Texte intégral
Vu la procédure suivante :
Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 15 décembre 2023 et 28 juillet 2025, Mme A... B..., représentée par Me Bertrand, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :
1°) d’annuler les décisions des 28 juin et 22 octobre 2023 par lesquelles le directeur général du Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement (CEREMA) aurait implicitement refusé de lui octroyer 40 points de nouvelle bonification indiciaire à compter du 1er juin 2022 ;
2°) d’enjoindre au directeur général du CEREMA de lui octroyer 40 points de nouvelle bonification indiciaire, dans un délai de trois semaines à compter du jugement à intervenir et sous astreinte de 50 euros par jour de retard ;
3°) de mettre à la charge du CEREMA une somme de 3 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- les décisions implicites attaquées, dont elle a demandé en vain la communication des motifs en application des dispositions de l’article L. 232-4 du code des relations entre le public et l’administration, ne répondent pas à l’exigence de motivation prévue par les dispositions du 6° de l’article L. 211-2 du même code ;
- elles sont entachées d’une erreur de droit, dès lors que l’emploi qu’elle occupe ouvre droit au bénéfice de la nouvelle bonification indiciaire, que l’autorité administrative ne saurait légalement suspendre discrétionnairement son versement et que son détachement sur un emploi fonctionnel ne fait pas obstacle à la perception de cet avantage ;
- elles méconnaissent le principe d’égalité de traitement entre les agents publics, lequel exige que les agents qui occupent effectivement des emplois correspondant aux fonctions ouvrant droit à cet avantage et qui comportent la même responsabilité ou la même technicité particulières bénéficient de la même bonification.
Par un mémoire en défense, enregistré le 3 juillet 2025, le CEREMA conclut, d’une part, à ce qu’il n’y ait pas lieu à statuer sur les conclusions de la requête en tant qu’elles tendent au rétablissement du versement de la nouvelle bonification indiciaire à compter du 1er janvier 2023 et, d’autre part, au rejet du surplus de la requête.
Il soutient que :
- le bénéfice de la nouvelle bonification indiciaire lui a été rétroactivement accordé à compter du 1er janvier 2023 par un arrêté du 17 juillet 2024, postérieur à l’introduction de la requête ;
- les décisions implicites attaquées présentent un caractère purement confirmatif de la décision du 5 août 2022 par laquelle la demande de rétablissement du versement de la nouvelle bonification indiciaire présentée par la requérante le 25 juillet 2022 avait été rejetée ;
- les moyens soulevés par Mme B... ne sont pas fondés.
Par une ordonnance en date du 7 juillet 2025, la clôture de l’instruction a été fixée, en dernier lieu, au 8 août 2025.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code général de la fonction publique ;
- le code des relations entre le public et l’administration ;
- la loi n° 91-73 du 18 janvier 1991 ;
- le décret n° 93-522 du 26 mars 1993 ;
- le décret n° 2001-1161 du 7 décembre 2001 ;
- le décret n° 2007-1315 du 6 septembre 2007 ;
- le décret n° 2008-1447 du 30 décembre 2008 ;
- le décret n° 2014-513 du 20 mai 2014 ;
- l’arrêté du 7 décembre 2001 portant délégation de pouvoir en matière d’attribution de la nouvelle bonification indiciaire dans les services du ministère de l’équipement, des transports et du logement ;
- l’arrêté du 16 mars 2020 fixant la liste des emplois de conseiller d’administration de l’écologie, du développement et de l’aménagement durables ;
- l’arrêté du 6 mai 2022 modifiant l’arrêté du 16 mars 2020 fixant la liste des emplois de conseiller d’administration de l’écologie, du développement et de l’aménagement durables ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de M. Harang, rapporteur,
- et les conclusions de Mme Rondepierre, rapporteure publique.
Une note en délibéré, présentée par Mme B..., a été enregistrée le 17 septembre 2025.
Considérant ce qui suit :
Mme A... B..., attachée d’administration de l’État, a exercé les fonctions de secrétaire générale de la direction technique « Eau, mer et fleuves » (devenue, à compter du 1er janvier 2021, la direction technique « Risques, eaux et mer ») du Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement (CEREMA), d’abord en position d’activité entre le 1er septembre et le 31 décembre 2018, puis en position de détachement sur un emploi fonctionnel de conseillère d’administration de l’écologie, du développement et de l’aménagement durables entre le 1er janvier 2019 et le 30 juin 2022 et enfin, à nouveau en position d’activité à compter du 1er juillet 2022. Mme B... demande au tribunal d’annuler les décisions des 28 juin et 22 octobre 2023 par lesquelles le directeur général du CEREMA aurait implicitement refusé de lui octroyer 40 points de nouvelle bonification indiciaire à compter du 1er juin 2022.
