Tribunal Administratif de MELUN — Décision N° TA77-2200036

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 3 janvier, 4 avril, 20 juin et 8 septembre 2022, Mme A B, représentée par Me Lerat, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler la décision implicite du 3 novembre 2021 par laquelle le président de l'Etablissement public territorial (EPT) Paris Est Marne et Bois a rejeté sa demande tendant au bénéfice de la protection fonctionnelle ;

2°) d'annuler le courrier du 1er février 2022 par lequel le président de l'EPT Paris Est Marne et Bois a répondu à sa demande présentée sur le fondement de l'article L. 232-4 du code des relations entre le public et l'administration ;

3°) de condamner l'EPT Paris Est Marne et Bois à lui payer la somme globale de 20 000 euros, en réparation des préjudices qu'elle estime avoir subis en raison d'agissements fautifs à son encontre ;

4°) d'enjoindre à l'EPT Paris Est Marne et Bois, dans un délai de quinze jours à compter du jugement à intervenir, de lui octroyer le bénéfice de la protection fonctionnelle, et de mettre en œuvre les mesures de protection qu'elle sollicite ;

5°) de mettre à la charge de l'EPT Paris Est Marne et Bois une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Mme B soutient que :

Sur la décision de rejet de sa demande de protection fonctionnelle :

- la décision attaquée n'est pas motivée ;

- elle est entachée d'erreurs de fait et dans la qualification juridique des faits, dès lors qu'elle a été victime d'accusations mensongères et diffamatoires, caractérisant une situation d'attaque statutaire entrant dans le champ de la protection fonctionnelle ;

- elle est entachée d'erreurs de droit et d'appréciation au regard des dispositions de l'article 11 de la loi du 13 juillet 1983, dès lors qu'elle devait se voir accorder le bénéfice de la protection fonctionnelle, sans qu'y fasse obstacle l'éventuelle absence de chances de succès de sa plainte avec constitution de partie civile, par courrier du 21 mai 2021 adressé à la procureure de la République près le tribunal judiciaire de Créteil, pour accusation calomnieuse.

Sur la demande indemnitaire :

- elle a été victime d'agissements caractérisant des attaques statutaires, de nature à engager la responsabilité de son employeur en application de l'article 11 de la loi du 13 juillet 1983 ;

- l'EPT Paris Est Marne et Bois a commis une faute de nature à engager sa responsabilité en édictant à son encontre des arrêtés portant suspension de fonction illégaux ;

- l'EPT a également commis une faute de nature à engager sa responsabilité en refusant illégalement de lui accorder le bénéfice de la protection fonctionnelle ;

- elle a subi un préjudice financier, un préjudice moral, une atteinte à sa réputation professionnelle et des troubles dans ses conditions d'existence, devant être réparés chacun par l'allocation d'une somme de 5 000 euros.

Par des mémoires en défense enregistrés les 24 mars, 24 juin et 12 septembre 2022, le président de l'établissement public territorial Paris-est-Marne et Bois, représenté par la Selarl Drai associés, agissant par Me Margaroli, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de Mme B une somme de 2 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que :

- les conclusions de la requête à fin d'annulation de l'acte du 1er février 2022 sont irrecevables, car constitutives de conclusions nouvelles présentées postérieurement à l'expiration du délai de recours contentieux ;

- les conclusions de la requête à fin d'annulation de la décision implicite sont irrecevables, car dirigées contre une décision inexistante, dès lors qu'une décision expresse a été prise postérieurement ;

- Mme B, qui a déposé plainte avec constitution de partie civile pour accusation calomnieuse, n'a pas dûment engagé une action judiciaire en diffamation et ne peut plus le faire, en raison de la prescription frappant désormais les faits en cause, en sorte qu'en l'absence de chance de succès d'une telle action, le refus de protection fonctionnelle est justifié par un motif d'intérêt général ;

- les conclusions en excès de pouvoir présentées par la requérante à l'encontre du refus de protection fonctionnelle, alors que celle-ci a simultanément engagé une action indemnitaire, ne peuvent qu'être rejetées en vertu de l'exception de recours parallèle, le cas échéant en substituant ce motif à celui de la décision attaquée ;

- la requête ne comporte aucun moyen fondé.

