Tribunal Administratif d'Amiens — Décision N° TA80-2203300

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 11 octobre 2022 et un mémoire enregistré le 24 mai 2024 qui n'a pas été communiqué, Mme A B, représentée par Me Marian, doit être regardée comme demandant au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 9 juin 2022 par laquelle le directeur de l'établissement public de santé mentale départemental (EPSMD) de l'Aisne l'a suspendue de ses fonctions sans rémunération à compter du 17 juin 2022 et jusqu'à production d'un justificatif de vaccination ou de contre-indication à la vaccination répondant aux conditions définies par le décret

no 2021-1059 du 7 août 2021, ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux ;

2°) d'ordonner le rétablissement de son traitement ;

3°) de mettre à la charge de l'EPSMD de l'Aisne la somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la décision de rejet de son recours gracieux est entachée d'incompétence ;

- la décision attaqué n'est pas motivée ;

- la décision attaquée est entachée d'un vice de procédure dès lors qu'elle n'a pas été convoquée ni informée préalablement sur les moyens de régulariser sa situation ;

- elle présente le caractère d'une sanction disciplinaire déguisée prise sans qu'elle n'ait pu bénéficier du maintien de son traitement prévu par l'article 30 de la loi du 13 juillet 1983, ni de la procédure contradictoire en méconnaissance de l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 et de l'article 6 de la convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

- elle est illégale par suite de l'illégalité du décret no 2021-699 du 1er juin 2021 qui méconnaît le principe de sécurité juridique en se fondant sur une notion évolutive du schéma vaccinal complet ;

- elle est illégale par suite de l'illégalité de la loi du 5 août 2021 sur laquelle elle est fondée en l'absence de décret d'application et d'avis de la Haute autorité de santé et à défaut de saisine préalable du Conseil commun de la fonction publique en méconnaissance des dispositions de l'article 9 ter de la loi du 13 juillet 1983 en ce que la loi ;

- elle est entachée d'une erreur de droit dès lors qu'à la date de son certificat de rétablissement, celui-ci était valable pour une durée de six mois et l'autorité administrative ne pouvait appliquer rétroactivement les dispositions du décret du 1er juin 2021, modifiées le 14 février 2022, ramenant à quatre mois ce délai ;

- elle méconnaît les dispositions de la loi du 5 août 2021 dès lors qu'elle ne permet pas de prononcer à deux reprises la suspension d'un agent et à plus forte raison au-delà du 15 octobre 2021 ;

- la loi du 5 août 2021 méconnaît le principe de non-discrimination en raison de l'état de santé en violation du règlement européen no 2021/953 du 14 juin 2021 d'une part et des stipulations des articles 14 et 8 de la convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales d'autre part ;

- elle constitue un moyen de pression tendant à lui imposer de se vacciner sans son consentement, en méconnaissance de la recommandation du comité des ministres aux États membres sur les devoirs juridiques des médecins vis-à-vis de leurs patients du 26 mars 1985, la charte européenne des droits des patients, l'article 5 de la convention d'Oviedo du 4 avril 1997, l'article 14 du protocole additionnel à la convention d'Oviedo du 25 janvier 2005, la directive 2004/23/CE du Parlement européen et du Conseil du 31 mars 2004 et de la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne ;

- elle est illégale dès lors qu'elle lui impose de participer, sans son consentement éclairé, à un essai clinique en méconnaissance de l'article 16 de la convention d'Oviedo du 4 avril 1997, de l'article 3 de la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, de l'article 7 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques du 16 décembre 1966, de l'article 28 du règlement (UE) 536/2014 du Parlement européen et du Conseil du 16 avril 2014 et des articles 2, 3 et 8 de la convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

- la décision en litige porte une atteinte disproportionnée à ses droits et libertés ;

- le rétablissement de son traitement s'impose dès lors que la suspension en application de l'article 30 de la loi du 13 juillet 1983 ne peut jamais être prononcée sans traitement.

