Tribunal Administratif d'Amiens — Décision N° TA80-2204094

Vu la procédure suivante :

Par une requête, deux mémoires et des pièces enregistrés le 23 décembre 2022 ainsi que les 12 janvier et 22 mai 2023, Mme A B, représentée par Me Desmarest, doit être regardée comme demandant au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 11 juillet 2022 par laquelle la caisse d'allocations familiales de la Somme lui a notifié des indus d'allocation de soutien familial, d'aide personnalisée au logement, de prime d'activité, de revenu de solidarité active et d'aide exceptionnelle de fin d'année d'un montant total initial de 13 795,10 euros pour la période globale du 1er juillet 2021 au 30 juin 2022 ;

2°) d'annuler la décision du 21 octobre 2022 par laquelle la commission de recours amiable de la caisse d'allocations familiales de la Somme a rejeté son recours administratif préalable contre la décision du 11 juillet 2022 en tant que par cette décision la caisse d'allocations familiales de la Somme lui a notifié un indu d'allocation de soutien familial d'un montant de 2 446,67 euros pour la période du 1er juillet 2021 au 31 mai 2022 ;

3°) d'annuler la décision du 21 octobre 2022 par laquelle la commission de recours amiable de la caisse d'allocations familiales de la Somme a rejeté son recours administratif préalable contre la décision du 11 juillet 2022 en tant que par cette décision la caisse d'allocations familiales de la Somme lui a notifié un indu de prime d'activité d'un montant de 146,28 euros pour la période du 1er février au 30 avril 2022 ;

Elle soutient que la caisse d'allocations familiales a commis une erreur d'appréciation dès lors qu'elle n'a jamais mené de vie conjugale avec M. C au cours de la période du 1er juillet 2021 au 30 juin 2022.

Par un mémoire en défense et une pièce complémentaire enregistrés les 13 avril et 30 août 2023, la caisse d'allocations familiales de la Somme, représentée par Me de Limerville, conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que :

- la juridiction administrative est incompétente pour connaître des conclusions de larequête relatives à l'allocation de soutien familial ;

- les conclusions de la requête en tant qu'elles portent sur l'indu de revenu de solidarité active sont irrecevables dès lors que Mme B n'a pas adressé de recours administratif préalable obligatoire au président du conseil départemental de la Somme ;

- les moyens de la requête ne sont pas fondés.

La requête a été communiquée au département de la Somme, qui n'a pas produit d'observations.

Par lettres des 9 janvier et 16 mai 2023, les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur les moyens relevés d'office suivants tirés de :

- l'incompétence de la juridiction administrative pour connaître du litige en tant qu'il porte sur un indu d'allocation de soutien familial ;

- l'irrecevabilité des conclusions dirigées contre la décision initiale de la caisse d'allocations familiales de la Somme du 11 juillet 2022 en tant qu'elle notifie à Mme B des indus de prime d'activité, de revenu de solidarité active et d'aide personnalisée au logement dès lors que la contestation de ces indus est soumise à un recours administratif préalable obligatoire et que les décisions prises sur ces recours se sont substituées à la décision initiale.

Par un mémoire enregistré le 12 janvier 2023, Mme B présente des observations sur le moyen d'ordre public tiré de l'incompétence de la juridiction administrative pour connaître du litige en tant qu'il porte sur un indu d'allocation de soutien familial.

Elle soutient s'en rapporter à ce moyen d'ordre public susceptible d'être relevé d'office.

Par un mémoire enregistré le 22 mai 2023, Mme B présente des observations sur le moyen d'ordre public tiré de l'irrecevabilité des conclusions dirigées contre la décision initiale de la caisse d'allocations familiales de la Somme du 11 juillet 2022.

Elle soutient qu'elle a bien exercé dans les délais légaux un recours administratif préalable à l'encontre de la décision du 11 juillet 2022 en saisissant la commission de recours amiable dès le 20 juillet 2022, qu'elle a introduit son recours contentieux le 23 décembre 2022 contre la décision du 25 octobre 2022 rejetant son recours préalable, et que ses conclusions sont donc parfaitement recevables.