Par un courrier du 14 septembre 2023, notifié le lendemain à la requérante, celle-ci a été invitée à présenter par requête distincte ses conclusions, indemnitaires, relatives aux décisions de suspension de fonctions édictées à son encontre, sous un délai de quinze jours, en raison du défaut de lien de suffisant avec les conclusions ayant pour objet le refus d'octroi de la protection fonctionnelle.

Par une ordonnance du 25 avril 2024, la clôture de l'instruction a été fixée, en dernier lieu, au 21 mai 2024 à 12 h 00.

Par lettres du 27 juin 2024, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de l'irrecevabilité des conclusions à fin d'annulation du courrier du 1er février 2022, dès lors que l'acte par lequel une autorité administrative communique les motifs d'une décision implicite de rejet qu'elle a opposée à une demande, ne présente par lui-même aucun effet décisoire et ne fait pas grief.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code général de la fonction publique ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Leconte, rapporteure,

- les conclusions de M. Florian Gauthier-Ameil, rapporteur public,

- et les observations de Me Lerat, représentant la requérante, ainsi que celles de Me Margaroli, substituant Me Drai, représentant l'EPT Paris Est Marne et Bois.

Considérant ce qui suit :

1. Mme A B, recrutée par l'Etablissement public territorial (EPT) Paris Est Marne et Bois à compter du 1er mai 2017 et titularisée dans le grade d'adjoint administratif territorial le 1er mai 2018, a demandé, par un courrier réceptionné le 3 septembre 2021, le bénéfice de la protection fonctionnelle d'une part, et l'indemnisation de préjudices qu'elle estimait avoir subis, d'autre part. Le silence gardé par l'administration sur ces demandes a fait naître des décisions implicites de rejet le 3 novembre 2021. Par courrier du 3 janvier 2022 réceptionné le lendemain, Mme B a demandé, via son conseil, communication des motifs de ces décisions implicites. Par un courrier du 1er février 2022, le président de l'EPT Paris Est Marne et Bois a donné suite à cette demande en communiquant à l'intéressé les motifs des décisions en question. Par la présente requête, Mme B demande l'annulation de la décision du 3 novembre 2021 portant rejet de sa demande de protection fonctionnelle et de l'acte du 1er février 2022, ainsi que l'indemnisation des préjudices qu'elle estime avoir subis.

Sur le cadre du litige et les conclusions dirigées contre l'acte du 1er février 2022 :

2. Aux termes de l'article L. 232-4 du code des relations entre le public et l'administration : " Une décision implicite intervenue dans le cas où une décision explicite aurait dû être motivée n'est pas illégale du seul fait qu'elle n'est pas assortie de cette motivation. Toutefois, à la demande de l'intéressé, formulée dans les délais du recours contentieux, les motifs de toute décision implicite de rejet devront lui être communiqués dans le mois suivant cette demande. Dans ce cas, le délai du recours contentieux contre ladite décision est prorogé jusqu'à l'expiration de deux mois suivant le jour où les motifs lui auront été communiqués ".

3. Il résulte de ces dispositions que le silence gardé sur une demande de communication des motifs d'une décision implicite de rejet, intervenue dans un cas où une décision explicite aurait dû être motivée, n'a pas pour effet de faire naître une nouvelle décision, détachable de la première et pouvant faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir, mais permet seulement à l'intéressé de se pourvoir sans condition de délai contre la décision implicite initiale qui, en l'absence de communication de ses motifs, se trouve entachée d'illégalité.

4. Il résulte des termes mêmes du courrier du 1er février 2022, ayant pour objet " Communication des motifs des décisions () ", que celui-ci se borne à répondre à la demande formée en application de l'article L. 232-4 du code des relations entre le public et l'administration par la requérante par courrier du 3 janvier 2022, en lui précisant les motifs des décisions implicites du 3 novembre 2021. En application du principe rappelé au point précédent, ce courrier du 1er février 2022, qui n'est pas constitutif d'une décision expresse s'étant substituée aux décisions implicites antérieures, ne présente aucun effet décisoire et ne fait pas grief, ainsi que les parties en ont été informées par lettres du 27 juin 2024 notifiées le jour même.