Par un mémoire en défense enregistré le 19 décembre 2022, l'EPSMD de l'Aisne, représenté par Me Dejas conclut au rejet de la requête et, en outre, à ce que Mme B lui verse une somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la Constitution et notamment son Préambule ;

- la convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

- le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ;

- la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne ;

- la convention sur les droits de l'homme et la biomédecine signée à Oviedo le 4 avril 1997 ;

- le pacte international relatif aux droits civils et politiques du 16 décembre 1966 ;

- le règlement (UE) 536/2014 du Parlement européen et du Conseil du 16 avril 2014 ;

- le règlement (UE) 2021/953 du Parlement européen et du Conseil du 14 juin 2021 ;

- le code de la santé publique ;

- la loi no 83-634 du 13 juillet 1983 ;

- la loi no 86-33 du 9 janvier 1986 ;

- la loi no 2021-689 du 31 mai 2021 ;

- la loi no 2021-1040 du 5 août 2021 ;

- le décret no 2021-699 du 1er juin 2021 ;

- le décret no 2021-1059 du 7 août 2021 ;

- le décret no 2022-176 du 14 février 2022 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Menet, premier conseiller,

- et les conclusions de M. Beaujard, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

1. Mme B, exerçant en qualité d'éducatrice spécialisée en service à l'hôpital de jour de Saint-Quentin a été suspendue de ses fonctions sans rémunération par une décision du 17 décembre 2021 sur le fondement de l'article 14 de la loi du 5 août 2021, elle a repris son activité sur présentation d'un certificat de rétablissement du 12 janvier 2022. Par une décision du directeur de l'EPSMD de l'Aisne du 9 juin 2022 dont elle demande l'annulation, elle a été de nouveau suspendue de ses fonctions sans rémunération à compter du 17 juin 2022 et jusqu'à production d'un justificatif de vaccination ou de contre-indication à la vaccination répondant aux conditions définies par le décret no 2021-1059 du 7 août 2021.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne le cadre juridique :

2. Aux termes de l'article 12 de la loi du 5 août 2021 : " I. - Doivent être vaccinés, sauf contre-indication médicale reconnue, contre la covid-19 : / 1° Les personnes exerçant leur activité dans : / a) Les établissements de santé mentionnés à l'article L. 6111-1 du code de la santé publique () ". Aux termes de l'article 13 de cette même loi : " I. - Les personnes mentionnées au I de l'article 12 établissent : / 1° Satisfaire à l'obligation de vaccination en présentant le certificat de statut vaccinal prévu au second alinéa du II du même article 12 ". Aux termes de l'article 14 de cette loi : " B. - À compter du 15 septembre 2021, les personnes mentionnées au I de l'article 12 ne peuvent plus exercer leur activité si elles n'ont pas présenté les documents mentionnés au I de l'article 13 ou, à défaut, le justificatif de l'administration des doses de vaccins requises par le décret mentionné au II de l'article 12. / Par dérogation au premier alinéa du présent B, à compter du 15 septembre 2021 et jusqu'au 15 octobre 2021 inclus, sont autorisées à exercer leur activité les personnes mentionnées au I de l'article 12 qui, dans le cadre d'un schéma vaccinal comprenant plusieurs doses, justifient de l'administration d'au moins une des doses requises par le décret mentionné au II du même article 12, sous réserve de présenter le résultat, pour sa durée de validité, de l'examen de dépistage virologique ne concluant pas à une contamination par la covid-19 prévu par le même décret. / () / III. - Lorsque l'employeur constate qu'un agent public ne peut plus exercer son activité en application du I, il l'informe sans délai des conséquences qu'emporte cette interdiction d'exercer sur son emploi ainsi que des moyens de régulariser sa situation. L'agent public qui fait l'objet d'une interdiction d'exercer peut utiliser, avec l'accord de son employeur, des jours de congés payés. À défaut, il est suspendu de ses fonctions ou de son contrat de travail. / La suspension mentionnée au premier alinéa du présent III, qui s'accompagne de l'interruption du versement de la rémunération, prend fin dès que l'agent public remplit les conditions nécessaires à l'exercice de son activité prévues au I. Elle ne peut être assimilée à une période de travail effectif pour la détermination de la durée des congés payés ainsi que pour les droits acquis par l'agent public au titre de son ancienneté. Pendant cette suspension, l'agent public conserve le bénéfice des garanties de protection sociale complémentaire auxquelles il a souscrit ".

3. D'une part, il résulte de ces dispositions que l'EPSMD de l'Aisne relève des établissements dont les personnels sont soumis à l'obligation vaccinale prévue par les dispositions de l'article 12 de la loi du 5 août 2021. D'autre part, l'obligation vaccinale s'impose selon les cas prévus par cette même loi à toute personne travaillant régulièrement au sein de locaux relevant d'un établissement de santé, que cette personne ait ou non des activités de soins et soit ou non en contact avec des personnes fragiles ou des professionnels de santé. Mme B, qui est éducatrice spécialisée exerçant dans un établissement public de santé, est ainsi soumise à ces dispositions.

