute mesure d'instruction utile. Pour être qualifiés de harcèlement moral, les agissements invoqués doivent excéder les limites de l'exercice normal du pouvoir hiérarchique.

6. Au titre des agissements de harcèlement moral qu'elle soutient avoir subis, Mme A invoque, d'une part, des agissements émanant d'une supérieure hiérarchique, et, d'autre part, ceux de son employeur. A cet égard, elle doit être regardée comme invoquant, premièrement, de graves dysfonctionnements auxquels elle aurait été confrontée et à l'égard desquels elle avait alerté sa hiérarchie, se heurtant à une gestion défaillante par la commune de la crèche qu'elle dirigeait, et, deuxièmement, des mécanismes de stigmatisation, d'éviction et d'atteinte à sa carrière dont elle aurait été victime.

7. En revanche, quand bien même la requérante expose, dans la partie de sa requête consacrée à la " discussion ", tout particulièrement au moyen tiré de la méconnaissance des dispositions susvisées, qu'il " ressort de l'ensemble des pièces produites aux débats " qu'elle a subi le harcèlement invoqué, celle-ci ne saurait être regardée comme se prévalant, à l'appui de ce moyen, devant le juge et dans le cadre de la présente procédure contradictoire, de l'ensemble des circonstances de fait exposées dans la partie I intitulée " Rappel des faits " et des pièces jointes, hormis les renvois suffisamment précis, alors que d'ailleurs la requérante invoque dans son recours des fondements de responsabilité distincts.

8. D'une part, s'agissant des agissements que la requérante estime avoir subis de la part de sa supérieure hiérarchique, celle-ci évoque, de façon diffuse, un comportement général malsain et pervers à son regard, adopté dans le contexte d'une relation privée qu'elles auraient toutes deux initialement développée, rapports de confiance dont la supérieure visée aurait profité pour ensuite lui porter préjudice dans le cadre professionnel. Cependant, nonobstant la difficulté intrinsèque à caractériser un comportement de cette nature, celui-ci est essentiellement rapporté par des qualificatifs tels que notamment " fausse bienveillance ", " double jeu ", " emprise malsaine et toxique ", sans être étayé par un faisceau d'indices reposant sur des éléments suffisamment circonstanciés. Il en est en particulier ainsi du " mécanisme pervers " invoqué par la requérante, par lequel sa supérieure aurait cherché à la faire " tomber en disgrâce ", mentionnant sans la moindre précision l'instrumentalisation de ses confidences afin de la critiquer, la manipulation d'une élue de la commune pour répandre des rumeurs la concernant, des " agents contestataires " reçus à son insu, des instructions contradictoires données aux agents, puis la rédaction de rapports critiques sur sa manière de servir. En outre, la requérante invoque un défaut de soutien managérial qu'elle n'illustre pas, un SMS (message textuel) " d'une particulière violence " qu'elle n'explicite pas, des " propos fortement attentatoires à sa dignité " dont elle n'indique pas la teneur, et l'incitation d'agents pour qu'ils témoignent contre elle, donnant pour seul exemple celui d'une agente ayant déposé plainte pour harcèlement moral à son encontre, sans exposer de quelle nature auraient pu être les pressions exercées à cette fin. Enfin, si elle soutient que des courriels à caractère personnel auraient été versés dans son dossier administratif, elle n'en justifie pas. Ce faisant, la requérante invoque des agissements de harcèlement moral sans soumettre au juge le moindre élément de fait, qu'il lui incombe de soumettre, permettant d'en faire présumer l'existence.

9. D'autre part, s'agissant des agissements que la requérante invoque avoir subi de la part de son employeur, si celle-ci mentionne tout d'abord avoir vainement signalé de graves dysfonctionnements auxquels elle a été confrontée, elle demeure particulièrement imprécise tant sur les difficultés observées, au regard de la teneur des alertes qu'elle a adressées aux services de la commune, leur fréquence, les destinataires, les réponses obtenues, que sur les conséquences sur sa propre situation. Ainsi, alors que l'intéressée rapporte pour l'essentiel une mauvaise gestion des ressources humaines, en particulier relative à l'allocation des moyens humains au sein de la crèche, elle se plaint d'une situation générale en " sous-effectif " sans apporter aucune indication sur la structure du personnel mobilisé, ou encore " des objectifs absolument impossibles à tenir " sans même mentionner ceux-ci. Dans ces conditions et faute de plus amples précisions, elle n'apporte pas d'éléments circonstanciés sur la situation stressante à laquelle elle a été confrontée, en raison de ce que ses fonctions managériales, compte tenu de la présence d'agents posant difficulté, auraient excédé celles qui lui incombaient en tant que directrice de crèche. Il en est de même s'agissant du défaut de soutien et d'accompagnement hiérarchique dont elle se plaint. Au surplus, les situations dont la requérante se prévaut, telles que la titularisation d'une agente alors qu'elle en proposait le report, ou l'affectation d'une autre agente dont l'état de santé présentait des restrictions médicales, ne révèlent pas que l'exercice du pouvoir hiérarchique aurait été excédé les limites attendues.

