Tribunal Administratif d'Amiens — Décision N° TA80-2003448

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 27 octobre 2020, et un mémoire complémentaire enregistré le 13 juillet 2022, la société LPCR Collectivités publiques, représentée par Me Douineau, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 20 novembre 2019, par laquelle la caisse d'allocations familiales (CAF) de la Somme lui réclame le remboursement d'une somme de 95 637,94 euros au titre d'un indu de prestation de service unique pour l'année 2018, ensemble la décision du 27 août 2020 rejetant son recours gracieux formé contre cette décision ;

2°) de prononcer la décharge de l'obligation de payer la somme de 95 637,94 euros ;

3°) de mettre à la charge de la CAF de la Somme une somme de 5 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

La société LPCR Collectivités publiques soutient que :

- les décisions du 20 novembre 2019 et du 27 août 2020 sont insuffisamment motivées en fait et en droit, alors que la décision réclamant le remboursement de l'indu de prestation de service unique devait être motivée en application des dispositions des articles L. 211-2 et L. 211-8 du code des relations entre le public et l'administration ;

- les décisions attaquées sont entachées d'erreur de droit et d'erreur manifeste d'appréciation dès lors que la convention de prestation de service unique (PSU) conclue entre la CAF de la Somme et la société LPCR Collectivités publiques ainsi que son avenant renvoient à la lettre circulaire de la caisse nationale d'allocations familiales (CNAF) relative à la PSU du 5 juin 2019, qui prévoit que le prix de revient est calculé en divisant le total des charges ainsi que les " contributions gratuites " mentionnées au compte 86 par le nombre total d'actes réalisés, de sorte que la société était fondée à inclure la valorisation du loyer applicable au local mis à sa disposition par la commune d'Albert, montant mentionné au compte 86, dans le calcul du prix du revient servant de base à l'établissement du montant de la PSU ;

- ces dispositions sont applicables aux entreprises gérant des établissements d'accueil du jeune enfant (A) en vertu de l'article 5.1.1 de la lettre circulaire CNAF du 5 juin 2019 relative à la PSU ;

- la convention conclue entre la société LPCR collectivités publiques et la commune d'Albert prévoit à son article 5 la mise à disposition de l'immeuble accueillant la crèche, en contrepartie de laquelle la société verse une redevance d'occupation du domaine public d'un montant de 2000 euros par an, qui ne saurait être considéré comme un loyer dès lors qu'il n'est pas corrélé à la valeur cadastrale du bien ;

- la mise à disposition de ce bien a été valorisée à 75 350 euros par an ;

- elle était fondée à inscrire, au titre des " charges supplétives ", ce montant, dès lors que la valeur locative cadastrale du bien constitue une charge qui devait être incluse dans le calcul du prix du revient ;

- cette valorisation n'a pas nécessairement à figurer au compte de résultat du contrat de concession, dès lors qu'il s'agit d'une contribution gratuite de la commune, la fourniture d'une attestation de la commune quant au montant de valorisation des charges de loyer étant suffisante.

Par un mémoire en défense, enregistré le 15 juillet 2021, la caisse d'allocations familiales de la Somme, représentée par Me Abrassart, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 4 000 euros soit mise à la charge de la société LPCR Collectivités publiques sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la décision attaquée ne fait pas partie de celles qui doivent être motivées en application des articles L. 211-2 et L. 211-8 du code des relations entre le public et l'administration ; en tout état de cause la décision initiale était suffisamment motivée dès lors que le rapport de contrôle y était annexé ;

- le trop-perçu réclamé à la requérante est justifié dès lors que pour le calcul de la PSU elle a déclaré 118 234,78 euros de charges non justifiées, alors que pour le calcul de leurs charges au titre de la PSU, les entreprises à but lucratif ne peuvent bénéficier des mêmes conditions de prise en compte des contributions gratuites, et que la société LCR collectivités publiques a communiqué à la CAF de la Somme des données différentes de celles figurant dans sa comptabilité analytique, ce qui n'est pas conforme avec l'obligation de sincérité de ses déclarations ;

- la société n'a pas inclus de telles contributions dans ses déclarations pour les années 2017 et 2020, ce qui démontre que la demande de prise en compte de cette contribution au titre d'un loyer pour l'année 2018 n'est pas cohérente et participe d'une volonté de maximiser, les années où c'est possible, le montant de la PSU à verser par la CAF.

