Tribunal Administratif d'Amiens — Décision N° TA80-2003018

Vu la procédure suivante :

K une requête, enregistrée le 18 septembre 2020, Mme D F, Mme I F, Mme E F, Mme C F, M. G F et M. B F, représentés K Me Palumbo, demandent au tribunal :

1°) de condamner l'Etat à verser à chacun d'eux la somme de 50 000 euros en réparation du préjudice moral résultant du décès de M. H F du fait de sa contamination K le virus responsable de la covid-19, et de le condamner, en outre, à verser à Mme D F une somme de 10 316 euros au titre de ses pertes de revenus et des frais de concession funéraire, et à Mme I F la somme de 2 622 euros au titre des frais d'obsèques ;

2°) d'assortir ces sommes des intérêts au taux légal ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 1 500 euros chacun sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- une faute simple dans la mise en œuvre de ses attributions prévues K les dispositions des articles L. 1311-1, L. 1411-1, L. 3131-1 et L. 1413-1 du code de la santé publique ainsi que K celles des décrets n° 2017-1076 du 24 mai 2017 et n° 2020-134 du 19 février 2020 relatifs aux attributions du ministre des solidarités et de la santé, est de nature à engager la responsabilité de l'Etat ;

- l'absence d'anticipation de l'épidémie de covid-19 K l'Etat et l'inadaptation des mesures de prévention constituent des carences fautives imputables à l'Etat et méconnaissent le principe de précaution tel qu'il est garanti K l'article 5 de la charte de l'environnement ;

- l'incohérence de la communication des autorités de l'Etat quant à l'utilité des masques pour le grand public, d'une part, et quant à l'éventualité de la mise en place prochaine de mesures visant à fermer les écoles et instaurer un confinement de la population, d'autre part, n'a pas permis à la population de se protéger et constitue une faute ;

- l'insuffisance du stock de masques de protection et la gestion défaillante de la pénurie de masques entre les mois de janvier et mars 2020 constituent des carences fautives de la part de l'Etat ;

- la pénurie de gel hydroalcoolique constatée au début de la crise sanitaire est la conséquence d'une absence d'anticipation de la part des autorités de l'Etat, qui ont en outre tardé à remédier au problème ; cette pénurie révèle une carence fautive ;

- le choix du gouvernement français de ne pas procéder au dépistage massif des personnes présentant des symptômes de la covid-19 aux mois de mars et d'avril 2020 constitue une faute ;

- la décision de l'Etat de ne pas confiner la population avant le 16 mars 2020 est constitutive d'une faute ;

- l'ensemble de ces fautes est à l'origine de la contamination de M. H F K le virus de la covid-19 et de son décès ;

- les requérants demandent la réparation intégrale du préjudice moral qui résulte de ces fautes, évalué à la somme de 50 000 euros pour chacun ;

- Mme D F demande en outre la réparation intégrale des préjudices patrimoniaux qui résultent de ces fautes, comprenant les frais de concession funéraire d'un montant total de 316 euros et une perte de revenus évaluée à 10 000 euros ;

- Mme I F demande en outre la réparation de son préjudice patrimonial composé des frais d'obsèques exposés à hauteur de 2 622 euros.

K un mémoire en défense, enregistré le 16 février 2022, le ministre des solidarités et de la santé conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

La requête a été communiquée à la caisse primaire d'assurance maladie de l'Oise, qui n'a pas produit d'observations.

K ordonnance du 7 octobre 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 21 octobre 2022.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de la santé publique ;

- le décret n° 2020-260 du 16 mars 2020 ;

- l'arrêté ministériel du 14 mars 2020 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Pellerin, rapporteure,

- et les conclusions de Mme Guilbaud, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

1. Le 22 mars 2020, M. H F a été pris en charge en urgence K la polyclinique St Côme de Compiègne en raison d'une pneumopathie hypoxémiante liée à la maladie du coronavirus 2019 (covid-19), des suites desquelles il est décédé le 29 mars 2020. Estimant que la prévention puis la gestion de la crise sanitaire avant sa contamination révélaient différentes fautes de nature à engager la responsabilité de l'Etat, K un courrier reçu le 25 mai 2020, son épouse, Mme D F, ainsi que ses cinq enfants, Mme I F, J E F, J C F, M. G F et M. B F ont demandé au Premier ministre de les indemniser des préjudices résultant de la contamination de M. H F K le virus responsable de la covid-19. Une décision implicite de rejet est née à la suite de cette demande.

