Tribunal Administratif de MELUN — Décision N° TA77-2008351

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 16 octobre 2020 et 2 septembre 2022, M. A C, représenté par Me Seingier, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler la décision du 21 août 2020 par laquelle le maire de Saint-Maur-des-Fossés a rejeté sa demande de régularisation de sa situation ;

2°) d'enjoindre à la commune de Saint-Maur-des-Fossés de le réintégrer et de le nommer sur le premier poste vacant correspondant à son grade ;

3°) de condamner la commune de Saint-Maur-des-Fossés à lui verser la somme totale de 41 085,55 euros en réparation des différents préjudices qu'il estime avoir subis, assortie des intérêts au taux légal à compter du 27 mai 2020 ainsi que de leur capitalisation ;

4°) de mettre à la charge la commune de Saint-Maur-des-Fossés une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

Sur la décision du 20 août 2020 :

- elle a été signée par une autorité incompétente, à défaut pour la commune de justifier de la délégation régulière de signature dont bénéficiait sa signataire ;

- elle est entachée d'un défaut de motivation en fait ;

- elle est entachée d'une erreur de droit ;

- elle est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation.

Sur les demandes indemnitaires :

- le refus opposé par la commune à sa demande de protection fonctionnelle constitue une illégalité fautive engageant sa responsabilité ;

- l'arrêté du 11 février 2020 par lequel le maire de Saint-Maur des Fossés l'a placé en disponibilité d'office à titre conservatoire dans l'attente de l'avis du comité médical départemental, est entaché d'illégalité fautive de nature à engager également la responsabilité de la commune ;

- les agissements de harcèlement moral qu'il soutient subir depuis 2016 constituent également une faute engageant la responsabilité de la commune ;

- le mauvais vouloir de la commune à son égard constitue également une faute engageant sa responsabilité ;

- il est fondé à obtenir réparation de son préjudice matériel, constitué par la perte de la nouvelle bonification indiciaire à hauteur de la somme de 1 757,25 euros entre octobre 2018 et le 8 novembre 2020 et la perte de traitement à compter du 8 février 2020 à hauteur de celle de 9 383,30 euros ;

- il est également fondé à obtenir réparation de son préjudice immatériel, constitué par un préjudice moral, des troubles dans ses conditions d'existence ainsi qu'un trouble dans l'évolution de sa carrière, à hauteur de la somme de 30 000 euros.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 17 février 2022 et 30 septembre 2022, la commune de Saint-Maur-des-Fossés, représentée par son maire en service, conclut au rejet de la requête.

Elle fait valoir que :

- les moyens invoqués par M. C à l'encontre de la décision du 21 août 2020 sont, à titre principal, inopérants et, à titre subsidiaire, infondés ;

- en l'absence de toute faute imputable à la commune, sa responsabilité ne peut être engagée et les prétentions indemnitaires de M. C ne peuvent qu'être rejetées.

Par ordonnance du 2 septembre 2022, la clôture d'instruction a été fixée au 2 octobre 2022 à 12 h 00.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général de la fonction publique ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;

- le décret n° 87-602 du 30 juillet 1987 ;

- le décret n° 89-229 du 17 avril 1989 ;

- le décret n° 2006-779 du 3 juillet 2006 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme B,

- les conclusions de Mme Mentfakh, rapporteure publique,

- et les observations de Me Seingier, représentant M. C, et de Mme D de Cazenove, représentant la commune de Saint-Maur-des-Fossés.

Considérant ce qui suit :

1. M. A C, titulaire du grade de gardien brigadier depuis 2014, exerce les fonctions de policier municipal au sein de la commune de Saint-Maur-des-Fossés depuis le 1er mars 2010. Par un courrier du 26 mai 2019, reçu par la commune le lendemain, il a sollicité, auprès du maire de Saint-Maur-des-Fossés, d'une part la régularisation de sa situation et, d'autre part, le versement de la somme de 42 251 euros en réparation des préjudices qu'il estime avoir subis du fait de l'ensemble des fautes commises dans la gestion de sa carrière. Par une décision du 21 août 2020, notifié le 26 août suivant, le maire de Saint-Maur des Fossés a rejeté ses demandes.