La clôture de l'instruction est intervenue le lundi 6 mars 2023 à zéro heure, en application de l'article L. 613-2 du code de justice administrative.

La société LPCR Collectivités publiques a produit un mémoire en désistement enregistré le 6 mars 2023 à 16h39, qui n'a pas été communiqué.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'action sociale et des familles ;

- le code de la sécurité sociale ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- l'arrêté ministériel du 3 octobre 2001 relatif à l'action sociale des caisses d'allocations familiales ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Galle, présidente-rapporteure,

- et les conclusions de Mme Guilbaud, rapporteure publique.

Une note en délibéré a été produite pour la société LPCR Collectivités publiques le 10 mars 2023.

Considérant ce qui suit :

1. La société LPCR Collectivités publiques exploite un établissement d'accueil du jeune enfant sur le territoire de la commune d'Albert dans le cadre d'une concession de service public, incluant une mise à disposition de locaux appartenant au domaine public communal, signée avec la commune en juin 2017. La société LPCR Collectivités publiques bénéficie d'une subvention de fonctionnement dénommée " prestation de service unique " (PSU) versée par la caisse d'allocations familiales de la Somme dans le cadre d'une convention d'objectifs et de financement conclue le 7 novembre 2017. En septembre 2019, l'établissement de la société LPCR Collectivités publiques a fait l'objet d'un contrôle par les services de la CAF de la Somme portant sur la prestation de service unique servie au titre de l'exercice 2018. A l'issue de ce contrôle, la CAF de la Somme a, par une décision du 20 novembre 2019, mis à la charge de la société LPCR Collectivités publiques un indu de prestation de service unique d'un montant total de 95 637,94 euros en raison d'un trop-perçu au titre de l'année 2018. La société LPCR a formé un recours gracieux contre cette décision. Par une délibération du 26 juin 2020, le conseil d'administration de la CAF de la Somme a rejeté ce recours gracieux. Cette décision a été notifiée à la société LPCR Collectivités publiques par un courrier du 27 août 2020. La société LPCR Collectivités publiques demande au tribunal d'annuler la décision du 20 novembre 2019 et la décision rejetant son recours gracieux, ainsi que la décharge de l'obligation de restituer l'indu.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. Aux termes du 2° de l'article L. 223-1 du code de la sécurité sociale : " La caisse nationale des allocations familiales () a pour rôle : / () 2° De gérer un fonds d'action sanitaire et sociale dans le cadre d'un programme fixé par arrêté ministériel () ". Aux termes de l'article L. 263-1 du même code : " Les caisses d'allocations familiales exercent une action sanitaire et sociale en faveur de leurs ressortissants et des familles de ceux-ci dans le cadre du programme mentionné au 2° de l'article L. 223-1 ". Aux termes de l'article R. 262-8 de ce code, applicable à l'action sociale des caisses d'allocations familiales en vertu de l'article R. 263-2 du même code : " Les caisses () peuvent accorder des prêts ou des subventions à des œuvres ou institutions sanitaires et sociales qui rentrent dans les catégories définies par les programmes. ()". Aux termes de l'article 4 de l'arrêté ministériel du 3 octobre 2001 relatif à l'action sociale des caisses d'allocations familiales, pris pour l'application des dispositions précitées des articles L. 223-1 et L. 263-1 : " Les caisses mènent une action sociale territorialisée et partenariale () Elles veillent à une répartition territoriale équilibrée des équipements et des services et à la qualité de l'offre en ce domaine, à la coordination avec les autres dispositifs locaux et à l'adaptation de leurs actions à l'évolution des besoins sur leur territoire d'intervention.()". En vertu de l'article 5 du même arrêté, les caisses d'allocations familiales interviennent notamment " par le soutien à des services et équipements sociaux () ".

