Tribunal Administratif de MELUN — Décision N° TA77-2003023

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 10 avril 2020, 28 septembre 2021, 14 décembre 2021, 11 mai 2022, 18 mai 2022 et 18 novembre 2022, la commune d'Emerainville, représentée par Me Landot, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 8 février 2020 par laquelle le président de la communauté d'agglomération Paris-Vallée de la Marne a rejeté la demande indemnitaire de la commune d'Emerainville ;

2°) de condamner la communauté d'agglomération Paris-Vallée de la Marne à verser à la commune d'Emerainville la somme de 57 270 euros en réparation du préjudice subi du fait de l'illégalité de la délibération du conseil communautaire du 20 juin 2019, somme à parfaire, majorée des intérêts de retard à compter du 11 janvier 2020 et de la capitalisation des intérêts ;

3°) de mettre à la charge de la communauté d'agglomération Paris-Vallée de la Marne une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la décision du 8 février 2020 de la communauté d'agglomération Paris-Vallée de la Marne est illégale et fautive dès lors que la commune est éligible à l'exemption prévue par l'article L. 302-5-III du code de la construction et de l'habitation, plus de la moitié de son territoire urbanisé étant soumis à une inconstructibilité résultant des zones A, B ou C du plan d'exposition au bruit de l'aérodrome de Lognes-Emerainville ;

- la délibération du 20 juin 2019 du conseil de la communauté d'agglomération Paris-Vallée de la Marne, dépourvue de toute motivation, est illégale et entachée d'erreur d'appréciation dès lors qu'elle constate que la commune remplit toutes les conditions pour pouvoir bénéficier de l'exemption de l'obligation d'avoir au moins 25 % de logements sociaux sur son territoire, que cette absence d'exemption fait peser sur la commune deux contraintes urbanistiques contradictoires, sans évoquer le moindre intérêt public qui justifierait une telle décision ;

- en adoptant de façon irrégulière la délibération du 20 juin 2019, la communauté d'agglomération Paris-Vallée de la Marne a privé la commune requérante d'une chance sérieuse de figurer sur la liste des communes exemptées du respect des obligations prévues à l'article L. 302-5 du code de la construction et de l'habitation ; il aurait pu être pris en compte les performances passées de la commune dans l'atteinte de ses objectifs ; enfin, en Ile-de-France, les communes qui ont été proposées à l'exemption par un établissement public de coopération intercommunale et qui ont reçu un avis favorable du préfet de département et de région ont 91 % de chance de figurer dans la liste des communes exemptées ;

- l'absence de proposition formulée par la communauté d'agglomération Paris-Vallée de la Marne, dont la mission est d'identifier et de proposer les communes éligibles à l'exemption, a influé sur la décision finale arrêtée par le décret du 30 décembre 2019, la proposition préfectorale n'ayant pas suffi à pallier à cette absence ; en outre, le préfet de région considère que la commune ne pouvait figurer sur la liste des communes exemptées au motif que la proposition de la préfète de Seine-et-Marne, bien que légitime, ne résultait pas de l'intercommunalité concernée comme le prévoit la loi ;

- la commune subit un préjudice résultant de cette perte de chance dès lors que le paiement des pénalités prévues aux articles L. 302-7 et suivants du code de la construction et de l'habitation est inévitable et qu'elle devra ainsi verser la somme de 57 270 euros soit 19 090 euros par an ; en outre, elle a dû investir dans le développement de son parc de logement social ;

- il ressort de l'arrêt rendu par le Conseil d'État le 10 mai 2022 que la demande d'exemption de la commune ne pouvait être légalement refusée sans justification alors qu'elle remplissait l'une des conditions requises pour pouvoir être exemptée de l'obligation d'avoir 25 % de logements sociaux sur son territoire ; ce refus illégal a nécessairement privé la commune d'une perte de chance de figurer sur la liste des communes exemptées ; enfin, le caractère direct et certain du préjudice est établi par les dépenses d'investissement engagées par la commune dans le but de compenser les pénalités financières subies en raison du non-respect de ses obligations en matière de logements sociaux.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 31 août 2020, 29 novembre 2021, 21 décembre 2021, 24 mai 2022 et 25 novembre 2022, la communauté d'agglomération Paris-Vallée de la Marne conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 4 000 euros soit mise à la charge de la commune d'Emerainville au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la communauté d'agglomération Paris-Vallée de la Marne a soumis à son conseil communautaire l'exemption demandée qui a été refusée à la majorité des suffrages exprimés ;