Sur l'étendue du litige :

2. Dans son mémoire, enregistré le 2 septembre 2022, M. C conclut à ce qu'il soit constaté n'y avoir plus lieu à statuer sur les conclusions de sa requête tendant à l'annulation de la décision du 21 août 2020 dès lors que la commune a, postérieurement à l'introduction du recours, au vu de l'avis du comité médical du 15 septembre 2020 reconnaissant son inaptitude définitive à ses fonctions, décidé, par décision du 16 octobre 2020, versée aux débats, de le placer en congé de longue maladie du 8 février 2019 au 7 novembre 2020, de son reclassement et de lui reconnaître le bénéfice d'une période de préparation au reclassement, puis de sa réintégration à compter du 8 novembre 2020. Toutefois, le fondement de la demande initiale de M. C, formulée par courrier du 26 mai 2020, n'était pas précisé, celui-ci ayant seulement sollicité la régularisation de sa situation, demande à laquelle la commune doit être regardée comme ayant opposé un refus implicite. En outre, et en tout état de cause, à supposer que la décision du 16 octobre 2020 lui donne satisfaction, celle-ci n'a pas pour objet, ni pour effet, de retirer la décision implicite de refus précédemment opposée, ni de l'abroger, au regard par ailleurs des effets que celle-ci a produit entre mai et octobre 2020. Par conséquent, pour autant que M. C se déclare satisfait de la décision prise par la commune le 16 octobre 2020, celle-ci n'a pas pour effet de priver d'objet le présent litige.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

3. Ainsi qu'il vient d'être énoncé, si M. C conteste la décision du 21 août 2020, celle-ci ne se prononce pas sur sa demande de régularisation de sa situation, formulée par courrier du 26 mai 2020, de sorte que M. C doit être regardé comme demandant l'annulation de la décision implicite de refus opposée à sa demande.

4. En l'absence de toute précision, tant dans son courrier du 26 mai 2020 que dans ses écritures, apportée par M. C sur le fondement de sa demande initiale tendant à la régularisation de sa situation, l'ensemble des moyens invoqués tendant à obtenir son annulation, tirés de l'incompétence de l'auteur de l'acte, du défaut de motivation dès lors que l'intéressé n'allègue pas avoir sollicité les motifs de cette décision selon les modalités exigées par l'article L. 232-4 du code des relations entre le public et l'administration, de l'erreur de droit et de l'erreur manifeste d'appréciation ne peuvent qu'être écartés.

5. Il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation présentées par M. C de la décision implicite du maire de Saint-Maur-des-Fossés ayant rejeté sa demande tendant à la régularisation de sa situation, doivent être rejetées ainsi que les conclusions à fin d'injonction.

Sur les conclusions indemnitaires :

En ce qui concerne le principe de responsabilité de la commune de Saint-Maur-des-Fossés :

6. En premier lieu, aux termes de l'article 6 quinquiès de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, alors en vigueur, désormais codifié à l'article L. 133-2 du code général de la fonction publique : " Aucun fonctionnaire ne doit subir les agissements répétés de harcèlement moral qui ont pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d'altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel. / () ".

