Tribunal Administratif de Toulon — Décision N° TA83-2101670

Vu la procédure suivante : Par une requête enregistrée au tribunal administratif de Nantes le 27 mai 2021, dont le dossier a été transmis au tribunal administratif de Toulon le 17 juin 2021, et des mémoires enregistrés le 29 novembre 2021 et le 29 mars 2023, Mme E C B, épouse D, représentée par Me Piquet-Maurin, demande au tribunal : 1°) de condamner l'État à lui verser une indemnité d'un montant total de 4 217 euros en réparation des préjudices qu'elle estime avoir subis du fait du délai d'instruction de la demande d'échange de son permis de conduire malgache contre un permis français ; 2°) de mettre à la charge de l'État une somme de 1 800 euros, en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - l'État a commis une faute au regard du délai d'instruction anormalement long de sa demande d'échange de permis de conduire ; - l'accord de réciprocité avec Madagascar a été " abrogé " en cours d'instruction de sa demande ; - son préjudice financier doit être réparé à hauteur de 1 217 euros ; - ses troubles dans les conditions d'existence doivent être réparés à hauteur de 2 000 euros ; - son préjudice moral doit être réparé à hauteur de 1 000 euros. Par un mémoire en défense enregistré le 13 septembre 2021, le préfet de la région Pays de la Loire, préfet de la Loire-Atlantique conclut au rejet de la requête. Il soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés. Par un mémoire en défense enregistré le 14 mars 2023, le ministre de l'intérieur et des outre-mer conclut au rejet de la requête. Il soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés. Par une ordonnance du 15 mars 2023, la clôture de l'instruction a été fixée au 5 avril 2023. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code des relations entre le public et l'administration ; - le code de la route ; - le décret n° 2008-1281 du 8 décembre 2008 ; - le décret n° 2014-1294 du 23 octobre 2014 ; - l'arrêté du 8 février 1999 (NOR : EQUS9900103A) ; - l'arrêté du 12 janvier 2012 (NOR : IOCS1132147A) ; - le code de justice administrative. La présidente du tribunal a désigné M. Kiecken pour statuer sur les litiges relevant de l'article R. 222-13 du code de justice administrative. Le président de la formation de jugement a dispensé la rapporteure publique, sur sa proposition, de prononcer des conclusions à l'audience en application de l'article R. 732-1-1, sous 1°, du code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Le rapport de M. Kiecken, magistrat délégué, a été entendu au cours de l'audience publique. Considérant ce qui suit : 1. Mme C B, épouse D, est née le 7 juillet 1980 à Madagascar. Elle réside habituellement en France depuis le mois de juillet 2018. Le 7 janvier 2019, elle a demandé l'échange de son permis de conduire malgache contre un permis français. Sa demande a fait l'objet d'une décision explicite de rejet le 12 mai 2020 au motif de l'inexistence d'un accord de réciprocité entre la France et Madagascar. S'estimant victime de dommages du fait du retard dans le délai d'instruction de sa demande, elle a présenté une demande indemnitaire au préfet de la région Pays de la Loire, préfet de la Loire-Atlantique le 4 février 2021. Face au silence gardé sur sa réclamation, elle a saisi la juridiction administrative du présent recours. Sur les conclusions indemnitaires : En ce qui concerne l'existence d'un accord de réciprocité avec Madagascar : S'agissant du cadre juridique du litige : 2. D'une part, l'article R. 222-3 du code de la route prévoit : " Tout permis de conduire national, en cours de validité, délivré par un Etat ni membre de l'Union européenne, ni partie à l'accord sur l'Espace économique européen, peut être reconnu en France jusqu'à l'expiration d'un délai d'un an après l'acquisition de la résidence normale de son titulaire. Pendant ce délai, il peut être échangé contre le permis français, sans que son titulaire soit tenu de subir les examens prévus au premier alinéa de l'article D. 221-3 Les conditions de cette reconnaissance et de cet échange sont définies par arrêté du ministre chargé de la sécurité routière, après avis du ministre de la justice et du ministre chargé des affaires étrangères. Au terme de ce délai, ce permis n'est plus reconnu et son titulaire perd tout droit de conduire un véhicule pour la conduite duquel le permis de conduire est exigé ". Les conditions de cet échange ont été définies par l'arrêté interministériel du 12 janvier 2012 fixant les conditions de reconnaissance et d'échange des permis