Sur les fautes alléguées :

2. Aux termes de l'article L. 1411-1 du code de la santé publique : " La Nation définit sa politique de santé afin de garantir le droit à la protection de la santé de chacun. / La politique de santé relève de la responsabilité de l'Etat. () / La politique de santé comprend : / () 7° La préparation et la réponse aux alertes et aux crises sanitaires () ". Aux termes de l'article L. 1413-1 du même code : " L'Agence nationale de santé publique est un établissement public de l'Etat à caractère administratif, placé sous la tutelle du ministre chargé de la santé. / L'agence a pour missions : / 1° L'observation épidémiologique et la surveillance de l'état de santé des populations ; / 2° La veille sur les risques sanitaires menaçant les populations ; () / 5° La préparation et la réponse aux menaces, alertes et crises sanitaires ; / 6° Le lancement de l'alerte sanitaire. / () Elle assure, pour le compte de l'Etat, la gestion administrative, financière et logistique de la réserve sanitaire et de stocks de produits, équipements et matériels ainsi que de services nécessaires à la protection des populations face aux menaces sanitaires graves () ". Aux termes de l'article L. 3131-1 du même code, dans sa rédaction applicable au litige : " En cas de menace sanitaire grave appelant des mesures d'urgence, notamment en cas de menace d'épidémie, le ministre chargé de la santé peut, K arrêté motivé, prescrire dans l'intérêt de la santé publique toute mesure proportionnée aux risques courus et appropriée aux circonstances de temps et de lieu afin de prévenir et de limiter les conséquences des menaces possibles sur la santé de la population. () ". En outre, l'article L. 1413-1 du code de la santé publique prévoit que l'agence nationale de santé publique (Santé publique France ou SPF), prenant la suite de l'établissement de préparation et de réponse aux urgences sanitaires (EPRUS) à compter du 1er mai 2016, exerce au nom de l'Etat la gestion du stock des équipements nécessaires à la protection des populations face aux menaces sanitaires graves, au nombre desquels figurent les masques.

En ce qui concerne la constitution d'un stock de masques K l'Etat :

3. Il résulte de l'instruction, en particulier du rapport sur " la veille et l'alerte sanitaires en France ", publié K l'Institut de veille sanitaire en 2011, et disponible sur le site internet du ministère de la santé et de la prévention, ainsi que du rapport annuel sur l'état de préparation mondiale aux situations d'urgence sanitaire, publié en septembre 2019 K le conseil mondial de suivi de la préparation institué en mai 2018 K le groupe de la Banque mondiale et l'organisation mondiale de la santé (OMS), que le risque d'émergence d'un agent pathogène respiratoire à l'origine d'une pandémie était connu K la communauté scientifique et K les autorités sanitaires françaises. K ailleurs, l'Etat avait connaissance du fait que de tels masques constituaient l'un des principaux moyens de protection dans le cadre d'une telle épidémie, en particulier dans une phase où ni vaccin ni traitement ne seraient disponibles. Ainsi, l'avis relatif à " la stratégie à adopter concernant le stock Etat de masques respiratoires ", émis le 1er juillet 2011 K le Haut conseil de la santé publique (HCSP), recommandait la constitution, K l'Etat, d'un stock de masques chirurgicaux et d'appareils de protection respiratoire de type FFP2. En outre, le rapport d'information du Sénat fait au nom de la commission des finances sur l'établissement de préparation et de réponse aux urgences sanitaires remis le 15 juillet 2015 fait état de l'insuffisance des stocks de masques à cette période. Enfin, le rapport d'étape de la mission indépendante nationale sur l'évaluation de la gestion de la crise covid-19 et sur l'anticipation des risques pandémiques du 13 octobre 2020, disponible sur le site internet vie-publique.fr, fait également état du manque d'anticipation de l'Etat quant à la disponibilité des masques pour gérer la pandémie, carence au demeurant confirmée K le rapport final de la mission précitée de mars 2021.

4. Il résulte de l'instruction qu'en 2009, un stock d'un milliard de masques chirurgicaux et de 700 millions de masques FFP2 a été constitué K l'Etat pour faire face à l'épidémie de la grippe de type A (H1N1). Or, il est constant que, lors de l'émergence de la covid-19, le stock d'Etat était seulement constitué de 117 millions de masques chirurgicaux et d'1,5 millions de masques FFP2, sans que la pertinence du port du masque comme moyen de protection principale dans le cadre d'une telle épidémie ait été remise en cause K les autorités compétentes de l'Etat. La circonstance qu'un tel stock était insuffisant pour faire face à l'apparition d'une pandémie telle celle résultant de la covid-19 n'est pas sérieusement contestée en défense. K suite, les requérants sont fondés à soutenir que l'Etat a commis une faute en s'abstenant de constituer un stock suffisant de masques permettant de lutter contre une pandémie liée à un agent respiratoire hautement pathogène.