7. Il appartient à un agent public qui soutient avoir été victime d'agissements constitutifs de harcèlement moral, de soumettre au juge des éléments de fait susceptibles de faire présumer l'existence d'un tel harcèlement. Il incombe à l'administration de produire, en sens contraire, une argumentation de nature à démontrer que les agissements en cause sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement. La conviction du juge, à qui il revient d'apprécier si les agissements de harcèlement sont ou non établis, se détermine au vu de ces échanges contradictoires, qu'il peut compléter, en cas de doute, en ordonnant toute mesure d'instruction utile. Pour apprécier si des agissements dont il est allégué qu'ils sont constitutifs d'un harcèlement moral, revêtent un tel caractère, le juge administratif doit tenir compte des comportements respectifs de l'agent auquel il est reproché d'avoir exercé de tels agissements et de l'agent qui estime avoir été victime d'un harcèlement moral. En revanche, la nature même des agissements en cause exclut, lorsque l'existence d'un harcèlement moral est établie, qu'il puisse être tenu compte du comportement de l'agent qui en a été victime pour atténuer les conséquences dommageables qui en ont résulté pour lui. Par ailleurs, pour être qualifiés de harcèlement moral, les agissements en cause doivent excéder les limites de l'exercice normal du pouvoir hiérarchique. Dès lors qu'elle n'excède pas ces limites, une simple diminution des attributions justifiée par l'intérêt du service, en raison d'une manière de servir inadéquate ou de difficultés relationnelles, n'est pas constitutive de harcèlement moral.

8. Si M. C se prévaut à l'appui de la faute alléguée, des changements d'horaires intempestifs qu'il aurait subis depuis 2015, il ne fait état que d'une modification des horaires qui lui étaient applicables depuis 2018, intervenue le 25 janvier 2019, consistant en des horaires décalés par quinzaine au cours d'un mois et d'un roulement un week-end sur deux. Ce seul fait, insuffisant pour établir le caractère intempestif allégué de ses changements d'horaires et s'inscrivant dans l'exercice normal du pouvoir hiérarchique, ne fait pas présumer d'un harcèlement moral à son encontre. En outre, s'il invoque l'absence de saisine, par la commune, de la commission administrative paritaire avant de procéder à la réorganisation des services de police municipale, ayant abouti aux nouveaux horaires annoncés le 25 janvier 2019, il se fonde, à cet égard, sur l'article 37-1 du décret du décret du 17 avril 1989 relatif aux commissions administratives paritaires des collectivités territoriales et de leurs établissements publics, inapplicable au litige puisque créé par l'article 31 du décret du 29 novembre 2019 relatif aux lignes directrices de gestion et à l'évolution des attributions des commissions administratives paritaires, applicable qu'à compter du 1er janvier 2020. Enfin, s'il soutient avoir changé quatre fois d'horaires et trois fois de roulement depuis 2015, ces allégations, au demeurant imprécises, ne peuvent faire, par elles-mêmes, présumer d'un harcèlement moral à son encontre.

9. Par ailleurs, aux termes de l'article 1er du décret du 3 juillet 2006 portant attribution de la nouvelle bonification indiciaire à certains personnels de la fonction publique territoriale exerçant dans des zones à caractère sensible, dans sa version applicable au litige : " Les fonctionnaires territoriaux exerçant à titre principal les fonctions mentionnées en annexe au présent décret dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville () et dans les services et équipements situés en périphérie de ces quartiers et assurant leur service en relation directe avec la population de ces quartiers bénéficient de la nouvelle bonification indiciaire () ". En vertu du point 2 de l'annexe du décret précité, les fonctions de police municipale, exercées dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville, sont éligibles à la bonification concernée, à hauteur de quinze points.

10. M. C fait valoir la suppression soudaine de sa nouvelle bonification indiciaire à compter du mois d'octobre 2018. Ce fait est susceptible de faire présumer un agissement de harcèlement moral. Toutefois, la commune justifie la suppression contestée, en application des dispositions précitées, en exécution de l'arrêté du maire du 14 décembre 2018 versé au débat, au motif de l'arrêt effectif de l'exercice de ses missions de policier municipal par M. C, notamment dans les quartiers prioritaires, à compter du 12 juin 2017, circonstance non contestée par le requérant lui-même, au surplus à sa demande, alors qu'en outre, il est constant que celui-ci a refusé, dès 2016, le port d'une arme puis le port d'un gilet pare-balle. Dans ces conditions, le fait invoqué tient à des considérations étrangères à tout harcèlement, résultant de la seule application des textes précités. Ainsi, aucun agissement de harcèlement moral ne peut être caractérisé.

