Tribunal Administratif de VERSAILLES — Décision N° TA78-2202274

Vu la procédure suivante :

I. Par une requête n°2202274 enregistrée le 16 mars 2022, la société AB FLO'ANN, représentée par Me Di Vizio, demande au tribunal :

1°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 38 930,66 euros, majorée des intérêts au taux légal à compter du 16 mars 2020, en réparation des préjudices résultant des mesures de fermeture décidées par le Gouvernement dans le cadre de la lutte contre l'épidémie de Covid-19 ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la requête est recevable ;

- à titre principal, l'Etat a méconnu les conditions d'application du principe de précaution issu de l'article 5 de la Charte de l'environnement, de l'article L.110-1 du code de l'environnement et du droit de l'Union européenne, tel qu'interprété par la Cour de justice de l'Union européenne, en ce que, premièrement, les mesures de fermeture des restaurants et des commerces dits " non essentiels " décidées par le Gouvernement sont manifestement et totalement disproportionnées par rapport à l'objectif de baisse du taux de contamination de la population en l'absence de corrélation, deuxièmement, l'Etat en instaurant des mesures de police différentes pour les restaurants et les cantines scolaires, alors que ces deux catégories d'établissements relèvent de la même situation, a procédé à une différence de traitement injustifiée donnant lieu à une discrimination, troisièmement, elles n'étaient ni adaptées ni cohérentes avec l'allègement des mesures de police adoptées pour le reste de la population nationale, quatrièmement, les données scientifiques sur lesquelles s'est appuyé le Gouvernement pour justifier la fermeture des bars et des restaurants ne sauraient suffire à imposer de telles mesures restrictives, cinquièmement, l'analyse coûts-bénéfices fait largement pencher la balance du côté des coûts générés par les mesures sanitaires de fermeture des commerces décidés par le Gouvernement, sixièmement, le Gouvernement n'a jamais apporté les preuves scientifiques du lien de causalité entre la baisse du taux de contamination de la population et la fermeture des établissements concernés par les mesures restrictives ;

- au regard du non-respect de ces conditions de mise en œuvre du principe de précaution telles que définies par la Commission européenne, les mesures de police adoptées sont illégales et de nature à engager la responsabilité pour faute de l'Etat ;

- la société a subi un préjudice direct et certain dès lors que les mesures de fermeture prises par le Gouvernement ont causé une baisse considérable de son chiffre d'affaires et qu'elles ont porté atteinte à sa liberté d'entreprendre et à sa liberté de commerce et d'industrie ;

- à titre subsidiaire, la responsabilité sans faute de l'Etat doit être engagée sur le fondement de la rupture d'égalité devant les charges publiques.

Par un mémoire en défense, enregistré le 6 novembre 2023, le ministre de la santé et de la prévention conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

- la requête est irrecevable ;

- la charge de la preuve revient à la société requérante ;

- la société ne peut utilement soutenir que l'Etat aurait commis une faute en méconnaissance du principe de précaution dès lors que, d'une part, les mesures de lutte contre l'épidémie de Covid-19 sont fondées jusqu'au 23 mars 2020 sur l'article L. 3131-1 du code de la santé publique et la théorie des circonstances exceptionnelles, à compter du 24 mars 2020 sur les lois relatives à l'état d'urgence sanitaire et, d'autre part, la méconnaissance du principe de précaution consacré par l'article 5 de la Charte de l'environnement n'est invocable qu'à l'encontre des décisions affectant l'environnement et que l'invocation du principe de précaution fondé sur l'article 191 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne est inopérante ;

- en tout état de cause, à supposer le principe de précaution opérant, aucune faute ne peut lui être reprochée ;

- les mesures sanitaires litigieuses étaient adaptées, nécessaires et proportionnées au risque sanitaire ;

- le principe d'égalité n'a pas été davantage méconnu dès lors que la faculté des écoliers de bénéficier de la restauration scolaire répond à un motif d'intérêt général ;

- il n'appartient pas au juge du plein contentieux de juger de la cohérence des décisions avec d'autres actions menées par les pouvoirs publics, en tout état de cause, les mesures de fermeture des établissements de catégorie N étaient cohérentes ;

- il n'existe dès lors pas de lien de causalité directe entre les mesures sanitaires litigieuses et une cessation d'activité des établissements de catégorie M et N, et alors en outre que la société requérante ne justifie pas en relever ;

- la société ne prouve pas l'existence du préjudice et son caractère certain de sorte qu'il ne peut être indemnisé ;

- à titre subsidiaire, la société n'établissant pas de lien de causalité direct entre les mesures de fermeture prises par le Gouvernement et le préjudice subi en raison de la fermeture de son établissement, elle n'est pas fondée à solliciter l'engagement de la responsabilité sans faute de l'Etat ;

- elle n'établit pas avoir subi un préjudice grave et spécial.

II. Par une requête n°2204440, enregistrée le 9 juin 2022, la société AB FLO'ANN, représentée par Me Di Vizio, demande au tribunal :

1°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 38 930,66 euros, majorée des intérêts au taux légal à compter du 16 mars 2020, en réparation des préjudices résultant des mesures de fermeture décidées par le Gouvernement dans le cadre de la lutte contre l'épidémie de Covid-19 ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient les mêmes moyens que ceux analysés sous la requête n°2202274.