- l'exemption de la loi SRU n'est pas automatique et est décidée in fine par l'État, la proposition de la communauté d'agglomération n'ayant aucune influence sur la décision définitive du ministre ;

- malgré la position de la préfète de Seine-et-Marne dans deux courriers des 16 août 2019 et 13 novembre 2019, favorables à l'exemption de la commune, le décret n'a finalement pas retenu la commune d'Emerainville ;

- la délibération de la communauté d'agglomération Paris-Vallée de la Marne n'a pas privé la commune requérante d'une chance sérieuse de figurer sur le décret car le Premier ministre n'a pas jugé utile de prendre en compte l'avis positif exprimé par la préfète de Seine-et-Marne ;

- seul le décret a causé un préjudice à la commune, la volonté politique étant de limiter encore plus fortement le nombre d'exemptions à la loi du 13 décembre 2000 ;

- seul un nombre très restreint de communes ont eu droit à l'exemption du fait de la proximité avec les grandes plateformes aéroportuaires d'Orly et de Roissy Charles-de-Gaulle ; en outre, la commune de Croissy-Beaubourg ne figure pas dans le décret alors qu'elle avait été exemptée des obligations de la loi du 13 décembre 2000 du fait du critère d'inconstructibilité ;

- s'il est reproché à la communauté d'agglomérations de n'avoir pas suffisamment justifié sa délibération, le taux de logements locatifs sociaux de la commune est inférieur au taux minimal obligatoire de 25 % alors que la demande est forte sur la commune, que le délai d'attente médian des ménages est de 18,6 mois sur la commune ce qui correspond à un territoire sous tension ; enfin, la commune ne justifie pas la somme de 57 270 euros qu'elle demande dès lors qu'elle ne subira aucun prélèvement sur ressources fiscales en 2021, ni en 2022.

Par une lettre du 13 septembre 2022, les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative, de la période à laquelle il était envisagé d'appeler l'affaire à une audience et que l'instruction pourrait être close à partir du 30 septembre 2022 sans information préalable.

Une ordonnance portant clôture de l'instruction immédiate a été prise le 10 octobre 2022.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de la construction et de l'habitation ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme A,

- les conclusions de M. Grand, rapporteur public,

- et les observations de Me Polubocsko, substituant Me Landot, représentant la commune d'Emerainville et celles de M. B, représentant la communauté d'agglomération Paris-Vallée de la Marne.

Considérant ce qui suit :

1. Par courrier du 29 mai 2019, la commune d'Emerainville a sollicité la communauté d'agglomération Paris-Vallée de la Marne afin qu'elle propose aux services de l'État son inscription sur la liste des communes exemptées de l'obligation d'avoir au moins 25 % de logements sociaux sur son territoire. Par délibération du 20 juin 2019, la communauté d'agglomération Paris-Vallée de la Marne a refusé de proposer l'exemption de la commune d'Emerainville du dispositif de la loi du 13 décembre 2000. Par courrier du 21 janvier 2020, la commune d'Emerainville a présenté à la communauté d'agglomération Paris-Vallée de la Marne une demande indemnitaire d'un montant de 57 270 euros. Par courrier du 8 février 2020, le président de la communauté d'agglomération Paris-Vallée de la Marne a refusé de faire droit à cette demande. Par la présente requête, la commune d'Emerainville demande l'annulation de cette décision et la condamnation de la communauté d'agglomération Paris-Vallée de la Marne à lui verser la somme de 57 270 euros en réparation de ses préjudices.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. La décision du président de la communauté d'agglomération Paris-Vallée de la Marne refusant de faire droit à la demande indemnitaire préalable de la commune d'Emerainville a eu pour seul effet de lier le contentieux à l'égard de l'objet de la demande de la commune. Au regard de l'objet d'une telle demande, qui conduit le juge à se prononcer sur le droit de la commune à percevoir la somme qu'elle réclame, les vices propres dont serait, le cas échéant, entachée la décision qui a lié le contentieux sont sans incidence sur la solution du litige. Par suite, les moyens tirés de l'illégalité de la décision du 8 février 2020 sont inopérants.