11. En outre, si M. C soutient avoir fait l'objet de remarques désobligeantes, d'un dénigrement permanent et d'exclusions répétées, imputables à la commune, ses allégations sont, d'une part, dépourvues de précision. D'autre part, et en tout état de cause, il ne fait état que d'une déclaration d'absence par ses responsables hiérarchiques le 4 février 2019 alors qu'il était en jour de repos ainsi que de la circonstance qu'il ait été renvoyé chez lui le 7 février 2019 en raison d'un changement de planning. S'il est constant que les deux faits invoqués ont généré le placement de M. C en arrêt de travail, en raison de son état de santé, ces seuls faits, isolés et ne présentant pas un caractère permanent, contrairement à ce que fait valoir le requérant, ne peuvent à eux seuls faire présumer d'un harcèlement moral à son encontre. En tout état de cause, il résulte de l'instruction que les deux faits invoqués sont à l'origine du comportement du requérant lui-même, ayant refusé expressément, par courrier du 28 janvier 2019, confirmé par un courrier du 26 février suivant, versés au débat, de se soumettre aux nouveaux horaires du service annoncé le 25 janvier 2019. Au surplus, et ainsi que le relève la commune, si les deux témoignages produits par le requérant, émanant d'anciens responsables de brigade et établis en 2020 et 2022, attestent de conditions de travail vécues difficilement par M. C, en raison notamment de la réorganisation du service et des horaires en 2019 affectant tous les agents et non uniquement M. C, ils reprennent les seuls propos émanant de M. C et font état de son ressenti et, à ce titre, sont insuffisamment probants pour caractériser des agissements de harcèlement moral à son encontre. Ainsi, les considérations et faits invoqués par M. C ne font pas présumer d'agissements de harcèlement moral à son égard.

12. Enfin, M. C soutient que l'évolution de sa carrière a été bloquée du fait de son maintien dans son grade, alors même qu'une vingtaine de ses collègues auraient été promus en 2017, à l'origine de la dégradation de son état de santé, qui aurait conduit à sa consultation auprès du médecin de prévention, puis à son désarmement jusqu'en 2019, puis à son affectation dès 2017 dans une brigade d'agents de surveillance de la voie publique (ASVP), perçue comme une régression par M. C. Si les faits, tels qu'invoqués, pourraient faire présumer d'un harcèlement moral, il résulte toutefois de l'instruction, notamment des écritures de la commune, non sérieusement contestées par M. C, que celui-ci a dès 2016, ainsi qu'il ressort du rapport d'information établi le 10 octobre 2016, refusé le port d'armes, évoquant d'abord des raisons personnelles puis son état psychologique en 2017. Il a ensuite refusé le port d'un gilet pare-balles et, par ailleurs, a manifesté le souhait ferme de ne pas travailler les samedis et dimanches, circonstances rendant incompatibles son affectation dans d'autres brigades. En outre, et contrairement à ce que fait valoir M. C, il ressort des pièces du dossier qu'il a été affecté, non pas dans une brigade " ASVP ", mais dans la brigade " point école et proximité/secteurs réglementés ", susceptible d'accueillir des ASVP, au demeurant relevant d'un cadre d'emploi de catégorie C à l'instar des policiers municipaux, en renfort sur certaines missions. Dans ces conditions, l'affectation de M. C au sein de cette brigade ne résulte que des conditions d'emploi qu'il a lui-même imposées à son employeur, et adoptées dans l'exercice de son pouvoir hiérarchique, dans l'intérêt du service. Au demeurant, son employeur doit être regardé comme lui ayant donné satisfaction. En outre, et ainsi que le relève la commune, l'avancement de grade ne constitue pas un droit, alors même que M. C ne conteste pas en avoir lui-même bénéficié en 2015, ainsi qu'il ressort de l'arrêté du maire du 15 janvier 2015 versé au débat. Dans ces conditions, aucun des agissements invoqués par M. C ne caractérise un harcèlement moral à son encontre.