5. Il suit de là que, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée en défense s'agissant des conclusions à fin d'annulation du courrier du 1er février 2022, ces dernières sont irrecevables et ne peuvent, par suite, qu'être rejetées.

Sur les conclusions à fin d'annulation de la décision du 3 novembre 2021 portant rejet de la demande de protection fonctionnelle :

6. En premier lieu, les décisions par lesquelles l'administration refuse le bénéfice de la protection fonctionnelle constituent des décisions administratives individuelles défavorables qui refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir. En application des articles L. 211-2 et L. 211-5 du code des relations entre le public et l'administration, une décision ayant cet objet doit être motivée. Cependant, il résulte des dispositions de l'article L. 232-4 du code des relations entre le public et l'administration, rappelées au point 2, qu'une décision implicite intervenue dans les cas où la décision explicite aurait dû être motivée n'est pas entachée d'illégalité du seul fait qu'elle n'est pas assortie de cette motivation. Elle ne peut être regardée comme illégale qu'en l'absence de communication de ses motifs dans le délai d'un mois par l'autorité saisie.

7. Au cas particulier, à la suite de la demande formée par Mme B de communication des motifs, par courrier réceptionné le 4 janvier 2022, le président de l'EPT Paris Est Marne et Bois y a procédé par le courrier du 1er février 2022 transmis le même jour par courriel, ainsi que par lettre recommandée réceptionnée le 3 février 2022, soit, dans le délai, prescrit par l'article L. 232-4 du code des relations entre le public et l'administration, d'un mois suivant la demande de l'intéressée. Ce courrier du 1er février 2022 comporte les considérations de droit sur lesquelles la décision contestée se fonde et indique les raisons pour lesquelles le président de l'EPT a estimé que les agissements invoqués par Mme B n'étaient pas constitutifs d'une attaque et, ainsi, n'ouvraient pas droit à la protection fonctionnelle. L'autorité territoriale a, ce faisant, énoncé de façon suffisante les éléments de fait et de droit qui constituent le fondement de sa décision. Par suite, le moyen tiré du défaut de motivation doit être écarté comme manquant en fait.

8. En second lieu, aux termes des dispositions de l'article 11, alors applicable, de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, désormais codifiées aux articles L. 134-1 et suivants du code général de la fonction publique : " I. - A raison de ses fonctions et indépendamment des règles fixées par le code pénal et par les lois spéciales, le fonctionnaire ou, le cas échéant, l'ancien fonctionnaire bénéficie, dans les conditions prévues au présent article, d'une protection organisée par la collectivité publique qui l'emploie à la date des faits en cause ou des faits ayant été imputés de façon diffamatoire. / () / III.- Lorsque le fonctionnaire fait l'objet de poursuites pénales à raison de faits qui n'ont pas le caractère d'une faute personnelle détachable de l'exercice de ses fonctions, la collectivité publique doit lui accorder sa protection. Le fonctionnaire entendu en qualité de témoin assisté pour de tels faits bénéficie de cette protection. La collectivité publique est également tenue de protéger le fonctionnaire qui, à raison de tels faits, est placé en garde à vue ou se voit proposer une mesure de composition pénale. / IV.- La collectivité publique est tenue de protéger le fonctionnaire contre les atteintes volontaires à l'intégrité de la personne, les violences, les agissements constitutifs de harcèlement, les menaces, les injures, les diffamations ou les outrages dont il pourrait être victime sans qu'une faute personnelle puisse lui être imputée. Elle est tenue de réparer, le cas échéant, le préjudice qui en est résulté. / ()/ VI.- La collectivité publique est subrogée aux droits de la victime pour obtenir des auteurs des faits mentionnés aux IV et V la restitution des sommes versées au fonctionnaire ou aux personnes mentionnées au V. Elle dispose, en outre, aux mêmes fins, d'une action directe, qu'elle peut exercer au besoin par voie de constitution de partie civile devant la juridiction pénale. () ".