Sur les conclusions à fin d'indemnisation :

3. Aux termes de l'article L. 302-5 du code de la construction et de l'habitation : " I. - Les dispositions de la présente section s'appliquent aux communes dont la population est au moins égale à 1 500 habitants dans l'unité urbaine de Paris et 3 500 habitants sur le reste du territoire qui sont comprises, au sens du recensement de la population, dans une agglomération ou un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants, et dans lesquelles le nombre total de logements locatifs sociaux représente, au 1er janvier de l'année précédente, moins de 25 % des résidences principales. / II. - Le taux mentionné au I est fixé à 20 % pour toutes les communes mentionnées au même I appartenant à une agglomération ou à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, pour lesquels le parc de logements existant ne justifie pas un effort de production supplémentaire pour répondre à la demande et aux capacités à se loger des personnes à revenus modestes et des personnes défavorisées. Un décret fixe, au moins au début de chacune des périodes triennales mentionnées au I de l'article L. 302-8, la liste des agglomérations ou des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre concernés, déterminée en fonction du nombre de demandes de logements sociaux par rapport au nombre d'emménagements annuels, hors mutations internes, dans le parc locatif social des agglomérations et des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre mentionnés au I du présent article. / Par dérogation, le taux de 25 % mentionné au I s'applique aux communes mentionnées à la première phrase du premier alinéa du présent II, dès lors qu'elles appartiennent également à une agglomération ou à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre parmi ceux mentionnés au même I, qui n'apparaît pas dans la liste annexée au décret mentionné au même premier alinéa du présent II. / Ce taux est également fixé à 20 % pour les communes de plus de 15 000 habitants dont le nombre d'habitants a crû dans des conditions et sur une durée fixées par décret et qui n'appartiennent pas à une agglomération ou à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 50 000 habitants comportant une commune de plus de 15 000 habitants, lorsque leur parc de logements existant justifie un effort de production pour répondre à la demande des personnes mentionnées à l'article L. 411. Un décret fixe, au moins au début de chacune des périodes triennales mentionnées au I de l'article L. 302-8, la liste de ces communes en prenant en compte le nombre de demandes de logements sociaux par rapport au nombre d'emménagements annuels, hors mutations internes, dans le parc locatif social de la commune. / III. - Un décret fixe, au moins au début de chacune des périodes triennales mentionnées au I de l'article L. 302-8, la liste des communes appartenant aux agglomérations ou aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre mentionnés au I du présent article, pour lesquelles la présente section n'est pas applicable. / La liste de ces communes est arrêtée sur proposition des établissements publics de coopération intercommunale auxquels elles appartiennent, après avis du représentant de l'État dans la région et de la commission nationale mentionnée aux II et III de l'article L. 302-9-1-1. Cette liste ne peut porter que sur des communes situées hors d'une agglomération de plus de 30 000 habitants et insuffisamment reliées aux bassins d'activités et d'emplois par le réseau de transports en commun, dans des conditions définies par le décret mentionné au premier alinéa du II du présent article, ou situées dans une agglomération de plus de 30 000 habitants dans laquelle le nombre de demandes de logements sociaux par rapport au nombre d'emménagements annuels, hors mutations internes dans le parc locatif social, se situe en-deçà d'un seuil fixé par ce même décret, ou sur des communes dont plus de la moitié du territoire urbanisé est soumis à une inconstructibilité résultant d'une zone A, B ou C d'un plan d'exposition au bruit approuvé en application de l'article L. 112-6 du code de l'urbanisme ou d'une servitude de protection instituée en application des articles L. 515-8 à L. 515-11 du code de l'environnement, ou à une inconstructibilité de bâtiment à usage d'habitation résultant de l'application du règlement d'un plan de prévention des risques technologiques ou d'un plan de prévention des risques naturels définis, respectivement, aux articles L. 515-15 et L. 562-1 du même code, ou d'un plan de prévention des risques miniers défini à l'article L. 174-5 du code minier () ".

4. Il résulte de ces dispositions que, pour être exemptées de leurs obligations en matière de logement social, les communes doivent être proposées comme éligibles à cette exemption par une délibération de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale auquel elles appartiennent et doivent être ensuite retenues par le décret prévu par le premier alinéa de l'article L. 302-5 du code de la construction et de l'habitation. L'absence de présentation par l'établissement public de coopération intercommunale compétent fait ainsi obstacle à ce que la commune puisse être retenue par ce décret.

5. Pour proposer, à la demande d'une commune lui appartenant, que celle-ci soit exemptée des obligations en matière de logement social pour une période triennale donnée, il appartient à l'établissement public de coopération intercommunale d'apprécier si la commune remplit l'une au moins des trois conditions mentionnées au III de l'article L. 302-5 du code de la construction et de l'habitation. Toutefois, la seule circonstance que la commune remplit une ou plusieurs de ces conditions d'éligibilité n'impose pas de proposer son exemption, l'établissement public de coopération intercommunale pouvant en effet refuser de faire cette proposition au vu de l'ensemble des intérêts publics en cause, en tenant compte, notamment, de l'importance de la demande de logements locatifs sociaux sur son territoire, du taux de logements sociaux de la commune, de sa politique en matière de réalisation de logements sociaux et de ses performances passées dans l'atteinte de ses objectifs.