de conduire délivrés par les États n'appartenant ni à l'Union européenne, ni à l'Espace économique européen. Au nombre de ces conditions figure celle prévue à l'article 5, paragraphe I, sous A, de l'arrêté tenant à ce que le permis de conduire " [ait] été délivré au nom de l'Etat dans le ressort duquel le conducteur avait alors sa résidence normale, sous réserve qu'il existe un accord de réciprocité entre la France et cet Etat conformément à l'article R. 222-1 du code de la route. " 3. D'autre part, l'article 14 de l'arrêté du 12 janvier 2012 prévoit : " Une liste des Etats dont les permis de conduire nationaux sont échangés en France contre un permis français est établie conformément aux articles R. 222-1 et R. 222-3 du code de la route. Cette liste précise pour chaque Etat la ou les catégories de permis de conduire concernée(s) par l'échange contre un permis français. Elle ne peut inclure que des Etats qui procèdent à l'échange des permis de conduire français de catégorie équivalente et dans lesquels les conditions effectives de délivrance des permis de conduire nationaux présentent un niveau d'exigence conforme aux normes françaises dans ce domaine. / Les demandes d'échange de permis introduites avant la date de publication au JORF de la liste prévue au premier alinéa du présent article sont traitées sur la base de la liste prévue à l'article 14 de l'arrêté du 8 février 1999 modifié fixant les conditions de reconnaissance et d'échange des permis de conduire délivrés par les Etats n'appartenant ni à l'Union européenne, ni à l'Espace économique européen ". L'article 14 de l'arrêté du 8 février 1999 fixant les conditions de reconnaissance et d'échange des permis de conduire délivrés par les États n'appartenant ni à l'Union européenne, ni à l'Espace économique européen, prévoit que le ministre chargé des transports établit, après consultation du ministre des affaires étrangères, la liste des États qui procèdent à l'échange des permis de conduire français. 4. Il résulte des termes du premier alinéa de l'article 14 de l'arrêté du 12 janvier 2012 que la liste des États n'appartenant ni à l'Union européenne ni à l'Espace économique européen qu'il prévoit doit être établie conformément à l'article R. 222-3 du code de la route, c'est-à-dire " par arrêté du ministre chargé de la sécurité routière, après avis du ministre de la justice et du ministre chargé des affaires étrangères ". Aucune liste n'a été établie en application de ces dispositions. En pareil cas, le second alinéa du même article prévoit que les demandes d'échange sont traitées sur la base de la liste prévue à l'article 14 de l'arrêté du 8 février 1999. Si une circulaire du 22 septembre 2006 du ministre des transports avait fixé une liste d'États sur le fondement de cet article, l'annexe de cette circulaire fixant la liste n'a pas été mise en ligne sur le site internet relevant du Premier ministre prévu au premier alinéa de l'article 1er du décret du 8 décembre 2008 relatif aux conditions de publication des instructions et circulaires, repris à l'article R. 312-8 du code des relations entre le public et l'administration. Par suite, en application de l'article 2 du même décret, aux termes duquel les circulaires et instructions déjà signées " sont réputées abrogées si elles ne sont pas reprises sur le site mentionné à l'article 1er ", la liste doit être regardée comme abrogée. Dans ces conditions, pour déterminer si un permis de conduire délivré par un État ni membre de l'Union européenne ni partie à l'accord sur l'Espace économique européen est susceptible d'être échangé contre un permis français, il y a seulement lieu de vérifier si, conformément aux dispositions de l'article 5, paragraphe I, sous A, de l'arrêté du 12 janvier 2012, cet État est lié à la France par un accord de réciprocité en matière d'échange de permis de conduire (voir en ce sens, arrêt du Conseil d'État du 21 novembre 2016, n° 382484). S'agissant du litige : 5. Il résulte de l'instruction que la décision de rejet de la demande d'échange de permis de conduire du 12 mai 2020 est fondée sur le motif qu'il n'existe pas d'accord de réciprocité entre la France et Madagascar. 