Sur l’étendue du litige :
En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que, par une lettre du 27 avril 2023 adressée par courrier électronique au directeur de la direction technique « Risques, eaux et mer » du CEREMA dont il a été accusé réception le 3 mai 2023, Mme B... s’est bornée à demander que lui soient communiquées les raisons pour lesquelles le versement de la nouvelle bonification indiciaire dont elle bénéficiait avait été interrompu à compter du 1er juin 2022, de sorte qu’aucune décision implicite de refus de versement de la nouvelle bonification indiciaire n’a pu naître du silence gardé par l’établissement sur cette demande. En revanche, il ressort également des pièces du dossier que la requérante a, par un courrier du 16 août 2023 adressé à ce même directeur dont il a été accusé réception le 21 août 2023, expressément sollicité que lui soit versée la nouvelle bonification indiciaire à hauteur de 40 points à compter du 1er juin 2022. En l’absence de réponse à ce courrier, une décision implicite de rejet de cette demande est née le 21 octobre 2023. Mme B... a sollicité la communication des motifs de cette décision implicite par un courrier du 11 décembre 2023, dont il a été accusé réception le 14 décembre 2023. Par une lettre du 19 janvier 2024, le directeur général du CEREMA doit être regardé comme ayant expressément rejeté la demande présentée par la requérante tendant à ce que lui soit versée la nouvelle bonification indiciaire à hauteur de 40 points à compter du 1er juin 2022. Dans ces conditions, et dès lors que si le silence gardé par l’administration sur une demande fait naître une décision implicite de rejet qui peut être déférée au juge de l’excès de pouvoir, une décision explicite de rejet intervenue postérieurement, qu’elle fasse suite ou non à une demande de communication des motifs de la décision implicite présentée en application des dispositions de l’article L. 232-4 du code des relations entre le public et l’administration, se substitue à la première décision, Mme B... doit être regardée comme demandant au tribunal l’annulation de la seule décision du directeur général du CEREMA du 19 janvier 2024, qui s’est ainsi substituée à la décision implicite de rejet du 21 octobre 2023.
En second lieu, il ressort des pièces du dossier que, par un arrêté du 17 juillet 2024 devenu définitif, le directeur général du CEREMA a octroyé à Mme B... le bénéfice de la nouvelle bonification indiciaire à hauteur de 40 points à compter du 1er janvier 2023. Dans ces conditions, les conclusions aux fins d’annulation et d’injonction sous astreinte présentées par l’intéressée ont, en tant qu’elles portent sur la période postérieure au 31 décembre 2022, perdu leur objet en cours d’instance, de sorte qu’il n’y a plus lieu d’y statuer.
Sur la fin de non-recevoir opposée en défense :
Aux termes du 5° de l’article L. 231-4 du code des relations entre le public et l’administration, le silence gardé par l’administration pendant deux mois vaut décision de rejet dans les relations entre l’administration et ses agents. Le premier alinéa de l’article R. 421-2 du code de justice administrative dispose que « Sauf disposition législative ou réglementaire contraire, dans les cas où le silence gardé par l’autorité administrative sur une demande vaut décision de rejet, l’intéressé dispose, pour former un recours, d’un délai de deux mois à compter de la date à laquelle est née une décision implicite de rejet. Toutefois, lorsqu’une décision explicite de rejet intervient avant l’expiration de cette période, elle fait à nouveau courir le délai de recours ».
Il résulte des dispositions qui viennent d’être rappelées qu’un requérant n’est pas recevable à contester une décision expresse confirmative d’une décision de rejet devenue définitive. Il en va différemment si la décision de rejet n’est pas devenue définitive, le requérant étant alors recevable à en demander l’annulation dès lors qu’il saisit le juge dans le délai de recours contre la décision expresse confirmant ce rejet. Par ailleurs, une décision dont l’objet est le même que celui d’une décision antérieure revêt un caractère confirmatif dès lors que ne s’est produit entretemps aucun changement dans les circonstances de droit ou de fait de nature à emporter des conséquences sur l’appréciation des droits ou prétentions en litige.
Il ressort des pièces du dossier que, par un courrier électronique du 25 juillet 2022, Mme B... s’est bornée à solliciter de sa hiérarchie des explications concernant plusieurs aspects de la gestion de sa carrière, et en particulier quant à l’interruption du versement de la nouvelle bonification indiciaire dont elle bénéficiait jusqu’alors, de sorte que les précisions apportées sur ce point par son encadrement le 5 août 2022 en réponse à cette demande d’informations ne sauraient être regardées comme constituant une décision de rejet d’une demande de l’intéressée tendant au rétablissement du versement de la nouvelle bonification indiciaire qui serait devenue définitive et que la décision du directeur général du CEREMA du 19 janvier 2024 se serait bornée à confirmer expressément. Il s’ensuit que la fin de non-recevoir opposée en défense à ce titre ne peut qu’être écartée.