Mme B a été admise au bénéfice de l'aide juridictionnelle totale par une décision n° 2022/009779 du 23 novembre 2022 du bureau d'aide juridictionnelle du tribunal judiciaire d'Amiens.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'action sociale et des familles ;

- le code civil ;

- le code de la construction et de l'habitation ;

- le code de la sécurité sociale ;

- la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ;

- le décret n° 2021-1657 du 15 décembre 2021 ;

- le code de justice administrative.

Le magistrat désigné a dispensé la rapporteure publique, sur sa proposition, de prononcer des conclusions à l'audience.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Au cours de l'audience publique, après l'appel de l'affaire, le rapport de M. Wavelet a été entendu et, les parties n'étant ni présentes ni représentées, la clôture de l'instruction a été prononcée en application de l'article R. 772-9 du code de justice administrative.

Considérant ce qui suit :

1. Mme B a fait l'objet d'une enquête à l'issue de laquelle, par une décision du 11 juillet 2022, la caisse d'allocations familiales de la Somme lui a notifié des indus d'allocation de soutien familial (ASF), d'aide personnalisée au logement (APL), de prime d'activité (PA), de revenu de solidarité active (RSA) et d'aide exceptionnelle de fin d'année (AEFA) d'un montant total initial de 13 795,10 euros pour la période globale du 1er juillet 2021 au 30 juin 2022. Le 16 juillet 2022, Mme B a formé auprès de la caisse d'allocations familiales de la Somme un recours contre cette décision, relativement aux cinq indus notifiés. Ce recours a été rejeté par deux décisions explicites de la commission de recours amiable de la caisse d'allocations familiales de la Somme du 21 octobre 2022 s'agissant de la prime d'activité et de l'allocation de soutien familial, et par une décision explicite du 3 novembre 2022 et une décision implicite du 20 septembre 2022 de la caisse d'allocations familiales de la Somme s'agissant respectivement de l'aide personnalisée au logement et de l'aide exceptionnelle de fin d'année. Mme B doit être regardée comme demandant, outre l'annulation de la décision du 11 juillet 2022 par laquelle la caisse d'allocations familiales de la Somme lui a notifié les cinq indus précités, l'annulation des décisions précitées du 21 octobre 2022 de la commission de recours amiable et des 20 septembre et 3 novembre 2022 de la caisse d'allocations familiales de la Somme.

Sur l'exception d'incompétence opposée en défense :

2. Aux termes de l'article L. 211-16 du code de l'organisation judiciaire : " Des tribunaux judiciaires spécialement désignés connaissent : / 1° Des litiges relevant du contentieux général de la sécurité sociale défini à l'article L. 142-1 du code de la sécurité sociale, à l'exception de ceux mentionnés au 7° du même article L. 142-1 ; / () ". Aux termes de l'article L. 142-8 du code de la sécurité sociale : " Le juge judiciaire connaît des contestations relatives : 1° Au contentieux général de la sécurité sociale défini à l'article L. 142-1 () ". Aux termes de l'article L 142-1 du même code : " Le contentieux de la sécurité sociale comprend les litiges relatifs : / 1° A l'application des législations et réglementations de sécurité sociale () ". Enfin, l'article L. 511-1 de ce code dispose que : " Les prestations familiales comprennent : () ; 6°) l'allocation de soutien familial ; / () ".

3. Il résulte de la combinaison de ces dispositions que les litiges relatifs à l'allocation de soutien familial relèvent de la compétence du tribunal judiciaire. Il s'ensuit que le tribunal administratif n'est manifestement pas compétent pour connaître de la contestation de Mme B en tant qu'elle porte sur cette prestation familiale. Dès lors, sa requête doit, dans cette mesure, être rejetée comme portée devant une juridiction incompétente pour en connaître.