10. Ensuite, la requérante se plaint du caractère humiliant des reproches qui lui ont été faits sur sa manière de servir, ainsi que de l'engagement d'une procédure disciplinaire à son encontre, sans apporter d'élément permettant de regarder comme au moins plausible que ces faits aient excédé l'exercice normal du pouvoir hiérarchique et, en particulier, du pouvoir disciplinaire, quand bien même une plainte déposée à son encontre a été classée sans suite, et la procédure disciplinaire menée, abandonnée. Elle n'assortit en outre pas de précisions suffisantes ses allégations relatives à une position irrégulière dont elle aurait fait l'objet, au terme de laquelle son employeur l'aurait irrégulièrement placée en congé de maladie ordinaire, dont elle n'indique pas même la période, ni les modalités. Enfin, de même, Mme A n'apporte aucune indication particulière sur une mutation d'office, ni sur le refus qui lui aurait été opposé à une demande de disponibilité pour convenances personnelles. Ainsi, aucun de ces agissements, non plus que l'invocation d'une atteinte à sa carrière, d'un isolement, ou encore d'une stigmatisation, ne sauraient, par conséquent, faire présumer d'un harcèlement moral à son égard.

11. Il s'ensuit que les circonstances invoquées par la requérante ne sont pas susceptibles, prises isolément ou dans leur ensemble, de faire présumer des agissements de harcèlement moral. Par suite, en refusant à Mme A le bénéfice de la protection fonctionnelle, l'autorité territoriale n'a pas méconnu les dispositions des articles 6 quinquies et 11 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires.

12. Il résulte de tout ce qui précède que la requérante est seulement fondée, eu égard au motif exposé au point 3, à demander l'annulation de la décision implicite née le 26 avril 2019 par laquelle le maire de a rejeté sa demande tendant au bénéfice de la protection fonctionnelle.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

13. Aux termes des dispositions de l'article L. 911-2 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne à nouveau une décision après une nouvelle instruction, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision juridictionnelle, que cette nouvelle décision doit intervenir dans un délai déterminé. / () ".

14. Compte tenu de tout ce qui précède, et eu égard au moyen d'annulation retenu au point 3, le présent jugement n'implique pas qu'il soit enjoint à la commune de d'octroyer à Mme A le bénéfice de la protection fonctionnelle. Les conclusions à fin d'injonction présentées par la requérante doivent, par suite, être rejetées.

Sur les conclusions indemnitaires :

15. En premier lieu, Mme A, qui invoque une faute de la commune à raison de " l'illégalité de la décision contestée ", doit à cet égard être regardée comme recherchant la responsabilité de la commune à raison de l'illégalité fautive de la décision de refus de protection fonctionnelle contestée.

16. Si l'intervention d'une décision illégale peut constituer une faute susceptible d'engager la responsabilité de son auteur, personne publique, elle ne saurait donner lieu à réparation si, dans le cas d'une procédure régulière, la même décision aurait pu légalement être prise. L'intéressée ne soumet aux débats, à l'appui de son moyen, aucun élément de fait, différent des circonstances précédemment exposées, de nature à faire présumer l'existence du harcèlement moral au regard duquel elle a demandé le bénéfice de la protection fonctionnelle. Nonobstant le défaut de motivation entachant la décision contestée, la requérante ne fait ainsi fait valoir aucune autre faute de nature à engager la responsabilité de la commune à raison de l'illégalité de la décision en cause. Ainsi, le vice de forme ne peut lui ouvrir droit à la réparation des préjudices qu'elle invoque, sans qu'il soit besoin par ailleurs d'examiner la recevabilité du fondement de responsabilité invoqué.