En ce qui concerne la légalité externe :

4. En premier lieu, il est toujours loisible à la personne intéressée, sauf à ce que des dispositions spéciales en disposent autrement, de former à l'encontre d'une décision administrative un recours gracieux devant l'auteur de cet acte et de ne former un recours contentieux que lorsque le recours gracieux a été rejeté. L'exercice du recours gracieux n'ayant d'autre objet que d'inviter l'auteur de la décision à reconsidérer sa position, un recours contentieux consécutif au rejet d'un recours gracieux doit nécessairement être regardé comme étant dirigé, non pas tant contre le rejet du recours gracieux dont les vices propres ne peuvent être utilement contestés, que contre la décision initialement prise par l'autorité administrative.

5. Par suite, le moyen tiré de ce que la décision de rejet du recours gracieux de Mme B serait entachée d'incompétence doit être écarté comme inopérant.

6. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier que préalablement à la décision contestée, par courrier du 18 mai 2022 et des échanges de courriels des 19, 30 mai 2022 et 9 juin 2022, Mme B a été informée des conséquences qu'emportait l'interdiction d'exercer sur son emploi ainsi que des moyens de régulariser sa situation, Mme B et l'établissement public de santé étant ensuite convenus de l'utilisation par l'intéressée de jours de congés payés pour retarder la suspension au 17 juin 2022. Les dispositions précitées du III de l'article 14 de la loi du 5 août 2021 ne prévoient aucunement un entretien obligatoire pour procéder à l'information préalable qu'elles prévoient. Il s'ensuit que Mme B n'est pas fondée à soutenir que l'EPSMD de l'Aisne a méconnu ces dispositions.

7. En troisième lieu, la mesure de suspension prise dans l'intérêt du service, qui est limitée à la période au cours de laquelle l'intéressée s'abstient de se conformer aux obligations qui sont les siennes en application des dispositions précitées, se borne à constater que l'agent ne remplit pas les conditions légales pour exercer son activité. Elle ne présente pas le caractère d'une sanction disciplinaire et n'a dès lors pas à être précédée de la mise en œuvre des garanties procédurales attachées au prononcé d'une sanction administrative tenant à la mise en œuvre des droits de la défense, à la communication préalable de son dossier administratif individuel ou à l'organisation d'un entretien préalable avec son employeur. Le moyen tiré de l'irrégularité de la procédure suivie par l'administration et de la méconnaissance de l'article 30 de la loi du 13 juillet 1983, de l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 et des stipulations de l'article 6 de la convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ne peut donc qu'être écarté.

8. En dernier lieu, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent ". Aux termes de l'article L. 211-5 du même code : " La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ".

9. Si Mme B soutient que la décision contestée n'est pas motivée, il ressort des pièces du dossier qu'elle comporte l'énoncé des considérations de droit, notamment les dispositions de la loi du 5 août 2021, et de fait, l'absence de vaccination de l'intéressée, qui en constituent le fondement. Ainsi, le moyen tiré du défaut de motivation de la décision contestée ne peut qu'être écarté.

En ce qui concerne la légalité interne :

Quant au défaut de base légale :

10. Mme B soutient que le décret d'application de la loi du 5 août 2021 n'a pas été publié et que la Haute autorité de santé n'a pas été consultée contrairement à ce que prévoient les textes, de sorte que la vaccination des professionnels de santé ne peut être considérée comme obligatoire. Toutefois, le décret d'application de cette loi est le décret no 2021-1059 du 7 août 2021 qui a été pris après avis de la Haute autorité de santé, si bien que ce moyen n'est pas fondé.

Quant aux exceptions d'inconventionnalité de la loi :

11. En premier lieu, si Mme B soutient que les dispositions de la loi du 5 août 2021 sur lesquels se fondent la décision en litige sont contraires au règlement du Parlement européen et du Conseil du 14 juin 2021 relatif à un cadre pour la délivrance, la vérification et l'acceptation de certificats COVID-19 interopérables de vaccination, de test et de rétablissement (certificat COVID numérique de l'UE) afin de faciliter la libre circulation pendant la pandémie de COVID-19, les dispositions de ce règlement, prises dans le cadre de l'article 21 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, ne sont applicables qu'aux déplacements entre les États membres de l'Union européenne et ne portent pas atteinte aux compétences en matière de définition de leur politique sanitaire de ces derniers, conformément au paragraphe 7 de l'article 168 du même traité. Par conséquent, ce moyen doit être écarté comme inopérant.