En ce qui concerne la gestion de la pénurie de masques :

5. Le ministre des solidarités et de la santé indique que le gouvernement a décidé de recourir à l'importation pour pallier la pénurie de masques A le mois de janvier 2020 et fait état de plusieurs commandes passées à l'étranger, pour un nombre de 250 millions de masques au 21 mars 2020. Le ministre fait également état des mesures de réquisitions instaurées K le décret n° 2020-190 du 3 mars 2020 ainsi que du renforcement de la production nationale de masques et qu'à la date du 25 mars 2020, le stock de l'Etat était composé de 5 millions de masques FFP2 et de 81 millions de masques chirurgicaux. Enfin, il précise qu'à compter du 30 mars 2020, des moyens exceptionnels ont été alloués à Santé publique France afin de pouvoir passer des commandes massives de masques.

6. Eu égard au contexte de pénurie préexistante de masques, à la forte demande en approvisionnement qui s'est à cette époque exprimée au niveau mondial, et à la date à laquelle l'urgence de santé publique internationale a été déclarée K l'OMS, le 31 janvier 2020, il ne résulte pas de l'instruction que les mesures prises K l'Etat au début de l'épidémie pour disposer d'un stock de masques pour lutter contre la propagation du virus soient de nature à révéler une carence fautive. K suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que l'Etat a commis une faute dans la gestion de la pénurie de masques.

En ce qui concerne la communication du gouvernement :

7. En premier lieu, les requérants font valoir que plusieurs déclarations gouvernementales ont indiqué, au cours des mois de février et mars 2020, qu'il n'était pas utile, pour la population générale, en l'absence de maladie et de symptômes, de porter un masque et que cette communication incohérente au regard des recommandations ultérieures a accentué le risque de contamination. Toutefois, il résulte des termes de la requête que le port généralisé des masques de protection a été recommandé K l'académie nationale de médecine le 3 avril 2020, soit postérieurement aux déclarations gouvernementales précitées. De plus, les requérants ne font valoir à l'appui de leur requête aucun élément tendant à établir que les autorités publiques auraient, avant le 3 avril 2020, disposé de données scientifiques, à même d'établir la nécessité d'un port de masque de protection généralisé dans le contexte particulier d'une propagation virale n'affectant alors qu'une partie du territoire national. Enfin, ainsi qu'il a été dit au point 9, l'Etat a mis en place une stratégie de gestion et d'utilisation maîtrisée des masques de protection à l'échelle nationale et s'est attaché à l'adapter en fonction de l'évolution de l'épidémie. Dans ces conditions, les requérants ne sont pas fondés à soutenir, K les éléments qu'ils invoquent, que l'Etat a commis une faute dans sa communication au début de l'épidémie, sur l'utilité du port généralisé des masques de protection.

8. En second lieu, il résulte de l'instruction que, K un arrêté ministériel du 14 mars 2020 portant diverses mesures relatives à la lutte contre la propagation du virus covid-19, un grand nombre d'établissements recevant du public ont été fermés au public, les rassemblements de plus de 100 personnes ont été interdits et l'accueil des enfants, élèves et étudiants dans les établissements les recevant ont été suspendus du 16 au 29 mars 2020. En outre, K un décret du 16 mars 2020 portant réglementation des déplacements dans le cadre de la lutte contre la propagation du virus covid-19, les déplacements de toute personne hors de son domicile ont été interdits, sous réserve d'exceptions limitativement énumérées et devant être dûment justifiées, à compter du 17 mars 2020 à 12 heures. La circonstance que certaines déclarations gouvernementales, faites antérieurement à l'édiction de l'arrêté du 14 mars 2020 relatif et du décret du 16 mars 2020, ont annoncé que les établissements scolaires ne seraient pas fermés et que la population ne serait pas confinée, se soient révélées contraires aux mesures instaurées K cet arrêté et ce décret ne saurait être constitutive d'une faute. K suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que l'Etat a commis une faute dans la communication publique relative à la mise en œuvre des mesures de confinement.