9. Ces dispositions établissent à la charge de la collectivité publique et au profit des agents publics, lorsqu'ils ont été victimes d'attaques à raison de leurs fonctions sans qu'une faute personnelle puisse leur être imputée, une obligation de protection à laquelle il ne peut être dérogé, sous le contrôle du juge, que pour des motifs d'intérêt général. Cette obligation de protection a pour objet, non seulement de faire cesser les attaques auxquelles le fonctionnaire ou l'agent public est exposé, notamment en cas de diffamation, mais aussi de lui assurer une réparation adéquate des torts qu'il a subis. La mise en œuvre de cette obligation peut notamment conduire l'administration à assister son agent dans l'exercice des poursuites judiciaires qu'il entreprendrait pour se défendre. Il appartient dans chaque cas à l'autorité administrative compétente de prendre les mesures lui permettant de remplir son obligation vis-à-vis de son agent, sous le contrôle du juge et compte tenu de l'ensemble des circonstances.

10. En revanche, les dispositions de l'article 11 de loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 n'ont ni pour objet, ni pour effet, d'obliger la collectivité publique employeuse à intervenir dans les litiges opposant un agent à sa hiérarchique lorsque celle-ci a normalement exercé les prérogatives qui lui sont conférées, non plus que de prendre en charge les frais engagés par un fonctionnaire pour sa défense dans le cadre d'une procédure disciplinaire diligentée à son encontre, ou encore, les frais générés par la contestation, devant la juridiction administrative, d'une sanction disciplinaire ou d'arrêtés adoptant des mesures conservatoires, édictés par l'autorité hiérarchique. Il n'en va autrement que lorsque les agissements du supérieur ne sont pas rattachables à l'exercice normal du pouvoir hiérarchique, notamment parce qu'ils revêtent un caractère excessif ou sont guidés par des motivations étrangères à l'intérêt du service.

11. Au cas particulier, Mme B soutient avoir fait l'objet d'accusations mensongères et diffamatoires à raison de ce que sa hiérarchie l'aurait, indûment et sans preuve, " accus[é] de vol " et d'un usage frauduleux d'une carte essence associée à un véhicule de service. Toutefois, il ne ressort tout d'abord d'aucune pièce du dossier que ces faits aient été imputés de façon ferme à l'intéressée, laquelle a fait l'objet, les 20 mai, 16 juin, 13 et 30 juillet 2021, d'arrêtés portant suspension de fonctions et prolongation de cette mesure, à caractère purement conservatoire par nature, motivés à raison de ce que ce qu'elle était " suspectée d'avoir commis une faute grave " et que les faits en cause, concernant une suspicion de vol retenue en considération notamment de ce qu'elle était l'utilisatrice principale du véhicule concerné, étaient " susceptibles de concerner " Mme B. Par ailleurs, outre ces arrêtés individuels, la requérante a été entendue par le directeur général des services le 19 mai 2021 au cours d'un échange qui a seulement associé la directrice des ressources humaines, et dont il ne ressort d'aucun élément que sa teneur, quand bien même il est constant qu'il a conduit à formuler l'hypothèse de son implication ou celle d'un proche, aurait excédé l'exercice normal du pouvoir hiérarchique et, eu égard à la nécessaire recherche d'explications sur une situation financièrement préjudiciable à l'établissement, aurait été guidé par des considérations étrangères à l'intérêt du service. Dans ces conditions, compte tenu de ce qui a été dit au point précédent, et quand bien même la suspension de Mme B procèderait d'une erreur d'appréciation au sens et pour l'application de l'article 30 de la loi du 13 juillet 1983, les circonstances invoquées ne sont pas de nature à caractériser des attaques statutaires, à caractère diffamatoire, entrant dans le champ de la protection fonctionnelle.