12. En deuxième lieu, aux termes de l'article 14 de la convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : " La jouissance des droits et libertés reconnus dans la présente Convention doit être assurée, sans distinction aucune, fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions, l'origine nationale ou sociale, l'appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation ".

13. La décision par laquelle la directrice de l'EPSMD de l'Aisne a suspendu

Mme B de ses fonctions sans traitement jusqu'à la production d'un justificatif de vaccination ou de contre-indication à la vaccination n'est pas fondée sur l'état de santé de l'intéressée mais sur le non-respect de l'obligation vaccinale imposée par les dispositions de la loi du 5 août 2021. La réglementation issue de la loi du 5 août 2021 s'applique de manière identique à l'ensemble des personnes qui exercent leur activité professionnelle au sein des établissements de santé, qu'elles fassent ou non partie du personnel soignant. Par suite, le moyen tiré de ce que la loi du 5 août 2021 méconnaît les principes d'égalité et de non-discrimination garantis par les stipulations combinées des articles 8 et 14 de la convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales doit être écarté.

14. En troisième lieu, Mme B n'est pas fondée à soutenir que, par la décision en litige, son consentement éclairé a été méconnu dès lors qu'elle n'a pas été vaccinée. Si elle soutient que l'obligation vaccinale instituée par la loi du 5 août 2021 méconnaît diverses conventions internationales et textes internationaux, notamment les dispositions du pacte international relatif aux droits civils et politiques, les stipulations de la convention d'Oviedo et la directive n° 2001/20/CE du 4 avril 2001, en tant qu'elle méconnaîtrait le consentement libre et éclairé nécessaire à toute intervention médicale, la loi du 5 août 2021 n'a pas eu pour effet de la contraindre à être vaccinée sans son consentement, de sorte que son moyen ne peut en tout état de cause qu'être écarté.

15. En quatrième lieu, il est constant que les vaccins contre la Covid-19 utilisés en France ont fait l'objet d'une autorisation de mise sur le marché par l'Agence européenne du médicament. Si l'autorisation est conditionnelle, il ne s'ensuit pas pour autant que la vaccination obligatoire aurait le caractère d'une expérimentation médicale ou d'un essai clinique, lesquels au surplus obéissent à d'autres fins. Par suite, le moyen tiré de ce que la loi du 5 août 2021 méconnaît les principes de consentement auxquels sont subordonnés de tels expérimentations et essais, notamment ceux de la convention sur les droits de l'homme et la biomédecine signée à Oviedo le 4 avril 1997, de l'article 3 de la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, de l'article 7 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques du 16 décembre 1966 et de l'article 28 du règlement (UE) 536/2014 du Parlement européen et du Conseil du 16 avril 2014, doit en tout état de cause être écarté.

16. En cinquième lieu, le droit à l'intégrité physique fait partie du droit au respect de la vie privée au sens des stipulations précitées de l'article 8 de la convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, telles que la Cour européenne des droits de l'homme les interprète. Une vaccination obligatoire constitue une ingérence dans ce droit, qui peut être admise si elle remplit les conditions du paragraphe 2 de l'article 8 et, notamment, si elle est justifiée par des considérations de santé publique et proportionnée à l'objectif poursuivi. Il doit ainsi exister un rapport suffisamment favorable entre, d'une part, la contrainte et le risque présentés par la vaccination pour chaque personne vaccinée et, d'autre part, le bénéfice qui en est attendu tant pour cet individu que pour la collectivité dans son entier, y compris ceux de ses membres qui ne peuvent être vaccinés en raison d'une contre-indication médicale, compte tenu à la fois de la gravité de la maladie, de son caractère plus ou moins contagieux, de l'efficacité du vaccin et des risques ou effets indésirables qu'il peut présenter.