3. Afin de faciliter l'accès des familles, notamment les plus modestes, aux services de garde d'enfants, la caisse nationale des allocations familiales a, dans le cadre de sa mission d'action sanitaire et sociale, mis en place une subvention au fonctionnement des établissements et services d'accueil de jeunes enfants, dénommée " prestation de service unique " (PSU), dont les conditions d'octroi ont été définies, en dernier lieu, par une lettre-circulaire du 5 juin 2019. Cette subvention est versée par les caisses d'allocations familiales, sous réserve de leur pouvoir d'appréciation, aux personnes morales de droit public ou privé qui assurent la gestion de tels établissements ou services, ont conclu avec les caisses une " convention d'objectifs et de financement " et respectent les conditions, notamment de tarification de leurs prestations, fixées par la lettre-circulaire. Elle est calculée sur la base du coût de revient horaire des prestations effectivement offertes, dans la limite d'un plafond fixé par la caisse nationale, après déduction des participations des familles. Elle est versée par acomptes selon la périodicité prévue par la convention et fait l'objet d'un ajustement sur la base des pièces justificatives présentées au cours de l'année suivante.

4. Selon l'article 4 des " conditions générales Prestation de service ordinaires " qui constituent l'une des pièces de la convention conclue le 7 novembre 2017 entre la CAF de la Somme et la société LPCR Collectivités publiques, " la Caf peut procéder à des contrôles sur les trois derniers exercices liquidés. Le contrôle fait l'objet d'une procédure contradictoire. Il peut entraîner une régularisation, la récupération des sommes versées () ".

5. En premier lieu, aux termes de l'article L. 100-3 du code des relations entre le public et l'administration : " Au sens du présent code et sauf disposition contraire de celui-ci, on entend par : / 1° Administration : les administrations de l'Etat, les collectivités territoriales, leurs établissements publics administratifs et les organismes et personnes de droit public et de droit privé chargés d'une mission de service public administratif, y compris les organismes de sécurité sociale ; () ". En vertu de l'article L. 211-1 du même code, le chapitre Ier du Titre Ier du Livre II du code, relatif à la motivation des actes administratifs, est applicable aux administrations mentionnées au 1° de l'article L. 100-3 de ce code. L'article L. 211-2 du même code dispose que : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : () ; / 3° Subordonnent l'octroi d'une autorisation à des conditions restrictives ou imposent des sujétions ; () ".

6. La décision attaquée du 20 novembre 2019, fait référence au rapport de contrôle concluant à la non-conformité de la prestation de service unique versée au titre de l'exercice 2018 et à un trop-perçu d'un montant de 95 637,37 euros à rembourser à la CAF. Ce rapport de contrôle a été joint, dans sa version définitive, à la décision du 20 novembre 2019, et fait référence à la convention signée entre la société LPCR Collectivités publiques et la CAF de la Somme le 7 novembre 2017, laquelle comporte, ainsi qu'il a été dit au point 4, des dispositions prévoyant la possibilité de contrôles de la CAF et la récupération des sommes indument perçues au titre de la PSU à l'issue de ces contrôles. Ce rapport de contrôle détaille en outre les deux motifs pour lesquels le total des charges déclarées par l'entreprise pour l'établissement du prix de revient - servant de base de calcul pour déterminer le montant de la PSU - qui était de 609 216,87 euros, a été établi après contrôle à 490 982,09 euros. Ces motifs sont d'une part la circonstance que le compte 698 CICE intégration fiscale est contrôlé sur la balance analytique en crédit de 15 838,38 euros au lieu de 25 578,72 euros, et d'autre part le fait que les comptes 86 et 87 " contributions volontaires " déclarés à 75 350 euros justifiés par l'entreprise comme un loyer correspondant à la surface de 685 m² n'ont pas été retenus. Ces éléments ont permis à la société requérante de connaître avec précision les motifs de l'indu mis à sa charge. Enfin, la décision attaquée du 20 novembre 2019 précise que si la CAF a bien reçu l'attestation de la commune d'Albert justifiant le montant indiqué en compte 86 et 87, il n'a toutefois pas été possible d'y " donner une suite favorable ", car " seules les charges du compte de résultat justifiées comptablement sont à retenir pour le calcul du prix de revient ". Par suite, le moyen tiré de l'insuffisance de motivation de la décision attaquée du 20 novembre 2019 doit être écarté.

