Tribunal Administratif de VERSAILLES — Décision N° TA78-2207888

Vu la procédure suivante :

I - Par une requête enregistrée le 6 septembre 2022 au tribunal administratif de Melun puis transmise et enregistrée au greffe du tribunal administratif de Versailles le 14 octobre 2022 sous le n°2207966 ainsi qu'un mémoire enregistré le 14 juin 2023, M. B F, représenté par la SELAFA cabinet Cassel, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision implicite par laquelle le maire de la commune de Nainville-les-Roches a rejeté sa demande tendant d'une part à retirer sa décision portant reprise de la concession accordée à perpétuité à son grand-père, M. I F, et, d'autre part, à reconstituer le monument funéraire illégalement détruit en 2015 sur la parcelle n°149 du cimetière communal ainsi que, en tant que de besoin, l'arrêté prononçant la reprise de cette concession ;

2°) d'enjoindre au maire de la commune de Nainville-les-Roches de procéder, à ses frais, à la remise en l'état du monument funéraire illégalement détruit sur la parcelle n°149 du cimetière municipal, dont les frais de reconstruction s'élèvent à la somme de 9 202,25 euros, sous astreinte de 200 euros par jour de retard à compter de la date du jugement à intervenir ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Nainville-les-Roches une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ainsi que les entiers dépens.

Il soutient que :

- sa requête est recevable et portée devant un ordre de juridiction compétent pour en connaître ;

- la décision de reprise de concession du maire de la commune de Nainville-sur-Roche du 30 octobre 2002 est entachée d'un vice de procédure en raison de l'absence d'affichage d'un avis en mairie pour informer les éventuels ayants-droits de la procédure en cours et de l'absence d'un fonctionnaire de police lors du constat d'abandon de la concession ;

- le procès-verbal n°29/2002 de constat d'abandon de concession ne satisfait pas aux exigences procédurales mentionnées aux articles R. 2223-13, R. 2223-14 et R. 2223-16 du code général des collectivités territoriales ;

- les décisions attaquées sont entachées d'une erreur manifeste d'appréciation.

Par un mémoire en défense enregistré le 23 mars 2023, la commune de Nainville-les Roches, représentée par Me Sabattier, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge du requérant une somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- la requête est portée devant un ordre de juridiction incompétent pour en connaître ;

- elle est irrecevable faute pour M. F de justifier d'un mandat pour représenter l'ensemble des co-indivisaires de la concession ;

- elle est irrecevable en raison de sa tardiveté ;

- les moyens invoqués ne sont pas fondés.

II - Par une requête enregistrée le 6 septembre 2022 au tribunal administratif de Melun puis transmise et enregistrée au greffe du tribunal administratif de Versailles le 14 octobre 2022 sous le n°2207888 ainsi qu'un mémoire enregistré le 14 juin 2023, M. B F, représenté par la SELAFA cabinet Cassel, demande au tribunal :

1°) de condamner la commune de Nainville-les-Roches à lui verser une indemnité de 11 000 euros en réparation des préjudices qu'il estime avoir subis ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Nainville-les-Roches une somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- sa requête est recevable et portée devant un ordre de juridiction compétent pour en connaître ;

- la décision de reprise de concession du maire de la commune de Nainville-sur-Roche du 30 octobre 2002 est entachée d'un vice de procédure en raison de l'absence d'affichage d'un avis en mairie pour informer les éventuels ayants-droits de la procédure en cours et de l'absence d'un fonctionnaire de police lors du constat d'abandon de la concession ;

- le procès-verbal n°29/2002 de constat d'abandon de concession ne satisfait pas aux exigences procédurales mentionnées aux articles R. 2223-13, R. 2223-14 et R. 2223-16 du code général des collectivités territoriales ;

- la décision attaquée est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ;

- il est fondé à engager la responsabilité de la commune de Nainville-les-Roches du fait de l'ensemble de ces illégalités fautives et à obtenir réparation du préjudice moral qu'il estime avoir subi à hauteur de 11 000 euros.

Par un mémoire en défense enregistré le 23 mars 2023, la commune de Nainville-les-Roches, représentée par Me Sabattier, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge du requérant une somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- la requête est portée devant un ordre de juridiction incompétent pour en connaître ;

- elle est irrecevable faute pour M. F de justifier d'un mandat pour représenter l'ensemble des co-indivisaires de la concession ;

- elle est irrecevable en raison de sa tardiveté ;

- les moyens invoqués ne sont pas fondés ;

- le préjudice moral invoqué n'est pas établi.

Par courrier du 10 septembre 2024, les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, que le tribunal était susceptible de considérer que :

1°) les conclusions à fin d'annulation dirigées contre l'arrêté prononçant la reprise de la concession funéraire, dont M. F a eu nécessairement connaissance au plus tard au 13 octobre 2020, sont tardives et par suite irrecevables au regard du principe de sécurité juridique qui implique que cette décision ne peut être remise en cause au-delà du délai raisonnable d'un an.

2°) les conclusions dirigées contre la décision implicite par laquelle la commune de Nainville-les-Roches a rejeté la demande de M. F tendant au retrait de sa décision portant reprise de la concession sont irrecevables dès lors que la décision par laquelle l'administration a rejeté un recours gracieux exercé au-delà du délai de recours contentieux contre un acte administratif et tendant au retrait de cet acte n'est en principe, hors le cas où l'administration a refusé de faire usage de son pouvoir de retirer un acte administratif obtenu par fraude, pas susceptible de recours en excès de pouvoir.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la loi des 16-24 août 1790 et le décret du 16 Fructidor an III ;

- la loi du 24 mai 1872 ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Degorce ;

- les conclusions de Mme Winkopp-Toch, rapporteure publique ;

- et les observations de Me Corlouer pour la commune de Nainville-les-Roches.

Considérant ce qui suit :

1. Les requêtes n° 2207888 et 2207966 présentées par M. B F présentent à juger des questions semblables et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule ordonnance.

2. Le 7 février 1929, M. I F a acquis une concession de terrain à perpétuité dans le cimetière communal de Nainville-les-Roches afin d'y fonder la sépulture de la branche de sa famille J. Y ont été ainsi inhumés en 1932 les restes de M. D A, décédé en 1876, Mme G A, décédée en 1871, Mme H E, décédée en 1865, M. C E, décédé en 1860 et M. C A, décédé en 1877. Constatant le 30 octobre 2002 que la concession, désormais vétuste, n'était plus entretenue depuis longtemps, la commune de Nainville-les-Roches l'a déclarée à l'abandon et a procédé à sa reprise et à la démolition de la pierre tombale au cours de l'année 2015.

3. Par les présentes requêtes, M. B F, petit-fils de M. I F, demande l'annulation de la décision implicite par laquelle le maire de la commune de Nainville-les-Roches a rejeté sa demande tendant d'une part à retirer sa décision portant reprise de la concession accordée à perpétuité à son grand-père et, d'autre part, à reconstituer le monument funéraire détruit en 2015. Il demande également une indemnité de 11 000 euros en réparation des préjudices qu'il estime avoir subis.

Sur l'exception d'incompétence opposée en défense :

4. D'une part, sauf dispositions législatives contraires, la responsabilité qui peut incomber à l'Etat ou aux autres personnes morales de droit public en raison des dommages imputés à leurs services publics administratifs est soumise à un régime de droit public et relève en conséquence de la juridiction administrative. Cette compétence, qui découle du principe de la séparation des autorités administratives et judiciaires posé par l'article 13 de la loi des 16-24 août 1790 et par le décret du 16 Fructidor an III, ne vaut toutefois que sous réserve des matières dévolues à l'autorité judiciaire par des règles ou principes de valeur constitutionnelle. Dans le cas d'une décision administrative portant atteinte à la propriété privée, le juge administratif, compétent pour statuer sur le recours en annulation d'une telle décision et, le cas échéant, pour adresser des injonctions à l'administration, l'est également pour connaître de conclusions tendant à la réparation des conséquences dommageables de cette décision administrative, hormis le cas où elle aurait pour effet l'extinction du droit de propriété.

5. D'autre part, il n'y a voie de fait de la part de l'administration, justifiant, par exception au principe de séparation des autorités administratives et judiciaires, la compétence des juridictions de l'ordre judiciaire pour en ordonner la cessation ou la réparation, que dans la mesure où l'administration a soit procédé à l'exécution forcée, dans des conditions irrégulières, d'une décision, même régulière, portant atteinte à la liberté individuelle ou aboutissant à l'extinction d'un droit de propriété, soit pris une décision qui a les mêmes effets d'atteinte à la liberté individuelle ou d'extinction d'un droit de propriété et qui est manifestement insusceptible d'être rattachée à un pouvoir appartenant à l'autorité administrative.

En ce qui concerne les conclusions à fin d'annulation et d'injonction :

6. Aux termes de l'article L. 2223-17 du code général des collectivités territoriales dans sa version en vigueur à la date des décisions implicites attaquées : " Lorsque, après une période de trente ans, une concession a cessé d'être entretenue, le maire peut constater cet état d'abandon par procès-verbal porté à la connaissance du public et des familles. Si, un an après cette publicité régulièrement effectuée, la concession est toujours en état d'abandon, le maire a la faculté de saisir le conseil municipal, qui est appelé à décider si la reprise de la concession est prononcée ou non. Dans l'affirmative, le maire peut prendre un arrêté prononçant la reprise par la commune des terrains affectés à cette concession. ". Aux termes de l'article R. 2223-20 du même code : " Trente jours après la publication et la notification de l'arrêté, le maire peut faire enlever les matériaux des monuments et emblèmes funéraires restés sur la concession. Il fait procéder à l'exhumation des restes des personnes inhumées. Pour chaque concession, ces restes sont réunis dans un cercueil de dimensions appropriées ".

7. La commune de Nainville-les-Roches, en prononçant la reprise de la concession litigieuse en raison d'un état d'abandon et en faisant procéder à l'enlèvement des matériaux restés sur l'emplacement concédé, a fait usage des pouvoirs qu'elle tirait des dispositions des articles L. 2223-17 et R. 2223-20 du code général des collectivités territoriales. Ainsi, elle n'a pas commis de voie de fait. Il suit de là que la juridiction administrative est seule compétente pour connaître des conclusions à fin d'annulation et d'injonction présentées par M. F.

En ce qui concerne les conclusions à fin d'indemnisation :

8. En revanche, M. F tirait de la concession funéraire un droit réel immobilier qui s'est trouvé éteint par la reprise de cette concession, suivie de la destruction de la sépulture. La juridiction judiciaire est seule compétente pour connaître de la demande de l'intéressé tendant à la condamnation de la commune à réparer les conséquences de cette dépossession dont il soutient qu'elle est irrégulière. Il y a donc lieu de faire droit sur ce point à l'exception d'incompétence opposée en défense par la commune de Nainville-les-Roches. Par suite, la requête n°2207888 doit être rejetée comme portée devant un ordre de juridiction incompétent pour en connaître.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne l'arrêté prononçant la reprise de la concession funéraire :

9. Le principe de sécurité juridique, qui implique que ne puissent être remises en cause sans condition de délai des situations consolidées par l'effet du temps, fait obstacle à ce que puisse être contestée indéfiniment une décision administrative individuelle qui a été notifiée à son destinataire, ou dont il est établi, à défaut d'une telle notification, que celui-ci a eu connaissance. En une telle hypothèse, si le non-respect de l'obligation d'informer l'intéressé sur les voies et les délais de recours, ou l'absence de preuve qu'une telle information a bien été fournie, ne permet pas que lui soient opposés les délais de recours fixés par le code de justice administrative, le destinataire de la décision ne peut exercer de recours juridictionnel au-delà d'un délai raisonnable. En règle générale et sauf circonstances particulières dont se prévaudrait le requérant, ce délai ne saurait, sous réserve de l'exercice de recours administratifs pour lesquels les textes prévoient des délais particuliers, excéder un an à compter de la date à laquelle une décision expresse lui a été notifiée ou de la date à laquelle il est établi qu'il en a eu connaissance.

10. Certes, en l'espèce, la commune de Nainville-les-Roches ne produit pas l'arrêté prononçant la reprise de la concession funéraire, alors même que M. F apporte la preuve qu'il en a fait la demande. Elle n'apporte pas davantage la preuve de la notification régulière de cette décision. Toutefois, il ressort des pièces du dossier, et notamment du courriel envoyé le 13 octobre 2020 par le secrétaire de la mairie à M. F que ce dernier a été informé de la procédure de reprise de la concession à la suite du constat de son état d'abandon en 2002. Par suite, le délai raisonnable d'un an à compter de sa connaissance de la décision portant reprise de la concession était expiré à la date d'introduction de la requête, le 6 septembre 2022. Les conclusions à fin d'annulation de M. F, dirigées contre l'arrêté portant reprise de la concession funéraire accordée à son grand-père, sont donc irrecevables et ne peuvent qu'être écartées.

En ce qui concerne la décision implicite rejetant la demande de retrait de l'arrêté prononçant la reprise de la concession funéraire accordée à M. I F :

11. L'exercice, au-delà du délai de recours contentieux contre un acte administratif, d'un recours gracieux tendant au retrait de cet acte ne saurait avoir pour effet de rouvrir le délai de recours. Par suite, le rejet d'une telle demande n'est, en principe, et hors le cas où l'administration a refusé de faire usage de son pouvoir de retirer un acte administratif obtenu par fraude, pas susceptible de recours.

12. Il résulte de ce qui a été dit au point n°10 que les conclusions dirigées contre l'arrêté prononçant la reprise de la concession funéraire accordée au grand-père de M. F sont tardives. Par suite, le rejet du recours gracieux tendant au retrait de cet arrêté, notifié à la commune de Nainville-les-Roches le 27 juin 2022, apparaît ainsi insusceptible de recours. Dans ces conditions, les conclusions dirigées contre la décision implicite rejetant la demande de retrait de l'arrêté prononçant la reprise de la concession funéraire sont irrecevables et doivent donc être rejetées.

13. En tout état de cause, l'arrêté prononçant la reprise de la concession funéraire accordée à M. I F en 1929, qui ne présente pas le caractère d'une sanction, constitue un acte règlementaire non créateur de droits. Le maire de la commune de Nainville-les-Roches, qui ne pouvait légalement procéder à son retrait au-delà du délai de quatre mois, était donc en situation de compétence liée pour rejeter la demande du requérant, présentée par courrier du 24 juin 2022 et les moyens invoqués par M. F, en tant qu'ils sont dirigés contre le refus de retirer l'arrêté prononçant la reprise de la concession funéraire en litige doivent être écartés comme inopérants.

En ce qui concerne la décision implicite rejetant la demande tendant à la remise en état du monument funéraire détruit en 2015 :

14. D'une part, les moyens tirés de la méconnaissance des articles R. 2223-13 et R. 2223-16 du code général des collectivités territoriales, relatifs à la notification et à l'affichage du procès-verbal de constat de l'état d'abandon de la concession funéraire, de même que le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 2223-18 du même code relatif à la nécessité d'établir un second procès-verbal de constat ont trait à la procédure d'édiction de l'arrêté prononçant la reprise de la concession et sont inopérants à l'encontre de la décision implicite rejetant la demande de remise en état du monument funéraire.

15. D'autre part, il ressort des pièces du dossier et notamment de la photographie accompagnant le procès-verbal de constat établi le 30 octobre 2002 ainsi que celle prise par la commune en 2015 avant enlèvement de la pierre tombale que cette dernière, dans un état de dégradation avancée, était recouverte de mousse et de lichen, que les noms des personnes inhumées n'étaient plus lisibles et qu'elle ne faisait plus l'objet d'aucun entretien. Si M. F conteste ce dernier point en arguant qu'il " connaissait l'existence de la concession perpétuelle accordée à [son] grand-père avant " la fin du mois de septembre 2020, cette allégation ne permet pas, en tout état de cause, d'établir qu'il procédait à l'entretien du caveau familial alors même qu'il ressort de l'attestation circonstanciée du secrétaire de mairie qu'il s'est présenté en mairie en septembre 2020 avec son épouse afin de savoir où se trouvaient le cimetière communal et l'emplacement de la concession funéraire accordée à son grand-père. Dans ces conditions, doit être écarté le moyen, à le supposer même opérant à l'encontre de la décision implicite rejetant la demande de remise en état du monument funéraire, tiré de ce que la commune de Nainville-les-Roches aurait commis une erreur manifeste d'appréciation en considérant que la concession avait cessé d'être entretenue et qu'elle était dans un état d'abandon.

16. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner les fins de non-recevoir opposées en défense, que les conclusions à fin d'annulation dirigées contre la décision implicite par laquelle le maire de la commune de Nainville-les-Roches a rejeté sa demande tendant d'une part à retirer sa décision portant reprise de la concession accordée à perpétuité à son grand-père et, d'autre part, à reconstituer le monument funéraire détruit en 2015 doivent être rejetées.

Sur les conclusions à fin d'injonction et d'astreinte :

17. Le présent jugement qui rejette les conclusions à fin d'annulation présentées par M. F n'appelle aucune mesure d'exécution. Dès lors, les conclusions à fin d'injonction et d'astreinte présentées par le requérant ne peuvent qu'être rejetées.

Sur les frais d'instance :

18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Nainville-les-Roches, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par M. F au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge du requérant une somme de 2 000 euros à verser à la commune de Nainville-les-Roches.

D E C I D E :

Article 1er : La requête n°2207888 présentée par M. F est rejetée comme portée devant un ordre de juridiction incompétent pour en connaître.

Article 2 : La requête n°2207966 présentée par M. F est rejetée.

Article 3 : Il est mis à la charge de M. F une somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M. B F et à la commune de Nainville-les-Roches.

Délibéré après l'audience du 16 septembre 2024, à laquelle siégeaient :

- Mme Sauvageot, présidente,

- Mme Lutz, première conseillère,

- Mme Degorce, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 septembre 2024.

La rapporteure,

signé

Ch. DegorceLa présidente,

signé

J. Sauvageot

La greffière,

signé

C. Delannoy

La République mande et ordonne à la préfète de l'Essonne en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

2 et 2207966