Par un mémoire en défense, enregistré le 6 novembre 2023, le ministre de la santé et de la prévention conclut, à titre principal à l'irrecevabilité de la requête, et, à titre subsidiaire, à son rejet.

Il soutient que les moyens soulevés par la société requérante ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 17 novembre 2023, la clôture de l'instruction a été fixée, en dernier lieu, au 18 décembre 2023.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de la santé publique ;

- le code de la construction et de l'habitation ;

- la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 ;

- la loi n° 2020-546 du 11 mai 2020 ;

- la loi n° 2020-856 du 9 juillet 2020 ;

- la loi n° 2020-1379 du 14 novembre 2020 ;

- le décret n° 2020-293 du 23 mars 2020 ;

- le décret n° 2020-548 du 11 mai 2020 ;

- le décret n° 2020-663 du 31 mai 2020 ;

- le décret n° 2020- 860 du 10 juillet 2020 ;

- le décret n° 2020-1257 du 14 octobre 2020 ;

- le décret n° 2020-1262 du 16 octobre 2020 ;

- le décret n° 2020-1310 du 29 octobre 2020 ;

- le décret n° 2021-699 du 1er juin 2021 ;

- l'arrêté du 14 mars 2020 portant diverses mesures relatives à la lutte contre la propagation du virus covid-19 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Marmier,

- les conclusions de Mme Benoit, rapporteure publique,

Considérant ce qui suit :

1. La société AB FLO'ANN exploite un fonds de commerce de coiffure qui a subi une fermeture administrative en 2020 et 2021 en application des mesures réglementaires d'application de la loi visant à lutter contre l'épidémie de covid-19. La société requérante demande, à titre principal, la condamnation de l'Etat à lui verser la somme de 38 930, 66 euros en réparation des préjudices qu'elle estime avoir subis résultant de la fermeture de son établissement, sur le fondement de la responsabilité pour faute, du fait du non-respect des conditions de mise en œuvre du principe de précaution tel que garanti par les articles 5 de la Charte de l'environnement, L.110- 1 du code de l'environnement et 191 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne et, à titre subsidiaire, sur le fondement de la responsabilité sans faute, du fait de la rupture d'égalité devant les charges publiques.

Sur la jonction :

2. Les requêtes n° 2202274 et 2204440 concernent la situation de la même société et présentent à juger les mêmes questions. Il y a donc lieu de les joindre pour y statuer par un seul jugement.

Sur le cadre du litige :

3. Aux termes de l'article L. 3131-12 du code de la santé publique, issu de la loi du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de Covid-19 : " L'état d'urgence sanitaire peut être déclaré sur tout ou partie du territoire métropolitain ainsi que du territoire des collectivités régies par les articles 73 et 74 de la Constitution et de la Nouvelle-Calédonie en cas de catastrophe sanitaire mettant en péril, par sa nature et sa gravité, la santé de la population ". L'article L. 3131-13 du même code précise que " L'état d'urgence sanitaire est déclaré par décret en conseil des ministres () / () / La prorogation de l'état d'urgence sanitaire au-delà d'un mois ne peut être autorisée que par la loi, () ". Aux termes de l'article L. 3131-15 du même code : " Dans les circonscriptions territoriales où l'état d'urgence sanitaire est déclaré, le Premier ministre peut, par décret réglementaire pris sur le rapport du ministre chargé de la santé, aux seules fins de garantir la santé publique : / () 5° Ordonner la fermeture provisoire et réglementer l'ouverture, y compris les conditions d'accès et de présence, d'une ou plusieurs catégories d'établissements recevant du public. " Ces mesures doivent être " strictement proportionnées aux risques sanitaires encourus et appropriées aux circonstances de temps et de lieu. Il y est mis fin sans délai lorsqu'elles ne sont plus nécessaires. "

Sur la responsabilité pour faute de l'Etat :

4. Aux termes de l'article 1er de la Charte de l'environnement : " Chacun a le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé ". Aux termes de son article 5 : " Lorsque la réalisation d'un dommage, bien qu'incertaine en l'état des connaissances scientifiques, pourrait affecter de manière grave et irréversible l'environnement, les autorités publiques veillent, par application du principe de précaution et dans leurs domaines d'attributions, à la mise en œuvre de procédures d'évaluation des risques et à l'adoption de mesures provisoires et proportionnées afin de parer à la réalisation du dommage ". Aux termes du 1° du II de l'article L.110-1 du code de l'environnement " Le principe de précaution, selon lequel l'absence de certitudes, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment, ne doit pas retarder l'adoption de mesures effectives et proportionnées visant à prévenir un risque de dommages graves et irréversibles à l'environnement à un coût économiquement acceptable () ".

5. Aux termes du paragraphe 2 de l'article 191 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne : " La politique de l'Union dans le domaine de l'environnement vise un niveau de protection élevé, en tenant compte de la diversité des situations dans les différentes régions de l'Union. Elle est fondée sur les principes de précaution et d'action préventive, sur le principe de la correction, par priorité à la source, des atteintes à l'environnement et sur le principe du pollueur-payeur. () ".

6. La société requérante, qui ne se prévaut pas dans sa requête de la méconnaissance par les autorités compétentes de leur pouvoir de police sanitaire, soutient que les mesures de police sanitaire luttant contre la pandémie de Covid-19 prévoyant la fermeture des établissements en cause ont été prises sur le fondement du principe de précaution garanti, en droit interne, par l'article 5 de la Charte de l'environnement et l'article L. 110-1 du code de l'environnement et, en droit de l'Union européenne, par l'article 191 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, applicable en matière de santé publique, et que l'Etat a commis une faute en méconnaissant ses conditions d'application telles que déterminées par la Commission européenne.

7. Il résulte des dispositions précitées de l'article 5 de la Charte de l'environnement et de l'article L. 110-1 du code de l'environnement que le principe de précaution s'applique en cas de risque de dommage grave et irréversible pour l'environnement ou d'atteinte à l'environnement susceptible de nuire de manière grave à la santé. Dès lors, il ne saurait être utilement invoqué par la société requérante de prétendus manquements de l'Etat dans la mise en œuvre des mesures sanitaires de fermeture au public litigieuses qui ne portent par elles-mêmes aucune atteinte à l'environnement. La société AB FLO'ANN ne peut davantage utilement invoquer la méconnaissance du principe de précaution garanti par l'article 191 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, dès lors que les mesures de police sanitaires en cause n'entrent pas dans le champ des stipulations de cet article.

8. Il résulte de ce qui précède que la société requérante n'est pas fondée à demander l'engagement de la responsabilité de l'Etat pour faute sur le fondement de la méconnaissance du principe de précaution issu de l'article 5 de la Charte de l'environnement, de l'article L. 110-1 du code de l'environnement et du droit de l'Union européenne et de ses conditions d'application.

Sur la responsabilité sans faute de l'Etat :

9. Il résulte des principes qui gouvernent l'engagement de la responsabilité sans faute de l'Etat que le silence d'une loi sur les conséquences que peut comporter sa mise en œuvre, ne saurait être interprété comme excluant, par principe, tout droit à réparation des préjudices que son application est susceptible de provoquer. En l'espèce, si le Gouvernement a mis en œuvre un ensemble de mesures d'aides financières destinées aux entreprises touchées par les conséquences économiques, sociales et financières des mesures de fermeture prises pour limiter la propagation du virus, celles-ci ne sauraient être regardées comme une volonté expresse du législateur d'exclure l'engagement de l'Etat sur le fondement de la responsabilité sans faute du fait d'une rupture devant les charges publiques en raison de la loi. Par suite, la société AB FLO'ANN, dont la fermeture de l'établissement a été ordonnée sur le fondement des pouvoirs de police dévolus au premier ministre et au ministre de la santé, est en droit de demander l'indemnisation du dommage qu'elle a subi de ce fait lorsque, excédant les aléas que comporte nécessairement une telle exploitation, il revêt un caractère grave et spécial et ne saurait, dès lors, être regardé comme une charge incombant normalement à l'intéressé.

10. Il résulte de l'instruction que le préjudice invoqué par la société AB FLO'ANN ne revêt pas un caractère spécial dès lors que l'ensemble des établissements recevant du public relevant de sa catégorie, l'exploitation d'un commerce de coiffure, a été régi par les mêmes dispositions du décret du 23 mars 2020, de l'article 27 du décret du 11 mai 2020, et de l' article 37 des décrets des 31 mai 2020, 10 juillet 2020, 16 octobre 2020, 29 octobre 2020 et 1er juin 2021 et était donc concerné, en raison de la nature de leur activité, par les mêmes mesures de fermeture administrative critiquées. Dans ces conditions, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur le caractère de gravité du préjudice, la société AB FLO'ANN n'est pas fondée à demander l'engagement de la responsabilité sans faute de l'Etat du fait de l'édiction de mesures règlementaires prises sur le fondement de la loi visant à lutter contre la propagation du virus Covid- 19.

11. Il résulte de tout ce qui précède , sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir soulevée en défense, que la société AB FLO'ANN n'est pas fondée à demander la condamnation de l'Etat à lui verser la somme de 38 930,66 euros assortie des intérêts au taux légal, en réparation des préjudices subis par son établissement du fait des fermetures administratives décidées par le gouvernement pour faire face à la crise sanitaire liée au Covid-19.

12. L'Etat n'étant pas la partie perdante dans la présente instance, les conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la société AB FLO'ANN est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la société AB FLO'ANN, à la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles et au Secrétariat général du Gouvernement.

Délibéré après l'audience du 7 février 2025, à laquelle siégeaient :

- Mme Rollet-Perraud, présidente,

- M. Marmier, premier conseiller,

- Mme Silvani, première conseillère,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 21 février 2025.

Le rapporteur,

Signé

A. Marmier

La présidente,

Signé

C. Rollet-PerraudLa greffière,

Signé

S. Traoré

La République mande et ordonne à la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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