7. Il en va de même du moyen d'insuffisance de motivation invoqué à l'encontre de la délibération du 26 juin 2020, notifiée par un courrier du 27 août 2020, rejetant le recours gracieux formé par la société LPCR Collectivités publiques contre cette décision, dès lors que les vices propres dont cette décision serait entachée ne peuvent pas être utilement invoqués.

8. En second lieu, d'une part, aux termes du I des conditions particulières de la convention conclue entre la société requérante et la CAF de la Somme : " La Psu est une aide au fonctionnement versée aux établissements d'accueil du jeune enfant (A). / Elle correspond à la prise en charge de 66 % du prix de revient horaire d'un A, dans la limite du prix plafond fixé par la Cnaf, déduction faite des participations familiales (). 2. La Psu peut être octroyée à toute personne morale de droit public ou de droit privé sous réserve qu'elle applique les règles fixées dans la circulaire Cnaf n° 2014-009, reprises dans la présente convention./ La Psu peut être octroyée quel que soit le statut juridique du gestionnaire. Par conséquent, il peut s'agir d'une collectivité territoriale, une association, une entreprise, () 5.1.1 Les modalités de versement de la Psu aux entreprises gérant des établissements d'accueil de jeunes enfants sont identiques. / A l'instar des autres gestionnaires (collectivités territoriales, associations, etc.) les A gérés par des entreprises privées doivent appliquer les règles conditionnant le versement de la Psu. (.)".Le III de ces conditions particulières intitulé " Le mode de calcul de la PSU " prévoit que : " () La Psu prend en charge 66 % du prix de revient horaire, dans la limite d'un prix plafond fixé annuellement par la Cnaf, déduction faite des participations familiales. () . Le prix de revient réel par heure est calculé en divisant le total des charges (compte 6) et les contributions gratuites (compte 86) par le nombre d'actes réalisés. () ".

9. D'autre part, l'article 3 des " conditions générales prestation de service ordinaires " applicables à la convention conclue entre la société LPCR Collectivités publiques et la CAF de la Somme prévoit que : " Le gestionnaire s'engage, pour toute la durée de la convention, à produire, dans les délais impartis, les pièces justificatives qui sont détaillées au titre des présentes conditions générales et au titre des conditions particulières. / Le gestionnaire est garant de la qualité et de la sincérité des pièces justificatives. () ". Ces dispositions prévoient également que : " Le gestionnaire s'engage à tenir une comptabilité générale et une comptabilité analytique distinguant chaque activité et à valoriser les contributions à titre gratuit (locaux, personnels)./ La valorisation du bénévolat n'est pas incluse dans l'assiette de calcul de la prestation de service./ Le gestionnaire s'engage à produire un état de descriptif des biens meubles et immeubles mis à disposition avec indication de l'origine, des conditions juridiques d'occupation des locaux, du montant des loyers et charges locatives supportées ".