Sur la fin de non-recevoir opposée en défense :

4. Aux termes de l'article L. 262-47 du code l'action sociale et des familles : " Toute réclamation dirigée contre une décision relative au revenu de solidarité active fait l'objet, préalablement à l'exercice d'un recours contentieux, d'un recours administratif auprès du président du conseil départemental. Ce recours est, dans les conditions et limites prévues par la convention mentionnée à l'article L. 262-25, soumis pour avis à la commission de recours amiable qui connaît des réclamations relevant de l'article L. 142-1 du code de la sécurité sociale. () ". Aux termes de l'article R. 262-88 du même code : " Le recours administratif préalable mentionné à l'article L. 262-47 est adressé par le bénéficiaire au président du conseil départemental dans un délai de deux mois à compter de la notification de la décision contestée. () ". En vertu de ces dispositions, la personne qui entend contester une décision relative au revenu de solidarité active doit former un recours administratif préalable devant le président du conseil départemental dans le délai de deux mois à compter de la décision contestée. A défaut de recours administratif préalable, la contestation portée directement devant le juge administratif est irrecevable.

5. En l'espèce, la caisse d'allocations familiales de la Somme soulève la fin de non-recevoir tirée de l'irrecevabilité des conclusions dirigées directement contre sa décision du 11 juillet 2022 en tant qu'elle porte sur l'indu de revenu de solidarité, faute pour la requérante d'avoir adressé au président du conseil départemental de la Somme, dans le délai requis, le recours administratif préalable obligatoire prévu à l'article L. 262-47 du code de l'action sociale et des familles précité. Si la requérante a certes adressé, par courrier du 16 juillet 2022, un recours administratif à la caisse d'allocations familiales de la Somme et ce faisant à la commission de recours amiable, il ne résulte cependant pas de l'instruction, et n'est pas contesté, que la requérante aurait adressé un recours administratif préalable au président du conseil départemental de la Somme pour contester la décision du 11 juillet 2022 en tant qu'elle est relative à l'indu de revenu de solidarité active. Par suite, la fin de non-recevoir tirée du défaut de recours administratif préalable en matière de revenu de solidarité active soulevée par la caisse d'allocations familiales de la Somme doit être accueillie et les conclusions de la requête tendant à l'annulation de la décision du 11 juillet 2022 de la caisse d'allocations familiales de la Somme, en tant qu'elles portent sur le revenu de solidarité active, seront rejetées en tant qu'elles sont irrecevables.

Sur la recevabilité des conclusions dirigées contre la décision du 11 juillet 2022 en tant qu'elle porte sur la prime d'activité et l'aide personnalisée au logement :

6. D'une part, aux termes de l'article de l'article L. 825-2 du code de la construction et de l'habitation : " Les contestations des décisions prises en matière d'aides personnelles au logement et de primes de déménagement par les organismes payeurs doivent faire l'objet d'un recours administratif préalable devant l'organisme payeur qui en est l'auteur, selon des modalités fixées par voie réglementaire ". Aux termes de l'article L. 825-3 de ce code : " Le directeur de l'organisme payeur statue, dans des conditions fixées par voie réglementaire, sur : / 1° Les contestations des décisions prises par l'organisme payeur au titre des aides personnelles au logement ou des primes de déménagement ; / () ". Aux termes de l'article R. 825-1 du même : " L'introduction d'un recours contentieux dirigé contre des décisions prises par un organisme payeur en matière d'aides personnelles au logement et de primes de déménagement est subordonnée à l'exercice préalable d'un recours administratif auprès de la commission de recours amiable prévue à l'article R. 142-1 du code de la sécurité sociale constituée auprès du conseil d'administration de l'organisme auteur de la décision contestée. / Ce recours administratif est régi par les dispositions des chapitres Ier et II du titre Ier du livre IV du code des relations entre le public et l'administration. La procédure définie par les articles R. 142-1 et R. 142-6 du code de la sécurité sociale lui est applicable ". L'article R. 825-2 dispose que " Le directeur de l'organisme payeur statue sur les recours administratifs mentionnés à l'article R. 825-1, après l'avis de la commission de recours amiable. Ses décisions sont motivées ".