13. Il résulte de ce qui précède qu'aucun agissement de harcèlement moral n'est caractérisé à l'égard de M. C, de sorte que la commune n'a commis aucune faute à ce titre et, dès lors, sa responsabilité ne saurait être engagée.

14. En deuxième lieu, aux termes de l'article 11 de la loi susvisée du 13 juillet 1983, alors en vigueur, désormais codifiée aux articles L. 134-1 et suivants du code général de la fonction publique : " I.- A raison de ses fonctions et indépendamment des règles fixées par le code pénal et par les lois spéciales, le fonctionnaire ou, le cas échéant, l'ancien fonctionnaire bénéficie, dans les conditions prévues au présent article, d'une protection organisée par la collectivité publique qui l'emploie à la date des faits en cause ou des faits ayant été imputés de façon diffamatoire. / () IV.- La collectivité publique est tenue de protéger le fonctionnaire contre les atteintes volontaires à l'intégrité de la personne, les violences, les agissements constitutifs de harcèlement, les menaces, les injures, les diffamations ou les outrages dont il pourrait être victime sans qu'une faute personnelle puisse lui être imputée. Elle est tenue de réparer, le cas échéant, le préjudice qui en est résulté. / Lorsqu'elle est informée, par quelque moyen que ce soit, de l'existence d'un risque manifeste d'atteinte grave à l'intégrité physique du fonctionnaire, la collectivité publique prend, sans délai et à titre conservatoire, les mesures d'urgence de nature à faire cesser ce risque et à prévenir la réalisation ou l'aggravation des dommages directement causés par ces faits. Ces mesures sont mises en œuvre pendant la durée strictement nécessaire à la cessation du risque () ".

15. Il appartient à un agent public qui soutient avoir été victime d'agissements constitutifs de harcèlement moral, lorsqu'il entend contester le refus opposé par l'administration dont il relève à une demande de protection fonctionnelle fondée sur de tels faits de harcèlement, de soumettre au juge des éléments de fait susceptibles de faire présumer l'existence d'un tel harcèlement. Il incombe à l'administration de produire, en sens contraire, une argumentation de nature à démontrer que les agissements en cause sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement. La conviction du juge, à qui il revient d'apprécier si les agissements de harcèlement sont ou non établis, se détermine au vu de ces échanges contradictoires, qu'il peut compléter, en cas de doute, en ordonnant toute mesure d'instruction utile.

16. Eu égard à ce qui a été jugé au point 13, en l'absence de tout agissement de harcèlement moral à l'encontre de M. C, la commune de Saint-Maur-des-Fossés n'a commis aucune illégalité fautive en refusant de lui accorder le bénéfice de la protection fonctionnelle.

17. En troisième lieu, si M. C doit être regardé comme invoquant une faute tirée du refus d'examen de sa demande de protection fonctionnelle, la seule circonstance que sa demande ait fait l'objet d'une décision implicite de refus est insuffisante pour établir un refus d'examen de la part de la commune, de sorte qu'aucune faute ne peut lui être imputée à ce titre.

18. En quatrième lieu, si M. C invoque une faute distincte tirée du mauvais vouloir de la commune à son égard, il n'assortit son moyen d'aucune précision suffisante permettant d'en apprécier le bien-fondé, de sorte qu'aucune faute imputable à la commune ne peut davantage être caractérisée à ce titre.