Sur les conclusions à fin d’annulation :
Aux termes de l’article L. 712-12 du code général de la fonction publique : « Le fonctionnaire occupant un emploi comportant une responsabilité ou une technicité particulières peut se voir attribuer à ce titre une nouvelle bonification indiciaire ». Aux termes de l’article 1er du décret du 26 mars 1993 relatif aux conditions de mise en œuvre de la nouvelle bonification indiciaire dans la fonction publique de l’État : « (…) Elle cesse d’être versée lorsque l’agent n’exerce plus les fonctions y ouvrant droit ». La nouvelle bonification indiciaire, qui est versée sous forme de points d’indice et est soumise à retenue pour pension, ne présente pas le caractère d’une prime ou d’une indemnité et doit être assimilée au traitement.
D’une part, aux termes de l’article 1er du décret du 30 décembre 2008 portant attribution d’une nouvelle bonification indiciaire aux fonctionnaires occupant un emploi de conseiller d’administration de l’écologie, du développement et de l’aménagement durables : « Les fonctionnaires nommés dans l’emploi de conseiller d’administration de l’écologie, du développement et de l’aménagement durables, régi par le décret du 6 septembre 2007 susvisé, perçoivent, à compter de leur détachement dans l’un de ces emplois, outre la rémunération afférente à leur emploi et à leur échelon, une nouvelle bonification indiciaire d’un montant de 40 points d’indice majoré, versée mensuellement. La liste des emplois éligibles à la nouvelle bonification indiciaire est celle fixée par l’arrêté du ministre chargé de l’écologie, du développement et de l’aménagement durables prévu à l’article 3 du décret du 6 septembre 2007 susvisé ». Il résulte des dispositions de l’arrêté du 16 mars 2020 fixant la liste des emplois de conseiller d’administration de l’écologie, du développement et de l’aménagement durables, tel que modifié en dernier lieu par l’arrêté susvisé du 6 mai 2022, que l’emploi de secrétaire général de la direction technique « Risques, eaux et mer » du CEREMA figure, jusqu’au 30 juin 2022, parmi les emplois éligibles au versement de la nouvelle bonification indiciaire sur le fondement des dispositions précitées de l’article 1er du décret du 30 décembre 2008.
D’autre part, aux termes de l’article 1er du décret du 7 décembre 2001 portant déconcentration de décisions relatives à l’attribution de la nouvelle bonification indiciaire dans les services du ministère de l’équipement, des transports et du logement : « La définition des fonctions ouvrant droit à la nouvelle bonification indiciaire, la détermination du nombre de points correspondant à chacune de ces fonctions, et l’attribution des points de nouvelle bonification indiciaire aux fonctionnaires relevant du ministère de l’équipement, des transports et du logement, peuvent, dans les conditions fixées par le présent décret, être déléguées par arrêté conjoint du ministre chargé du budget, du ministre chargé de l’équipement et du ministre chargé de la fonction publique aux autorités désignées à l’article 2 ». Aux termes de l’article 2 de ce décret : « La délégation de pouvoirs est consentie : / (…) 5° En ce qui concerne les agents affectés dans l’un des services énumérés ci-après, au chef de ce service : / (…) - centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement ; / (…) ». Aux termes de l’article 1er de l’arrêté du 7 décembre 2001 portant délégation de pouvoir en matière d’attribution de la nouvelle bonification indiciaire dans les services du ministère de l’équipement, des transports et du logement : « En application du décret n° 2001-1161 du 7 décembre 2001 susvisé, sont transférés (…) aux chefs des services mentionnés (…) aux 5° (…) de l’article 2 dudit décret les pouvoirs de définition des fonctions ouvrant droit à la nouvelle bonification indiciaire, de détermination du nombre de points correspondant à chacune des fonctions, et d’attribution des points de nouvelle bonification indiciaire aux fonctionnaires exerçant dans les services placés sous leur autorité ». Il résulte des dispositions règlementaires adoptées par le directeur général du CEREMA sur le fondement de cette délégation de pouvoirs que l’emploi de secrétaire général d’une direction technique de l’établissement ouvre droit à l’attribution de 40 points de nouvelle bonification indiciaire.