10. Il est constant qu'au titre de l'exercice 2018, la société LPCR a déclaré à la CAF de la Somme, pour le calcul du prix de revient servant de base au calcul du montant de la prestation de service unique, une somme de 75 350 euros au titre de " contributions gratuites " dans les comptes 86 et 87. Cette somme correspondait à la valorisation d'un loyer annuel, au prix moyen de 110 euros /m², pour les locaux d'une surface de 685 m² mis à la disposition de la société LPCR Collectivités publiques par la commune d'Albert dans le cadre du contrat de concession de service public que cette commune a conclu avec la société LPCR Collectivités publiques. Toutefois, ces locaux ne donnent lieu qu'au paiement, par la société LPCR, d'une redevance annuelle de 2 000 euros nette de TVA, et non d'un loyer équivalent à la somme déclarée par la société requérante. Si la requérante se prévaut des dispositions, citées au point 9, des conditions générales prestation de service ordinaire imposant à tout gestionnaire d'établissement d'accueil du jeune enfant de " valoriser les contributions à titre gratuit ", ces dispositions ne trouvent toutefois à s'appliquer que dans le cas où la comptabilité que doit tenir la structure permet une telle valorisation. En l'espèce, la société requérante ne conteste pas que seul le plan comptable applicable aux associations prévoit une valorisation, aux comptes 86 et 87, des " contributions gratuites ", alors qu'elle est une entreprise à but lucratif. Elle ne conteste pas davantage que sa comptabilité transmise à la CAF de la Somme en application de la convention, et validée par un commissaire aux comptes, ne comporte pas, au titre de ses charges, la valorisation de telles " contributions gratuites " au titre d'un loyer annuel pour l'immeuble mis à sa disposition. Par suite, la CAF de la Somme a légalement pu, compte tenu de l'obligation de sincérité des pièces justificatives rappelée dans les conditions générales citées au point 9, exclure du calcul du prix de revient les " contributions gratuites " mentionnées aux comptes 86 et 87 par la société LPCR Collectivités publiques et correspondant, pour un montant de 75 350 euros, à la valorisation d'un loyer pour les locaux mis à disposition de la société, mais ne correspondant à aucune charge effectivement exposée par la société, ni à aucune charge du compte de résultat " justifiée comptablement ". A cet égard, sont sans incidence les circonstances que l'application informatique permettant de déclarer ses éléments financiers pour l'établissement de la PSU n'empêche pas une telle déclaration pour une entreprise à but lucratif, que la redevance d'occupation du domaine public qui est appliquée à la requérante ne soit pas liée à la valeur cadastrale du bien, et que la convention conclue avec la CAF de la Somme ne précise pas explicitement que des plans comptables distincts doivent être utilisés pour les gestionnaires de statut associatif et pour les gestionnaires ayant le statut d'entreprise à but lucratif. Au demeurant, et ainsi que le fait valoir la CAF de la Somme, la société LPCR Collectivités publiques ne conteste pas qu'elle n'a pas déclaré une somme correspondant à la valorisation d'un loyer au titre des " contributions gratuites " en 2017 et en 2020 pour l'établissement de la PSU, alors qu'elle est toujours occupante de l'immeuble mis à sa disposition par la commune.

11. Il résulte de ce qui précède que les conclusions tendant à l'annulation de la décision du 20 novembre 2019 par laquelle la CAF de la Somme a mis à la charge de la société LPCR Collectivités publiques un indu au titre d'un trop-perçu de prestation de service unique, et de la décision portant rejet de son recours gracieux, doivent être rejetées, de même que, par voie de conséquence, ses conclusions tendant à la décharge de l'obligation de rembourser l'indu.

Sur les frais liés au litige :

12. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la CAF de la Somme, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la société LPCR Collectivités publiques demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la société LPCR Collectivités publiques une somme de 1500 euros au titre des frais exposés par la CAF de la Somme et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la société LPCR Collectivités publiques est rejetée.

Article 2 : La société LPCR Collectivités publiques versera à la CAF de la Somme une somme de 1 500 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société LPCR Collectivités publiques et à la caisse d'allocations familiales de la Somme.

Délibéré après l'audience du 9 mars 2023, à laquelle siégeaient :

Mme Galle, présidente,

Mme Pellerin, première conseillère,

Mme Bazin, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 mars 2023.

La présidente-rapporteure

Signé

C. Galle

L'assesseure la plus ancienne,

Signé

C. PellerinLa greffière,

Signé

Z. Aguentil

La République mande et ordonne au ministre de la santé et de la prévention, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

N°2003448