12. Par ailleurs, alors que dans ses écritures la requérante, qui évoque une " procédure engagée au pénal " par son employeur, doit être regardée comme se prévalant de la plainte pour vol déposée contre X par l'EPT le 19 mai 2021, ayant donné lieu à une enquête dans le cadre de laquelle Mme B a été entendue le 21 juillet 2021, il ne ressort toutefois pas des pièces du dossier que l'intéressée faisait l'objet, à la date de la décision attaquée ni même d'ailleurs postérieurement, de poursuites pénales, ou d'un placement en garde à vue, ni qu'elle ait été entendue en qualité de témoin assisté ou encore qu'elle se serait vu proposer une mesure de composition pénale.

13. Il suit de là que Mme B ne démontre pas qu'en lui refusant le bénéfice de la protection fonctionnelle, le président de l'EPT Paris Est Marne et Bois aurait entaché sa décision d'erreurs de fait et dans la qualification juridique des faits, ainsi que d'erreurs de droit et d'appréciation au regard des dispositions de l'article 11 de la loi du 13 juillet 1983.

14. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposées par l'EPT en défense, ni les demandes de substitution de motif présentées ce dernier, Mme B n'est pas fondée à demander l'annulation de la décision du président de l'EPT Paris Est Marne et Bois du 3 novembre 2021.

Sur les conclusions indemnitaires :

15. Premièrement, pour les mêmes motifs qu'énoncés au point 11, Mme B n'est pas fondée à soutenir qu'elle a été exposée à des agissements, caractérisant des attaques statutaires tenant en des accusations mensongères et diffamatoires, de nature à engager la responsabilité de son employeur. Aucune faute ne peut, en tout état de cause, être retenue à cet égard.

16. Deuxièmement, il résulte de ce qui a été dit plus haut que la requérante n'est pas fondée à invoquer les illégalités entachant la décision du 3 novembre 2021 lui refusant le bénéfice de la protection fonctionnelle. Aucune faute ne peut dès lors, et en tout état de cause, être retenue à ce titre.

17. Troisièmement, si la requérante entend, aux termes de son mémoire du 20 juin 2022, rechercher la responsabilité de l'EPT Paris-est-Marne et Bois pour faute à raison de l'illégalité des arrêtés par lesquels elle a été suspendue de ses fonctions, ces conclusions indemnitaires ne présentent pas, eu égard à leur objet, un lien de connexité suffisant avec celles présentées en considération de la demande de protection fonctionnelle de l'intéressée, à fin d'annulation du refus opposé à cette demande et de réparation des préjudices résultant des agissements concernés. Ainsi, la requérante a été avisée, par courrier notifié le 15 septembre 2023, que la présente requête concerne les conclusions afférentes à la protection fonctionnelle et que celles relatives aux décisions de suspension de fonctions devaient être présentées par requête distincte. Dès lors, les conclusions indemnitaires relatives à ces décisions doivent être rejetées en tant que présentées dans la présente instance n° 2200036.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

18. Aux termes des dispositions de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. / () La juridiction peut également prescrire d'office cette mesure. "

19. Le présent jugement rejetant les demandes présentées à titre principal par Mme B, les conclusions accessoires présentées à fin d'injonction doivent être rejetées par voie de conséquence.

Sur les frais liés au litige :

20. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation ".

21. En application des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de Mme B la somme de 200 euros en remboursement des frais exposés par l'EPT Paris-est-Marne et Bois non compris dans les dépens. Les dispositions du même article font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'EPT, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par Mme B au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de Mme B est rejetée.

Article 2 : Mme B versera à l'Etablissement public territorial (EPT) Paris Est Marne et Bois la somme de 200 euros à verser au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme A B et à l'Etablissement public territorial (EPT) Paris Est Marne et Bois.

Délibéré après l'audience du 4 juillet 2024, à laquelle siégeaient :

Mme Billandon, présidente,

Mme Leconte, première conseillère,

Mme Issard, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 17 juillet 2024.

La rapporteure,

S. LECONTELa présidente,

I. BILLANDON

La greffière,

C. TRÉMOUREUX

La République mande et ordonne à la préfète du Val-de-Marne, en ce qui la concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement.

Pour expédition conforme

La greffière,