17. L'article 12 de la loi du 5 août 2021 a défini le champ de l'obligation de vaccination contre la Covid-19 en retenant, notamment, un critère géographique pour y inclure les personnes exerçant leur activité dans un certain nombre d'établissements, principalement les établissements de santé et des établissements sociaux et médico-sociaux, ainsi qu'un critère professionnel pour y inclure les professionnels de santé afin, à la fois, de protéger les personnes accueillies par ces établissements qui présentent une vulnérabilité particulière au virus de la Covid-19 et d'éviter la propagation du virus par les professionnels de santé dans l'exercice de leur activité qui, par nature, peut les conduire à soigner des personnes vulnérables ou ayant de telles personnes dans leur entourage. Il s'ensuit que, eu égard à l'objectif de santé publique poursuivi et alors même qu'aucune dérogation personnelle à l'obligation de vaccination n'est prévue en dehors des cas de contre-indication, l'obligation vaccinale pesant sur le personnel exerçant dans un établissement de santé, qui ne saurait être regardée comme incohérente et disproportionnée au regard de l'objectif de santé publique poursuivi, ne méconnaît pas le droit à l'intégrité physique garanti par la convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales en ses articles 2, 3 et 8.

Quant aux autres moyens de la requête :

18. En premier lieu, il ne relève pas de l'office du juge administratif de connaître du moyen soulevé par voie d'exception de l'illégalité de la procédure d'adoption de la loi du 5 août 2021. Par suite, le moyen tiré de ce que cette loi n'aurait pas été prise après avis du Conseil commun de la fonction publique doit être écarté.

19. En deuxième lieu, la circonstance que la définition de ce qu'est un schéma vaccinal complet ait évolué à plusieurs reprises en fonction de l'évolution des connaissances scientifiques ne saurait être regardée comme constitutive d'une méconnaissance du principe de sécurité juridique. Par suite, le moyen doit être écarté.

20. En troisième lieu, il ne résulte aucunement des dispositions précitées de l'article 14 de la loi du 5 août 2021 qu'un même agent ne puisse être suspendu plusieurs fois à raison de la méconnaissance de l'obligation vaccinale ni que celle-ci ait cessé après le 15 octobre 2021. Ce moyen peut ainsi qu'être écarté.

21. En dernier lieu, les certificats de rétablissement prévus par la loi du 31 mai 2021 attestent, pour la mise en œuvre des règles sanitaires susceptibles d'être fixées au cours de leur période de validité par cette loi et les mesures réglementaires prises pour son application, de la contamination de leur porteur par la covid-19 et de son rétablissement. Le décret du 14 février 2022 modifiant le décret no 2021-699 du 1er juin 2021 prescrivant les mesures générales nécessaires à la gestion de la sortie de crise sanitaire a réduit de six à quatre mois la durée de validité des certificats de rétablissement en cours de validité à cette date. Le principe de non-rétroactivité des actes administratifs ne fait pas obstacle à l'application immédiate des dispositions réglementaires modifiant la durée de validité du certificat de rétablissement, laquelle ne constitue pas un droit acquis pour les personnes possédant un tel document. Par conséquent, Mme B n'est pas fondée à soutenir que la décision contestée a un effet rétroactif.

22. Il résulte de tout ce qui précède que Mme B n'est pas fondée à soutenir que la décision attaquée porte une atteinte disproportionnée à ses droits et libertés.

Sur les conclusions aux fins d'injonction :

23. Le présent jugement, qui rejette les conclusions de la requête tendant à l'annulation de la décision attaquée, n'implique aucune mesure d'exécution de la part de l'administration. Les conclusions aux fins d'injonction doivent dès lors également être rejetées.

Sur les frais exposés et non compris dans les dépens :

24. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'EPSMD de l'Aisne, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que Mme B demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de Mme B une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par l'EPSMD de l'Aisne et non compris dans les dépens.

D É C I D E :

Article 1 er : La requête de Mme B est rejetée.

Article 2 : Mme B versera à l'EPSMD de l'Aisne une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme A B et à l'établissement public de santé mentale départemental de l'Aisne.

Délibéré après l'audience du 30 mai 2024, à laquelle siégeaient :

M. Boutou, président,

Mme Pierre, première conseillère,

M. Menet, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition le 13 juin 2024.

Le rapporteur,

Signé

M. Menet

Le président,

Signé

B. Boutou La greffière,

Signé

A. Ribière

La République mande et ordonne à la ministre du travail, de la santé et des solidarités en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

No 2203300