6. D'une part, il ressort de la circulaire du ministre de l'intérieur du 3 août 2012 relative à la mise en œuvre de l'arrêté du 12 janvier 2012 (NOR : INTS1232024C), librement accessible au public mais qui a néanmoins été communiquée aux parties conformément au principe du caractère contradictoire de l'instruction, que Madagascar figure au nombre des États avec lesquels la France a conclu un " accord d'échange réciproque des permis de conduire ". Si cette circulaire ne peut être regardée comme un " arrêté du ministre chargé de la sécurité routière, après avis du ministre de la justice et du ministre chargé des affaires étrangères " au sens de l'article R. 222-3 du code de la route et n'a donc pu légalement avoir pour objet ni pour effet de fixer la liste prévue à l'article 14 de cet arrêté, la circonstance qu'elle mentionne ainsi Madagascar constitue un élément de nature à démontrer l'existence d'un accord avec la France en matière d'échange de permis de conduire. 7. D'autre part, il ressort certes de la " liste des États et autorités dont les permis de conduire nationaux sont susceptibles de faire l'objet d'un échange contre un permis de conduire français, en vertu d'accords bilatéraux et de pratiques réciproques ", dans sa version mise à jour du 31 mars 2020, produite en défense, et dans celle mise à jour du 9 décembre 2021, versée aux débats par le tribunal et à laquelle renvoie la rubrique relative à l'échange de permis de conduire du site internet securite-routiere.gouv.fr à la date du présent jugement, que Madagascar ne figure pas au nombre de ces États. Mais il ressort toutefois de la version non mise à jour de cette liste, qui reste accessible en ligne et qui a été versée aux débats par le tribunal, que Madagascar figurait alors dans la liste de ces États. 8. Enfin, il résulte de l'instruction, notamment de la question écrite n° 18212 de M. A F, sénateur, du 15 octobre 2020, et de la réponse du ministère de l'Europe et des affaires étrangères du 26 novembre 2020, également versée aux débats par le tribunal, qu'il a été mis fin aux échanges de permis de conduire malgaches depuis le 31 mars 2020. 9. Il résulte ainsi de ce faisceau d'éléments que, contrairement à ce que soutient la défense, Madagascar a été lié à la France par un accord - au moins informel - de réciprocité en matière d'échange de permis de conduire jusqu'au 31 mars 2020, au sens et pour l'application de de l'article 5, paragraphe I, sous A, de l'arrêté du 12 janvier 2012 (voir en ce sens, implicitement, jugement du tribunal administratif de Versailles du 16 septembre 2021, n° 2005318 ; jugements du tribunal administratif de Lille du 22 février 2022, n° 2004626 et n° 2004986). En ce qui concerne la responsabilité de l'État : 10. En premier lieu, l'article 6 de l'arrêté du 12 janvier 2012 prévoit, dans sa rédaction applicable à la date de la demande en litige : " A. - Le titulaire d'un permis de conduire national délivré régulièrement au nom d'un Etat n'appartenant ni à l'Union européenne, ni à l'Espace économique européen doit, en vue d'obtenir le permis français, en faire la demande au préfet du département de son lieu de résidence afin que celle-ci soit instruite et enregistrée dans le Système national des permis de conduire et que le titre lui soit délivré si toutes les conditions sont réunies. / () D. - Le dossier joint à la demande est établi conformément aux dispositions de l'arrêté du 20 avril 2012 susvisé et de l'arrêté du 23 décembre 2016 susvisé et comprend les pièces suivantes : / 1° Pour les personnes mentionnées au A du présent article, l'original du permis de conduire étranger dont l'échange est sollicité () / E. - Le dépôt du permis de conduire original auprès du service chargé du recueil du dossier ou, à sa demande, auprès du service chargé de l'instruction du dossier donne lieu à la délivrance, au titulaire du permis de conduire étranger, d'une attestation de dépôt sécurisée valable pour une durée de douze mois. Les attestations délivrées pour une durée inférieure peuvent être renouvelées une fois pour porter la durée totale à douze mois. " 11. L'article 7 du même arrêté prévoit : " A. - Avant tout échange, l'autorité administrative compétente s'assure de l'authenticité du titre de conduite et, en cas de doute, de la validité des droits. / B. - Pour vérifier l'authenticité du titre de conduite, l'autorité administrative compétente sollicite, le cas échéant, l'aide d'un service spécialisé dans la détection de la fraude documentaire. / C. - Si l'authenticité du titre de conduite est établie, celui-ci peut être échangé sous réserve de satisfaire aux autres conditions. / D. - Néanmoins, quand bien même l'authenticité du titre de conduite est établie, l'autorité administrative compétente peut, avant de se prononcer sur la demande d'échange, en cas de doute selon les informations dont elle dispose, consulter l'autorité étrangère ayant délivré le titre afin de s'assurer