7. D'autre part, aux termes de l'article L. 845-2 du code de la sécurité sociale : " Toute réclamation dirigée contre une décision relative à la prime d'activité prise par l'un des organismes mentionnés à l'article L. 843-1 fait l'objet, préalablement à l'exercice d'un recours contentieux, d'un recours auprès de la commission de recours amiable () ". Par ailleurs, aux termes de l'article L. 412-7 du code des relations entre le public et l'administration : " La décision prise à la suite d'un recours administratif préalable obligatoire se substitue à la décision initiale ".

8. Il résulte des dispositions précitées qu'en matière d'aide personnelle au logement et de prime d'activité, l'exercice d'un recours contentieux est subordonné à l'exercice préalable d'un recours administratif préalable auprès de la commission de recours amiable. En matière d'aide personnelle au logement, cette commission ne rend qu'un avis au caractère non décisoire, acte préparatoire à la décision du directeur de l'organisme payeur, alors qu'en matière de prime d'activité la décision est prise par la commission elle-même. Par conséquent, la décision prise par l'autorité compétente après l'exercice de ce recours préalable, qui se substitue à la décision initiale, est seule susceptible d'être contestée, de sorte que des conclusions dirigées contre la décision initiale sont irrecevables.

9. En l'espèce, si la requérante conteste la décision initiale du 11 juillet 2022 en tant qu'elle lui notifie les indus de prime d'activité et d'aide personnalisée au logement litigieux, il résulte de ce qui a été exposé au point 8 que de telles conclusions sont irrecevables. Dès lors qu'elles sont intervenues à la suite d'un recours préalable, la requête de Mme B doit être regardée comme dirigée contre la décision 21 octobre 2022 de la commission de recours amiable et la décision 3 novembre 2022 de la caisse d'allocations familiales de la Somme par lesquelles elles ont rejeté son recours administratif préalable respectivement en matière de prime d'activité et d'aide personnalisée au logement.

10. Il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation de la décision du 11 juillet 2022, en tant qu'elle porte sur la prime d'activité et l'aide personnalisée au logement, doivent être rejetées comme irrecevables.

Sur le bien-fondé des indus de prime activité, d'aide personnalisée au logement et d'aide exceptionnelle de fin d'année :

11. En premier lieu, aux termes de l'article L. 262-2 du code de l'action sociale et des familles : " Toute personne résidant en France de manière stable et effective, dont le foyer dispose de ressources inférieures à un niveau garanti, a droit au revenu de solidarité active dans les conditions définies au présent chapitre. () ". Selon l'article L. 262-9 du même code : " Le montant forfaitaire mentionné à l'article L. 262-2 est majoré, pendant une période d'une durée déterminée, pour : / 1° Une personne isolée assumant la charge d'un ou de plusieurs enfants ; / () / Est considérée comme isolée une personne veuve, divorcée, séparée ou célibataire, qui ne vit pas en couple de manière notoire et permanente et qui notamment ne met pas en commun avec un conjoint, concubin ou partenaire de pacte civil de solidarité ses ressources et ses charges () ". En vertu de l'article L. 262-3 dudit code, l'ensemble des ressources du foyer est pris en compte pour le calcul du revenu de solidarité active. Enfin, aux termes de l'article R. 262-37 du même code : " Le bénéficiaire de l'allocation de revenu de solidarité active est tenu de faire connaître à l'organisme chargé du service de la prestation toutes informations relatives à sa résidence, à sa situation de famille, aux activités, aux ressources et aux biens des membres du foyer ; il doit faire connaître à cet organisme tout changement intervenu dans l'un ou l'autre de ces éléments. () ". Par ailleurs, aux termes de l'article 3 du décret du 15 décembre 2021 portant attribution d'une aide exceptionnelle de fin d'année aux bénéficiaires du revenu de solidarité active et aux bénéficiaires de l'allocation de solidarité spécifique, de la prime forfaitaire pour reprise d'activité et de l'allocation équivalent retraite : " Une aide exceptionnelle est attribuée aux allocataires du revenu de solidarité active qui ont droit à cette allocation au titre du mois de novembre 2021 ou, à défaut, du mois de décembre 2021, sous réserve que le montant dû au titre de ces périodes ne soit pas nul. / () ". Aux termes du I de l'article 6 du même décret : " Tout paiement indu d'une aide exceptionnelle attribuée en application du présent décret est récupéré pour le compte de l'Etat par l'organisme chargé du service de celle-ci. La dette correspondante peut être remise ou réduite par cet organisme dans les conditions applicables au recouvrement des indus de l'allocation au titre de laquelle l'aide exceptionnelle a été perçue ".

12. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 842-1 du code de la sécurité sociale : " Toute personne résidant en France de manière stable et effective qui perçoit des revenus tirés d'une activité professionnelle a droit à une prime d'activité, dans les conditions définies au présent titre ". Aux termes de l'article L. 843-1 du même code : " La prime d'activité est attribuée, servie et contrôlée, pour le compte de l'Etat, par les caisses d'allocations familiales et par les caisses de mutualité sociale agricole pour leurs ressortissants ". Aux termes de l'article R. 846-5 du même code : " Le bénéficiaire de la prime d'activité est tenu de faire connaître à l'organisme chargé du service de la prestation toutes informations nécessaires à l'établissement et au calcul des droits, relatives à sa résidence, à sa situation de famille, aux activités, aux ressources et aux biens des membres du foyer. Il doit faire connaître à cet organisme tout changement intervenu dans l'un ou l'autre de ces éléments ". Aux termes de l'article R. 842-3 du même code : " Le foyer mentionné au 1° de l'article L. 842-3 est composé : / 1° Du bénéficiaire ; / 2° De son conjoint, concubin, ou partenaire lié par un pacte civil de solidarité () ". Aux termes de l'article L. 842-7 du même code : " () Est considérée comme isolée une personne veuve, divorcée, séparée ou célibataire, qui ne vit pas en couple de manière notoire et permanente et qui, notamment, ne met pas en commun avec un conjoint, concubin ou partenaire lié par un pacte civil de solidarité ses ressources et ses charges () ".

13. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 821-1 du code de la construction et de l'habitation : " () Les aides personnelles au logement comprennent : / 1° L'aide personnalisée au logement ; () ". Aux termes de l'article L. 823-1 du même code : " Le montant des aides personnelles au logement est calculé en fonction d'un barème défini par voie réglementaire. / Ce barème est établi en prenant en considération : / 1° La situation de famille du demandeur et le nombre de personnes à charge vivant habituellement au foyer ; / 2° Ses ressources et la valeur en capital de son patrimoine et, s'il y a lieu, de son conjoint et des personnes vivant habituellement à son foyer () ". Aux termes de l'article R. 822-2 de ce code : " Les ressources prises en compte pour le calcul de l'aide personnelle au logement sont celles perçues par le bénéficiaire, son conjoint et les personnes vivant habituellement au foyer. / Sont considérées comme vivant habituellement au foyer les personnes y ayant résidé plus de six mois au cours de la période mentionnée au 1° de l'article R. 822-3 précédant la période de paiement prévue par l'article R. 823-6 et qui y résident encore au moment de la demande de l'aide ou du réexamen du droit à celle-ci ".

14. En dernier lieu, aux termes de l'article 515-8 du code civil : " Le concubinage est une union de fait, caractérisée par une vie commune présentant un caractère de stabilité et de continuité, entre deux personnes, de sexe différent ou de même sexe, qui vivent en couple ".

15. Il résulte des dispositions précitées que pour le bénéfice du revenu de solidarité active et ce faisant de l'aide exceptionnelle de fin d'année, ainsi que pour le bénéfice de la prime d'activité et d'une aide personnelle au logement, le foyer s'entend du demandeur ainsi que, le cas échéant, de son conjoint, partenaire lié par un pacte civil de solidarité ou concubin et des enfants ou personnes de moins de vingt-cinq ans à charge qui remplissent les conditions précisées par les articles R. 262-3 du code de l'action sociale et des familles et R. 842-3 du code de la sécurité sociale. Pour l'application de ces dispositions, le concubin est la personne qui mène avec le demandeur une vie de couple stable et continue. Une telle vie de couple peut être établie par un faisceau d'indices concordants, au nombre desquels la circonstance que les intéressés mettent en commun leurs ressources et leurs charges.

16. Il résulte de l'instruction, notamment du rapport d'enquête du 14 juin 2022, que Mme B, qui était connue comme vivant de manière isolée, n'a pas déclaré un changement relatif à sa situation personnelle et familiale auprès des services de la caisse d'allocations familiales de la Somme, tenant à l'existence depuis le 17 juillet 2021 d'une vie maritale avec M. C, qu'elle n'a déclaré que le 8 juin 2022 et confirmé le 5 juillet suivant. Si la requérante indique dans son recours administratif qu'elle n'a mené une vie conjugale avec l'intéressé que de décembre 2021 à avril 2022 et qu'elle a déclaré que cette relation avait débuté le 17 juillet 2021 en raison des pressions que le contrôleur de la caisse aurait exercé sur elle lors de l'entretien du 8 juin 2022, il ressort toutefois des pièces du dossier que Mme B a de nouveau spontanément indiqué l'existence de cette vie commune dans sa déclaration en ligne du 5 juillet 2022. Par ailleurs, si elle fait valoir qu'elle n'a fait qu'héberger M. C afin qu'il puisse justifier d'une adresse et établir des documents administratifs et qu'il ne l'a jamais aidée financièrement, il résulte de l'instruction, en particulier du rapport d'enquête du 14 juin 2022, que l'intéressée indiquait être en couple sur les réseaux sociaux et que les factures de gaz et d'électricité étaient également au nom de M. C. Enfin, Mme B a déclaré lors de son entretien avec le contrôleur que M. C est le père de ses deux enfants nés les 31 août 2020 et 18 juillet 2021. Dans ces conditions, alors qu'elle ne remet pas en cause sérieusement les constatations opérées dans le rapport d'enquête du 14 juin 2022, Mme B doit être regardée comme ayant mené une vie de couple stable et continue avec M. C à compter du 17 juillet 2021. Par suite, c'est par une exacte application des dispositions précitées que la caisse d'allocations familiales de la Somme et sa commission de recours amiable ont estimé que Mme B ne pouvait être regardée comme une personne isolée pour la période litigieuse et ont, au regard de la situation de son foyer, confirmé le bien-fondé des indus de prime d'activité, d'aide personnalisée au logement et d'aide exceptionnelle de fin d'année pour la période de juillet 2021 à juin 2022.

17. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur la recevabilité des conclusions relatives à l'aide exceptionnelle de fin d'année, que Mme B n'est pas fondée à demander l'annulation de la décision la commission de recours amiable du 21 octobre 2022 en matière de prime d'activité ainsi que les décisions de la caisse d'allocations familiales de la Somme des 20 septembre et 3 novembre 2022 en matière respectivement d'aide exceptionnelle de fin d'année et d'aide personnalisée au logement.

D E C I D E :

Article 1er : Les conclusions de la requête tendant à l'annulation de la décision de la commission de recours amiable de la caisse d'allocations familiales de la Somme du 21 octobre 2022 relative à l'allocation de soutien familial sont rejetées comme portées devant un ordre de juridiction incompétent pour en connaître.

Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme A B, à la caisse d'allocations familiales de la Somme, au département de la Somme et à Me Desmarest.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 janvier 2024.

Le magistrat désigné,

Signé

F. Wavelet La greffière,

Signé

V. Martinval

La République mande et ordonne au préfet de la Somme en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.