En ce qui concerne la pénurie de gel hydroalcoolique :

9. Les requérants soutiennent que la France s'est trouvée, au début de la crise sanitaire, dans une situation de pénurie de gel hydroalcoolique. S'ils font valoir que cette pénurie serait exclusivement due à l'impréparation de l'Etat, qui aurait en outre tardé à remédier à l'indisponibilité de ce type de produit, ils ne fournissent aucune précision permettant d'apprécier le bien-fondé de cette allégation, alors, d'une part, que, comme le rappelle le ministre de la santé en défense, l'hygiène des mains pouvait, malgré l'indisponibilité de ce gel, être assurée K un lavage des mains à l'eau et au savon dans de très nombreuses hypothèses, et d'autre part, que l'Etat a pris des mesures pour faciliter la production de ce produit A le mois de mars 2020 et pour encadrer, A le 5 mars 2020, le prix de vente de ce produit. K suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que l'Etat a commis une faute en ce qui concerne l'approvisionnement en gel hydroalcoolique.

En ce qui concerne la stratégie de dépistage :

10. Les requérants soutiennent que le choix du gouvernement français de ne pas procéder à un dépistage massif des personnes présentant des symptômes de la covid-19 au mois de mars 2020, alors que l'OMS avait recommandé que les Etats procèdent à des dépistages massifs, constitue une faute.

11. Il résulte de l'instruction que Santé publique France a saisi le centre national de référence de l'Institut Pasteur A le mois de janvier 2020, ce qui a permis la mise au point d'un test de dépistage utilisant la technique " RT-PCR " le 22 janvier 2020, et un déploiement de cette technique auprès des établissements de santé de référence. L'activité de dépistage alors menée K des laboratoires hospitaliers de niveau 3, qui manipulent des agents pathogènes dangereux pour l'homme avec une propagation possible, a dû être suspendue, à compter du 7 février 2020, en raison d'une alerte européenne relative à la contamination des réactifs utilisés, et n'a pu reprendre que le 21 février suivant. Le ministre des solidarités et de la santé indique que la France a ensuite été confrontée à des difficultés d'approvisionnement au réactif indispensable au fonctionnement du test, dans un contexte de forte pression internationale sur les pays producteurs et qu'il a été décidé de permettre aux laboratoires hospitaliers de niveau 2, de pratiquer des tests, permettant ainsi d'avoir une capacité de commande renforcée auprès des producteurs, mais fait valoir que tous ces laboratoires n'étaient pas équipés pour pratiquer ces tests. Enfin, il résulte de l'instruction que l'OMS, le Haut conseil de la santé publique, le centre européen de prévention et de contrôle des maladies et la commission européenne ont recommandé d'adopter d'une stratégie de priorisation des tests dans un contexte de rationalisation des ressources diagnostiques et qu'il a donc été décidé en France de tester prioritairement les personnes à risque. Dans ces conditions, en se bornant à soutenir que l'Etat aurait dû procéder, en mars 2020, au dépistage de toutes les personnes présentant des symptômes de la covid-19 sans prendre en compte les capacités limitées de dépistage, les requérants ne contestent pas utilement le caractère adapté de la stratégie de dépistage.

12. K ailleurs, alors que les mesures prises K les autorités sanitaires françaises A l'apparition du virus ont permis la mise au point d'une technique de dépistage rapidement mise en œuvre et que la France a été confrontée à des difficultés exogènes d'approvisionnement pour les éléments nécessaires à la constitution de kits de dépistage, il ne résulte pas de l'instruction que l'absence de mise à contribution, A la recommandation générale de l'OMS du 16 mars 2020, des laboratoires publics de recherche, et des laboratoires de ville et vétérinaires et départementaux, dont il n'est pas établi qu'ils auraient alors été opérationnels, soit constitutive d'une faute, alors en particulier qu'il n'est fait état d'aucune recommandation scientifique émise à cette période tendant à faire pratiquer en France des dépistages systématiques eu égard au nombre de contaminations alors constatées.

En ce qui concerne la décision de confiner la population à compter du 16 mars 2020 :

13. La découverte d'un nouveau coronavirus a été annoncée K l'Organisation mondiale de la santé (OMS) le 9 janvier 2020. Le 22 janvier 2020, l'OMS a confirmé la transmission interhumaine de ce virus. Le 31 janvier 2020, cette organisation a déclaré que le nouveau coronavirus constituait une urgence de santé publique internationale. Le 11 mars 2020, l'OMS a déclaré une situation de pandémie.