des droits de conduite de son titulaire. () / Lorsque les autorités étrangères sont consultées, une nouvelle attestation de dépôt sécurisée valable huit mois est, le cas échéant, délivrée au titulaire du permis de conduire étranger. Cette attestation annule et remplace la précédente. / Les autorités étrangères sont informées de ce qu'elles disposent d'un délai de six mois à compter de leur saisine par le consulat de France compétent pour répondre à la demande de vérification des droits à conduire. / Le consulat de France transmet à l'autorité administrative compétente la réponse des autorités étrangères. / Si la réalité des droits à conduire est confirmée, le titre de conduite peut être échangé sous réserve de satisfaire aux autres conditions. / Si l'autorité étrangère confirme l'absence de droits à conduire du titulaire, l'échange n'a pas lieu et le titre est retiré par l'autorité administrative compétente qui saisit le procureur de la République en le lui transmettant. / En l'absence de réception d'une réponse des autorités étrangères à la date d'expiration de l'attestation de dépôt sécurisée valable huit mois prévue au deuxième alinéa, l'échange du permis de conduire est refusé si, à cette date, le délai de six mois dont disposaient les autorités étrangères pour répondre est lui-même expiré. / E. - Si le caractère frauduleux du titre est établi, l'échange n'a pas lieu et le titre est retiré par l'autorité administrative compétente, qui saisit le procureur de la République en le lui transmettant. " 12. Il résulte de ces dispositions, d'une part, que le titulaire d'un permis de conduire national délivré régulièrement au nom d'un État n'appartenant ni à l'Union européenne ni à l'Espace économique européen qui, entre le 25 décembre 2017 et le 18 mai 2022, sollicitait l'échange de ce titre contre un permis français, devait systématiquement déposer l'original de son permis de conduire étranger et se voyait alors délivrer une attestation de dépôt sécurisée valable pour une durée portée à 12 mois par l'arrêté modificatif du 14 novembre 2018 et, d'autre part, que dans le cadre de l'instruction de la demande d'échange, le préfet est tenu de s'assurer de l'authenticité du permis étranger et, en cas de doute, de la validité des droits de conduite de son titulaire. 13. En deuxième lieu, eu égard à l'obligation de dépôt de l'original du permis de conduire étranger, le silence gardé par l'administration sur la demande d'échange ne serait susceptible de faire naître une décision implicite de rejet que dans le cas où il s'accompagnerait de la restitution du permis étranger. Les dispositions précitées de l'arrêté du 12 janvier 2012 ne prévoient toutefois pas que l'administration disposeraient, en dehors du pouvoir d'échanger le permis étranger contre un permis français et de celui de retirer le permis étranger, du pouvoir de restituer le permis étranger à son titulaire en cas de silence gardé sur la demande. Afin de garantir les droits du titulaire du permis de conduire étranger sur ce document, notamment celui de propriété, ces dispositions doivent être regardées comme incompatibles avec la règle de droit national selon laquelle le silence de l'autorité administrative est assimilé à une décision implicite. Elles doivent donc être regardées comme des " dispositions spéciales " au sens de l'article L. 100-1 du code des relations entre le public et l'administration qui prévoit que ce code " régit les relations entre le public et l'administration en l'absence de dispositions spéciales applicables ". Il en résulte que, dans une situation comme celle de l'espèce où le permis de conduire étranger n'est pas restitué par l'administration avant le rejet exprès de la demande d'échange, le régime de la décision implicite prévu par le code des relations entre le public et l'administration n'est pas applicable. 14. En dernier lieu, alors même que les dispositions du code de la route et de l'arrêté du 12 janvier 2012 pris pour son application ne fixent aucun délai pour statuer sur les demandes d'échange de permis de conduire national délivré régulièrement au nom d'un État n'appartenant ni à l'Union européenne ni à l'Espace économique européen, il appartient à l'administration de statuer sur ces demandes dans un délai raisonnable. La durée d'un tel délai doit être appréciée au regard de la complexité des formalités d'instruction de la demande, notamment en matière de vérification de l'authenticité du permis étranger et, le cas échéant, de la validité des droits de conduite de son titulaire. 