Le pouvoir réglementaire peut limiter le versement de la nouvelle bonification indiciaire aux agents occupant les emplois qu’il détermine, comportant une responsabilité ou une technicité particulières. Il est loisible à l’administration, lorsqu’elle établit la liste des emplois ouvrant droit à cette bonification, de prendre en considération des raisons budgétaires et des orientations de politique de gestion des personnels. L’administration peut, sous le contrôle du juge, supprimer un emploi de cette liste en se fondant sur les mêmes motifs, l’agent occupant cet emploi n’ayant aucun droit au maintien de la bonification. Dans tous les cas, l’administration doit, conformément au principe d’égalité, traiter de la même manière tous les agents occupant les emplois correspondant aux fonctions ouvrant droit à la bonification ou n’y ouvrant plus droit et qui comportent la même responsabilité ou la même technicité particulières. Lorsqu’un emploi a été légalement supprimé de la liste des emplois ouvrant droit à la nouvelle bonification indiciaire, l’administration est tenue de mettre fin au versement de la nouvelle bonification indiciaire à l’agent concerné.
Il ressort des pièces du dossier que, sur la période en litige, Mme B... a exercé les fonctions de secrétaire générale de la direction technique « Risques, eaux et mer », d’abord en position de détachement sur un emploi fonctionnel de conseillère d’administration de l’écologie, du développement et de l’aménagement durables jusqu’au 30 juin 2022, puis en position d’activité à compter du 1er juillet suivant, chacun de ces emplois lui ouvrant droit, en application des dispositions citées aux points 8 et 9, au bénéfice de la nouvelle bonification indiciaire à hauteur de 40 points. Pour refuser de rétablir à l’intéressée, à compter du 1er juin 2022, le versement de cette nouvelle bonification indiciaire dont elle bénéficiait jusqu’alors, le directeur général du CEREMA s’est fondé sur l’insuffisance des crédits disponibles en raison du basculement des agents relevant de corps appartenant à la filière technique dans le régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et de l’engagement professionnel régi par les dispositions du décret susvisé du 20 mai 2014. Toutefois, contrairement à ce qui est soutenu en défense, cette seule circonstance est, par elle-même, dépourvue de toute incidence sur le périmètre des bénéficiaires de la nouvelle bonification indiciaire et, par suite, sur le volume des crédits dédiés à son versement. En outre, si, ainsi qu’il a été dit au point précédent, il était loisible à l’administration, lorsqu’elle établit la liste des emplois ouvrant droit à cette bonification, de prendre en considération des raisons budgétaires et des orientations de politique de gestion des personnels, cette faculté ne saurait avoir pour objet ni pour effet de dispenser l’administration du respect du principe d’égalité, lequel exige que les agents qui occupent effectivement des emplois correspondant aux fonctions ouvrant droit à cet avantage et qui comportent la même responsabilité ou la même technicité particulières bénéficient de la même bonification. Dans ces conditions, et dès lors que les emplois occupés par Mme B... lui ouvraient droit au bénéfice de la nouvelle bonification indiciaire à hauteur de 40 points, le directeur général du CEREMA ne pouvait légalement, sauf à entacher sa décision d’illégalité, rejeter la demande présentée par l’intéressée en vue de l’attribution de cet avantage.
Il résulte de ce qui précède que Mme B... est fondée à demander l’annulation de la décision du directeur général du CEREMA du 19 janvier 2024 en tant qu’elle porte sur la période antérieure au 1er janvier 2023.
Sur les conclusions à fin d’injonction sous astreinte :
L’exécution du présent jugement implique nécessairement que le directeur général du CEREMA octroie à Mme B... le bénéfice de la nouvelle bonification indiciaire à hauteur de 40 points entre le 1er juin et le 31 décembre 2022. Il y a lieu, par suite, de lui enjoindre d’y procéder, dans un délai d’un mois à compter de la notification du présent jugement et sans qu’il y ait lieu, en l’état, d’assortir cette injonction d’une astreinte.
Sur les frais liés au litige :
Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge du CEREMA une somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
D É C I D E :
Article 1er : Il n’y a pas lieu de statuer sur les conclusions à fins d’annulation et d’injonction sous astreinte de la requête de Mme B... en tant qu’elles portent sur la période postérieure au 31 décembre 2022.
Article 2 : La décision du directeur général du CEREMA du 19 janvier 2024 est annulée en tant qu’elle porte sur la période antérieure au 1er janvier 2023.
Article 3 : Il est enjoint au directeur général du CEREMA d’octroyer à Mme B... le bénéfice de la nouvelle bonification indiciaire à hauteur de 40 points entre le 1er juin et le 31 décembre 2022, dans un délai d’un mois à compter de la notification du présent jugement.
Article 4 : Le CEREMA versera à Mme B... une somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 5 : Le présent jugement sera notifié à Mme A... B... et au Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement.
Délibéré après l’audience du 17 septembre 2025, à laquelle siégeaient :
- M. Thérain, président,
- M. Lapaquette, premier conseiller,
- M. Harang, conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 31 octobre 2025.
Le rapporteur,
signé
J. Harang
Le président,
signé
S. Thérain
La greffière,
signé
S. Chatellain
La République mande et ordonne à la ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation et à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature en ce qui les concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent jugement.