14. L'émergence d'un nouveau coronavirus responsable de la maladie à coronavirus 2019 ou Covid-19, de caractère pathogène et particulièrement contagieux, et sa propagation sur le territoire français ont conduit le ministre des solidarités et de la santé à prendre, K plusieurs arrêtés à compter du 4 mars 2020, des mesures sur le fondement des dispositions de l'article L. 3131-1 du code de la santé publique. Ainsi, K deux arrêtés des 4 et 9 mars 2020, les rassemblements de plus de 5 000, puis de 1 000 personnes ont été interdits. Puis, K un arrêté du 14 mars 2020, un grand nombre d'établissements recevant du public ont été fermés au public, les rassemblements de plus de 100 personnes ont été interdits et l'accueil des enfants, élèves et étudiants dans les établissements les recevant a été suspendu. K un décret du 16 mars 2020 motivé K les circonstances exceptionnelles découlant de l'épidémie de Covid-19, le Premier ministre a interdit le déplacement de toute personne hors de son domicile, sous réserve d'exceptions limitativement énumérées et devant être dûment justifiées, à compter du 17 mars à 12 heures, sans préjudice de mesures plus strictes susceptibles d'être arrêtées K le représentant de l'Etat dans le département. K cette mesure, le Premier ministre entendait ralentir la propagation du virus sur le territoire national et préserver la capacité des établissements de santé à prendre en charge les patients atteints de forme grave de la covid-19.

15. Les requérants soutiennent qu'en ordonnant le confinement de la population seulement le 16 mars 2020 alors que le nombre de contaminations en France à la covid-19 s'était multiplié depuis le premier cas de contamination le 27 décembre 2019, cette mesure a été prise tardivement. Toutefois, eu égard à la portée de cette mesure de police applicable à l'ensemble du territoire qui limitait l'exercice des libertés individuelles, en particulier de la liberté d'aller et venir, elle devait être nécessaire, adaptée et proportionnée à l'objectif de sauvegarde de la santé publique qu'elle poursuivait à la date à laquelle elle a été prise. Or, d'une part, dans les circonstances exceptionnelles résultant de l'apparition du virus responsable de la covid-19 et compte tenu en particulier des modes de transmission du virus, l'objectif de protection de la santé publique ne pouvait consister en l'empêchement pur et simple de l'apparition d'une épidémie sur le territoire national. D'autre part, il ne résulte pas de l'instruction qu'avant le 16 mars 2020, la situation constatée en France, en particulier le nombre de contaminations et le nombre de patients pris en charge K les établissements de soins, ait rendu nécessaire de prendre une mesure aussi restrictive des libertés individuelles, en particulier de la liberté d'aller et venir, afin de prévenir la propagation du virus. K suite, il ne résulte pas de l'instruction que l'absence de mise en œuvre d'une mesure de confinement avant le 16 mars 2020 soit constitutive d'une faute, les requérants ne précisant en tout état de cause pas à quelle date il estime que cette mesure aurait dû intervenir.

En ce qui concerne le principe de précaution :

16. Si les requérants soutiennent que les différentes carences de l'Etat dans l'anticipation de la crise sanitaire et la préparation de la réponse à une telle crise méconnaissent le principe de précaution, les fautes alléguées ne sont pas relatives à des atteintes à l'environnement, de sorte qu'ils ne peuvent utilement se prévaloir du principe de précaution garanti K l'article 5 de la charte de l'environnement.

Sur le lien de causalité :

17. Eu égard, d'une part, à la nature particulièrement contagieuse du virus responsable de la Covid-19 et au caractère néanmoins aléatoire de sa transmission d'un individu à un autre, d'autre part, à l'absence de caractère infaillible de la mesure de prévention que constitue le port d'un masque respiratoire, et enfin, aux autres mesures disponibles pour se protéger, en particulier le respect de distances physiques et le lavage régulier des mains, dont l'application a été largement recommandée K les autorités françaises, il ne résulte pas de l'instruction que l'absence de mise à disposition de masques de protection pour la population générale résultant de la carence fautive de l'Etat présente un lien de causalité suffisamment direct avec la contamination et le décès de M. H F K le virus responsable de la covid-19. Dans ces conditions, les fautes de l'Etat ne sont pas de nature à engager, dans les circonstances de l'espèce, la responsabilité de l'Etat à l'égard des requérants.

18. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions indemnitaires présentées K les requérants doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement aux requérants de la somme qu'ils demandent au titre des frais exposés K elle et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de Mme F et autres est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à Mme D F, première requérante dénommée, et au ministre de la santé et de la prévention.

Copie en sera adressée, pour information, à la caisse primaire d'assurance maladie de l'Oise.

Délibéré après l'audience du 2 février 2023, à laquelle siégeaient :

Mme Galle, présidente,

Mme Pellerin, première conseillère,

Mme Bazin, conseillère.

Rendu public K mise à disposition au greffe le 16 février 2023.

La rapporteure,

signé

C. Pellerin

La présidente,

signé

C. Galle La greffière,

signé

M-A Boignard

La République mande et ordonne au ministre de la santé et de la prévention en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.