6. Il résulte de l'instruction que la commune d'Emerainville, qui compte 8 002 habitants, a demandé à être exemptée de son obligation de réalisation des logements sociaux. Il est constant que la commune est éligible à l'exemption prévue par les dispositions du III de l'article L. 302-5 du code de la construction et de l'habitation dès lors qu'elle est située dans le périmètre du plan d'exposition au bruit de l'aérodrome de Lognes-Emerainville et que plus de la moitié de son territoire est soumis à une inconstructibilité résultant des zones A, B et C de protection au bruit de l'aérodrome. Ainsi, elle répond à l'un des critères d'exemption prévus par les dispositions législatives. Si le président de la communauté d'agglomération a soumis au vote des membres du conseil communautaire la demande d'exemption de la commune, il ressort toutefois des pièces du dossier que le conseil de la communauté d'agglomération Paris-Vallée de la Marne a rejeté la proposition d'exemption à une majorité de 33 votes défavorables sur un total de 55 suffrages valablement exprimés par délibération du 20 juin 2019. Enfin, si la communauté d'agglomération a finalement décidé de proposer la commune d'Emerainville à l'inscription au sein du décret triennal d'exemption par délibération du 30 juin 2022, il est constant que le refus initial de proposition est entaché d'illégalité dès lors que la communauté d'agglomération n'avait fait état d'aucune circonstance permettant de justifier que, bien que remplissant une des conditions légales d'exemption, la commune d'Emerainville n'avait pas été proposée pour la période triennale 2019 - 2022, ainsi que le retient l'arrêt du Conseil d'État du 10 mai 2022 n° 439128.

7. La commune d'Emerainville soutient que la responsabilité de la communauté d'agglomération est engagée du fait de l'illégalité fautive de la délibération du 20 juin 2019 par laquelle celle-ci a refusé de la proposer au titre des exemptions, que la décision fautive l'a privée de toute possibilité de pouvoir prétendre au bénéfice du mécanisme d'exemption posé par les dispositions précitées du code de la construction et de l'habitation et qu'elle a ainsi subi une perte de chance devant être évaluée à hauteur de 57 270 euros correspondant aux pénalités qu'elle doit verser à raison du non-respect des objectifs fixés en matière de logements sociaux et, dans le dernier état de ses écritures, aux dépenses en faveur du développement du parc social qu'elle a engagées afin de compenser les pénalités financières prévues par le dispositif précité. Toutefois, d'une part, il ne résulte pas de l'instruction qu'aient été mises à la charge de la commune les pénalités financières pouvant être mises à sa charge en raison du non-respect des objectifs fixés en matière de logements sociaux. D'autre part, s'il est constant que la commune d'Emerainville a été dispensée de verser ces pénalités financières en raison des dépenses qu'elle a engagées en faveur du développement de son parc social, dépenses dont le montant a été supérieur au montant des pénalités financières qui auraient pu être mises à sa charge par le préfet de Seine-et-Marne, il ne résulte pas de l'instruction que la commune d'Emerainville n'a engagé ces dépenses que dans le seul but d'échapper aux pénalités financières qu'elle encourrait. Dans ces circonstances, la commune d'Emerainville n'établit pas qu'elle a subi une perte de chance de ne pas verser les pénalités financières susmentionnées ou de ne pas engager de dépenses en faveur du développement du parc social.

8. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'indemnisation présentées par la commune d'Emerainville doivent ainsi être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

9. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation ".

10. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la communauté d'agglomération Paris-Vallée de la Marne, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par la commune d'Emerainville au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions de la communauté d'agglomération Paris-Vallée de la Marne tendant à ce qu'une somme soit mise à la charge de la commune d'Emerainville au titre des mêmes frais.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la commune d'Emerainville est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la communauté d'agglomération Paris-Vallée de la Marne sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la commune d'Emerainville et à la communauté d'agglomération Paris Vallée de la Marne.

Délibéré après l'audience du 2 décembre 2022, à laquelle siégeaient :

Mme Mullié, présidente,

Mme Jeannot, première conseillère,

Mme Blanc, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 décembre 2022.

La rapporteure,

F. ALa présidente,

N. MULLIE

La greffière,

H. KELI

La République mande et ordonne au préfet de Seine-et-Marne en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière