Tribunal Administratif de VERSAILLES — Décision N° TA78-2203586

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 5 mai 2022, M. A, Alain C, représenté par Me Azizi Mehenni, demande au tribunal :

1°) de condamner la commune de Saint-Germain-en-Laye à lui verser une somme de 285 037 euros, en réparation du préjudice financier, et une somme de 25 000 euros en réparation du préjudice moral, qu'il estime avoir subis du fait de l'illégalité de la décision de préemption du 30 août 2019 ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Germain-en-Laye le versement de la somme de 1 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, ainsi que les entiers dépens.

Il soutient que :

- la décision du 30 août 2019 du maire de Saint-Germain-en-Laye de préempter le bail commercial qu'il souhaitait acquérir est illégale ; elle est entachée d'un détournement de pouvoir dès lors qu'elle a été prise dans le seul but de l'empêcher d'acquérir le fonds de commerce concerné par la préemption ; il a été victime d'un traitement discriminatoire en raison de ses origines ; la conformité de son offre de reprise avec les objectifs poursuivis par la délibération ayant institué le droit de préemption commercial et le caractère identique de son activité avec celle du repreneur finalement retenu par la commune de Saint-Germain-en-Laye établissent que la décision de préemption avait pour seul objet de faire échec à son projet ;

- l'illégalité de la décision de préemption est constitutive d'une faute de nature à engager la responsabilité de la commune de Saint-Germain-en-Laye ;

- cette décision illégale lui a causé un préjudice financier, évalué à la somme de 285 037 euros, résultant de la perte des bénéfices escomptés ;

- elle lui a causé un préjudice moral, évalué à la somme de 25 000 euros, résultant du comportement discriminatoire dont il a fait l'objet et du détournement de pouvoir entachant la décision de préemption.

Par un mémoire en défense, enregistré le 3 janvier 2023, la commune de Saint-Germain-en-Laye conclut au rejet de la requête.

Elle fait valoir qu'aucun des moyens soulevés dans la requête n'est fondé.

Par une ordonnance du 6 novembre 2023, la clôture d'instruction a été fixée au 27 novembre 2023, en application de l'article R. 613-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Silvani,

- les conclusions de Mme Benoit, rapporteure publique,

- et les observations de Mme B, représentant la commune de Saint-Germain-en-Laye.

Considérant ce qui suit :

1. Par une déclaration en date du 31 juillet 2019, le conseil du mandataire judiciaire agissant en qualité de liquidateur de la société boucherie R. a informé la commune de Saint-Germain-en-Laye de la cession du fonds de commerce appartenant à cette entreprise, prononcée par l'ordonnance du juge-commissaire du tribunal de commerce de Versailles en date du 9 juillet 2019, au profit de M. C au prix de 15 100 euros. Par une décision du 30 août 2019, le maire de Saint-Germain-en-Laye a décidé d'exercer sur ce bail commercial le droit de préemption dont la commune est titulaire, au prix fixé dans la déclaration de cession. Considérant avoir subi un préjudice du fait de cette décision, M. C a adressé, en vain, au maire de Saint-Germain-en-Laye une demande d'indemnisation. Par la présente requête, il demande au tribunal de condamner la commune de Saint-Germain-en-Laye à lui verser une somme de 310 037 euros, en réparation du préjudice financier et du préjudice moral qu'il estime avoir subis du fait de l'illégalité de la décision de préemption du 30 août 2019.

Sur les conclusions indemnitaires :

2. Toute illégalité affectant une décision administrative est constitutive d'une faute susceptible d'engager la responsabilité de l'administration. Un acquéreur évincé par une décision de préemption illégale est en droit d'obtenir réparation des préjudices qui résultent pour lui, de façon directe et certaine, de cette décision.

3. D'une part, aux termes de l'article L. 214-1 du code de l'urbanisme : " Le conseil municipal peut, par délibération motivée, délimiter un périmètre de sauvegarde du commerce et de l'artisanat de proximité, à l'intérieur duquel sont soumises au droit de préemption institué par le présent chapitre les aliénations à titre onéreux de fonds artisanaux, de fonds de commerce ou de baux commerciaux. / () Chaque aliénation à titre onéreux est subordonnée, à peine de nullité, à une déclaration préalable faite par le cédant à la commune. Cette déclaration précise le prix, l'activité de l'acquéreur pressenti, le nombre de salariés du cédant, la nature de leur contrat de travail et les conditions de la cession. Elle comporte également le bail commercial, le cas échéant, et précise le chiffre d'affaires lorsque la cession porte sur un bail commercial ou un fonds artisanal ou commercial. () " L'article L. 214-2 du même code prévoit que : " Le titulaire du droit de préemption doit, dans le délai de deux ans à compter de la prise d'effet de l'aliénation à titre onéreux, rétrocéder le fonds artisanal, le fonds de commerce, le bail commercial ou le terrain à une entreprise immatriculée au registre du commerce et des sociétés ou au registre national des entreprises en tant qu'entreprise du secteur des métiers et de l'artisanat, en vue d'une exploitation destinée à préserver la diversité et à promouvoir le développement de l'activité commerciale et artisanale dans le périmètre concerné. () ". Aux termes de l'article R. 214-12 du même code : " Avant toute décision de rétrocession du fonds artisanal, du fonds de commerce, du bail commercial ou du terrain, le maire publie, par voie d'affichage en mairie pendant une durée de quinze jours, un avis de rétrocession. Cet avis comporte un appel à candidatures, la description du fonds, du bail ou du terrain, le prix proposé et mentionne que le cahier des charges peut être consulté en mairie. Lorsque la rétrocession porte sur un bail commercial, l'avis précise que la rétrocession est subordonnée à l'accord préalable du bailleur. Il indique le délai dans lequel les candidatures doivent être présentées () ".

4. D'autre part, aux termes de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme dans sa rédaction alors en vigueur : " Les droits de préemption institués par le présent titre " [au sein duquel figurent les dispositions citées au point précédent ] " sont exercés en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1, à l'exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d'aménagement. / () Toute décision de préemption doit mentionner l'objet pour lequel ce droit est exercé () / Lorsque la commune a délibéré pour définir le cadre des actions qu'elle entend mettre en œuvre pour mener à bien un programme local de l'habitat ou, en l'absence de programme local de l'habitat, lorsque la commune a délibéré pour définir le cadre des actions qu'elle entend mettre en œuvre pour mener à bien un programme de construction de logements locatifs sociaux, la décision de préemption peut, sauf lorsqu'il s'agit d'un bien mentionné à l'article L. 211-4, se référer aux dispositions de cette délibération. Il en est de même lorsque la commune a délibéré pour délimiter des périmètres déterminés dans lesquels elle décide d'intervenir pour les aménager et améliorer leur qualité urbaine. " Aux termes du premier alinéa de l'article L. 300-1 du même code : " Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objets () d'organiser la mutation, le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques (). "

5. En premier lieu, il résulte de l'instruction que par une délibération du 17 décembre 2009, le conseil municipal de la commune de Saint-Germain-en-Laye a instauré, en application des articles L. 214-1 et suivants du code de l'urbanisme, un périmètre de sauvegarde du commerce et de l'artisanat de proximité dans le but de " participer à la préservation et au maintien de l'artisanat et du commerce de proximité " ainsi que de " la diversité commerciale " et de prévenir " un taux de rotation élevé " compte tenu de la " diminution des activités artisanales " de bouche " et " dans une moindre mesure, de la baisse des offres en matière de culture et loisirs et équipement de la maison () au profit des activités de service telles que les agences bancaires, d'assurances et de voyages, mais aussi des nouvelles formes de restauration rapide, des commerces d'hygiène et de beauté ". La décision de préemption du 30 août 2019, qui vise cette dernière délibération, repose précisément sur la volonté " de préserver l'artisanat et le commerce de proximité de la ville ". Un tel objectif répond aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, qui porte notamment sur les actions ou opérations d'aménagement destinées à " organiser le maintien, l'extension ou l'accueil d'activités économiques ".

6. D'une part, si le requérant soutient que la décision de préemption en date du 30 août 2019 avait pour unique objectif de l'empêcher d'acquérir le fonds de commerce qui appartenait à la société boucherie R., ce dont atteste, selon lui, la circonstance que l'activité de boucherie qu'il entendait exercer était conforme aux objectifs énoncés par la délibération du 17 décembre 2009 et que c'est précisément cette même activité qui est exercée par le repreneur finalement choisi par la commune de Saint-Germain-en-Laye, il ressort des pièces du dossier, et notamment de la lettre adressée à l'intéressé le 2 octobre 2019, que le maire entendait diversifier l'offre commerciale dans le quartier dans lequel était situé le fonds de commerce concerné et qu'il s'interrogeait, notamment eu égard à la liquidation judiciaire de la boucherie R., sur la pérennité d'un établissement de ce type alors que la commune comptait déjà six boucheries. La commune a, dans cette perspective, demandé aux propriétaires du local commercial de " déspécialiser " le fonds de commerce, ce qu'ils ont accepté par un courrier du 20 mars 2020. Il ressort, en outre, des pièces du dossier, et en particulier du cahier des charges établi dans le cadre de la consultation lancée en vue de la rétrocession du fonds de commerce, et approuvé par une délibération du 11 juin 2020, ainsi que du rapport d'analyse des offres, qu' eu égard notamment aux critères de jugement des offres, tenant à la qualité de l'activité proposée, à l'expérience du candidat, à la solidité de l'offre financière et des garanties apportées ainsi qu'à la qualité du dossier technique, la commune de Saint-Germain-en-Laye a entendu choisir l'offre présentant les meilleures garanties techniques et financières propres à assurer la stabilité du repreneur au regard des objectifs énoncés dans la délibération du 17 décembre 2009. Enfin, si en dépit de la volonté de la commune de Saint-Germain-en-Laye de diversifier l'activité économique dans ce secteur, l'offre finalement retenue correspond à une activité de boucherie, qui était celle exercée par M. C, une telle circonstance n'est toutefois pas de nature à établir le détournement de pouvoir allégué, alors qu'il résulte du rapport d'analyse des offres et qu'il n'est pas contesté par le requérant, qui n'a au demeurant pas participé à la consultation lancée par la commune, que sur les cinq offres remises, trois offres portaient sur une activité de boucherie et que celle qui a été retenue a été regardée comme présentant les meilleures garanties. Dans ces conditions, le requérant n'est pas fondé à soutenir que la décision de préemption du 30 août 2019 est entachée d'un détournement de pouvoir en raison de ces circonstances.

7. D'autre part, si le requérant soutient que la décision de préemption aurait été édictée à la suite de la découverte par un membre du cabinet du maire de son premier prénom d'origine algérienne, il ne l'établit pas par les pièces qu'il produit. Le moyen tiré du détournement de pouvoir doit, par suite, être écarté.

8. Il résulte de tout ce qui précède qu'en l'absence d'illégalité fautive entachant la décision du maire de Saint-Germain-en-Laye en date du 30 août 2019, la responsabilité de la commune de Saint-Germain-en-Laye ne saurait être engagée. Par suite, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la réalité des préjudices dont se prévaut le requérant, les conclusions indemnitaires présentées par M. C doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

9. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Saint-Germain-en-Laye, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que demande le requérant au titre de ces dispositions.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de M. C est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. A, Alain C et à la commune de Saint-Germain-en-Laye.

Délibéré après l'audience du 6 septembre 2024, à laquelle siégeaient :

- Mme Rollet-Perraud, présidente,

- Mme Milon, première conseillère,

- Mme Silvani, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 septembre 2024.

La rapporteure,

Signé

C. Silvani

La présidente,

Signé

C. Rollet-Perraud La greffière,

Signé

A. Lloria

La République mande et ordonne au préfet des Yvelines en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

11