19. En dernier lieu, aux termes de l'article 17 du décret du 30 juillet 1987 pris pour l'application de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et relatif à l'organisation des conseils médicaux, aux conditions d'aptitude physique et au régime des congés de maladie des fonctionnaires territoriaux, dans sa version applicable au litige : " Lorsque, à l'expiration de la première période de six mois consécutifs de congé de maladie, le fonctionnaire est inapte à reprendre son service, le comité médical est saisi pour avis de toute demande de prolongation de ce congé dans la limite des six mois restant à courir. / Lorsque le fonctionnaire a obtenu pendant une période de douze mois consécutifs des congés de maladie d'une durée totale de douze mois, il ne peut, à l'expiration de sa dernière période de congé, reprendre son service sans l'avis favorable du comité médical. En cas d'avis défavorable, s'il ne bénéficie pas de la période de préparation au reclassement prévue par le décret du 30 septembre 1985 susvisé, il est soit mis en disponibilité, soit reclassé dans un autre emploi, soit, s'il est reconnu définitivement inapte à l'exercice de tout emploi, admis à la retraite après avis de la commission de réforme. Le paiement du demi-traitement est maintenu, le cas échéant, jusqu'à la date de la décision de reprise de service, de reclassement, de mise en disponibilité ou d'admission à la retraite. / Le fonctionnaire qui, à l'expiration de son congé de maladie, refuse sans motif valable lié à son état de santé le poste qui lui est assigné peut être licencié après avis de la commission administrative paritaire ".

20. Par un arrêté du maire de Saint-Maur-des-Fossés du 11 février 2020, M. C a été placé en disponibilité d'office, à compter du 8 février 2020, en raison de son placement en congé de maladie ordinaire pendant les douze mois précédant son édiction, dans l'attente de l'avis du comité médical sur sa situation, saisi le 23 octobre 2019. Il est constant que, par un arrêté du maire du 17 juillet 2020, l'arrêté du 11 février 2020 a été retiré et M. C a été placé, rétroactivement en congé de maladie ordinaire à compter du 8 février 2020. Il est également constant que, en application des dispositions précitées de l'article 17 du décret du 30 juillet 1987, M. C ne pouvant reprendre son service sans un avis favorable du comité médical départemental, dans l'attente de cet avis, qui n'a été émis que le 20 août 2020, il appartenait à la commune de prendre les mesures conservatoires permettant de maintenir le fonctionnaire dans l'une des positions prévues par son statut, telles que son placement à demi-traitement dans l'attente de l'avis du comité médical sur son aptitude à la reprise de ses fonctions, puis une décision sur sa reprise ou son reclassement. Or, d'une part, M. C ne peut utilement soutenir que son demi-traitement devait être maintenu, alors qu'il a bénéficié de ce maintien tout au long de la procédure menée à son égard. D'autre part, s'il doit être regardé comme contestant la position administrative dans laquelle il a été placé par l'arrêté du 11 février 2020, il n'assortit pas cette seconde branche du moyen des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé. Par conséquent, il n'est pas fondé à soutenir que l'arrêté du 11 février 2020, malgré son retrait par le maire de Saint-Maur-des-Fossés, est entaché d'une illégalité fautive et, par suite, la responsabilité de la commune ne saurait être engagée à cet égard.

21. Il résulte de tout ce qui précède qu'en l'absence de toute illégalité fautive, la responsabilité de la commune de Saint-Maur-des-Fossés ne peut être engagée et, par conséquent, l'ensemble des prétentions indemnitaires de M. C doit être rejeté.

22. Il résulte de tout ce qui précède que M. C n'est pas fondé à demander la condamnation de la commune à lui réparer son préjudice ainsi que, par voie de conséquence, ses conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D ÉC I D E :

Article 1er : La requête de M. C est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. A C et à la commune de Saint-Maur-des-Fossés.

Délibéré après l'audience du 2 mars 2023, à laquelle siégeaient :

Mme Lopa Dufrénot, présidente,

M. Duhamel, premier conseiller,

Mme Delon, conseillère,

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 16 mars 2023.

La rapporteure,

E. B

La présidente,

M. ELa greffière,

V. TAROT

La République mande et ordonne à la préfète du Val-de-Marne en ce qui la concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,