17. En deuxième lieu, aux termes de l'article 2-1 du décret du 10 juin 1985 relatif à l'hygiène et à la sécurité du travail ainsi qu'à la médecine professionnelle et préventive dans la fonction publique territoriale : " Les autorités territoriales sont chargées de veiller à la sécurité et à la protection de la santé des agents placés sous leur autorité ". Aux termes de l'article 3 de ce décret : " En application de l'article 108-1 de la loi du 26 janvier 1984 susvisée, dans les services des collectivités et établissements mentionnés à l'article 1er, les règles applicables en matière de santé et de sécurité sont, sous réserve des dispositions du présent décret, celles définies aux livres Ier à V de la quatrième partie du code du travail et par les décrets pris pour leur application () ". Aux termes de l'article L. 4121-1 du code du travail : " L'employeur prend les mesures nécessaires pour assurer la sécurité et protéger la santé physique et mentale des travailleurs () ". Aux termes de l'article L. 4121-2 du même code : " L'employeur met en œuvre les mesures prévues à l'article L. 4121-1 sur le fondement des principes généraux de prévention suivants () ". En vertu de ces dispositions, il appartient aux autorités administratives de prendre les mesures nécessaires pour assurer la sécurité et protéger la santé physique et morale de leurs agents.

18. Mme A invoque une faute de la commune tenant à la méconnaissance des dispositions précitées. Toutefois, elle fait tout d'abord état de circonstances qui ne caractérisent par elles-mêmes aucun manquement, telles que la suppression de douze postes et des recrutements effectués lors de la fermeture d'une des crèches de la commune et l'ouverture d'une nouvelle. Ensuite, elle évoque de manière éparse une série de circonstances sur lesquelles elle ne fournit pas la moindre explication, relatives notamment à des alertes sur des " barrières de sécurité ", la mise en stage d'une agente " qui ne convenait pas " ou l'" absence de transmission des contrats ". En outre, si la requérante se prévaut d'un courrier du médecin du travail au maire de la commune, du 14 décembre 2015, qui dresse un constat général préoccupant sur les relations de travail au sein de la crèche dont la requérante avait la responsabilité, rappelant les obligations de l'employeur pour assurer la protection de la santé physique et mentale des personnels, elle n'expose pas le lien avec sa propre situation et, ainsi, en quoi ce courrier aurait permis, ainsi qu'elle l'allègue, d'alerter l'autorité territoriale sur une difficulté la concernant directement. Il en est de même s'agissant des autres éléments, étayant l'existence de difficultés rencontrées par l'établissement, dont elle se prévaut confusément, tel qu'un courrier du 25 juin 2014 adressé par une dizaine d'agents au maire de la commune, retraçant une surcharge de travail à raison d'une tension sur les effectifs. Enfin, la requérante, qui invoque à l'appui du même moyen le harcèlement moral qu'elle estime avoir subi, n'apporte aucun élément de fait de nature à en faire présumer l'existence. Dans ces conditions, elle n'établit pas la défaillance alléguée de la part de la commune pour prendre les mesures nécessaires à la protection de sa santé et de sa sécurité. Il s'ensuit qu'aucune faute ne peut être retenue, à ce titre.

19. En dernier lieu, à supposer que la requérante, invoquant un " manquement à l'obligation de () protection " par la commune, ait également entendu rechercher la responsabilité de celle-ci à raison des agissements de harcèlement moral dont elle se dit victime, aucune faute ne peut être retenue à cet égard, pour les mêmes motifs qu'exposés précédemment.

20. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions présentées par Mme A tendant à la condamnation de la commune de à lui réparer les préjudices qu'elle estime avoir subis doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

21. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation ".

22. En application des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de Mme A la somme demandée par la commune de en remboursement des frais exposés par elle non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas non plus lieu de faire droit aux conclusions de la requérante, présentées sur le même fondement.

D É C I D E :

Article 1er : La décision implicite du maire de rejetant la demande de protection fonctionnelle de Mme A est annulée.

Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête de Mme A est rejeté.

Article 3 : Les conclusions présentées par la commune de sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à Mme B A et à la commune de .

Délibéré après l'audience du 13 octobre 2022, à laquelle siégeaient :

Mme Lopa Dufrénot, présidente,

Mme Leconte, conseillère,

Mme Delon, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 3 novembre 2022.

La rapporteure,

S. LECONTELa présidente,

M. LOPA DUFRÉNOT

La greffière,

V. TAROT

La République mande et ordonne à la préfète du Val-de-Marne, en ce qui la concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement.

Pour expédition conforme

La greffière,