15. En l'espèce, il est constant que la demande d'échange déposée par Mme C B, épouse D le 7 janvier 2019, qui comprenait l'original de son permis de conduire malgache conformément à l'obligation de dépôt systématique qui était alors applicable, était complète. Une attestation de dépôt sécurisée valable jusqu'au 7 janvier 2020 lui a d'ailleurs été délivrée. Il n'est pas établi ni même allégué que la vérification de l'authenticité du titre de conduite qui lui avait été délivré le 15 novembre 2017 aurait nécessité l'aide d'un service spécialisé dans la détection de la fraude documentaire. Il n'est pas davantage allégué que l'autorité administrative aurait eu un doute sur la validité des droits de conduite de l'intéressée. Il ne résulte enfin pas de l'instruction que la demande n'aurait pas satisfait à d'autres conditions pour obtenir l'échange de permis. 16. Au regard de l'absence de complexité particulière dans l'instruction de la demande qui lui avait été présentée et de la durée de validité de l'attestation de dépôt sécurisée du permis de l'intéressée, il appartenait à l'administration de statuer sur cette demande d'échange dans un délai qui, dans les circonstances de l'espèce, n'aurait pas dû excéder 12 mois, soit au plus tard au 7 janvier 2020. Les difficultés alléguées en défense auxquelles auraient été confrontés les services de l'État à la suite de la création en 2017 d'un service centralisé de traitement des demandes d'échange de permis de conduire, compte tenu notamment de moyens humains limités, aggravées par la perspective du Brexit et l'afflux de demandes d'échanges de permis britanniques, ne sont pas établies et ne sauraient en tout état de cause justifier un délai d'instruction de plus 16 mois. Dans les circonstances de l'espèce, en décidant de ne statuer sur la demande de l'intéressée que le 12 mai 2020, soit postérieurement à l'expiration du délai raisonnable, l'État a commis une faute de nature à engager sa responsabilité (voir arrêt du Conseil d'État du 4 juillet 2001, n° 219658, s'agissant d'une demande d'autorisation de défrichement). En ce qui concerne les préjudices : 17. Il résulte de l'instruction que le retard fautif dans l'instruction de la demande d'échange du permis de conduire a directement causé des préjudices à la requérante, résultant, d'une part, de la perte de son droit de conduire un véhicule et, d'autre part, dans la mesure où ce retard s'est prolongé au-delà de la date du 31 mars 2020 à compter de laquelle il est constant que l'accord de réciprocité avec Madagascar n'existe plus, de l'obligation dans laquelle elle s'est alors trouvé de se présenter à l'examen du permis de conduire français pour être rétablie dans son droit. 18. D'une part, il résulte de l'instruction qu'à compter de l'expiration de la validité de l'attestation de dépôt sécurisée, la requérante, qui réside à Roquebrune-sur-Argens, a perdu son droit de conduire un véhicule en France. Elle est donc privée de ce droit depuis le 8 janvier 2020 alors qu'elle justifie notamment avoir eu besoin de se déplacer en 2020 à Fréjus et à Valbonne dans le cadre de l'apprentissage de la langue française et du diplôme d'études en langue française (DELF). Dans les circonstances de l'espèce, il sera fait une juste appréciation des troubles dans les conditions d'existence qui résultent de cette situation en fixant ce chef de préjudice à la somme de 2 500 euros. 19. D'autre part, la requérante demande réparation du préjudice résultant du coût de la formation au permis de conduire de catégorie B, résultant d'un devis d'auto-école du 13 octobre 2020 pour un montant total de 1 217 euros, dont 940 euros au titre d'un forfait de leçons de conduite de 20 heures. Si le préfet fait valoir en défense que ce montant est excessif dès lors que la requérante " n'est pas soumise à l'accomplissement du forfait de 20 heures de conduite minium " et que " ce forfait ne tient pas compte de la réalité des besoins de la requérante, qui sont probablement moindres ", il n'apporte aucun élément de nature à contester sérieusement le devis établi, par un établissement de formation agréé, au regard des besoins en formation de la requérante. Par ailleurs, la circonstance alléguée par le ministre selon laquelle la requérante n'aurait pas poursuivi ses démarches de formation au permis de conduire est sans incidence sur la réalité de son préjudice. Il sera donc fait une exacte appréciation de ce chef de préjudice en le fixant à la somme de 1 217 euros. 20. Enfin, la requérante fait valoir qu'elle subit un préjudice moral résultant de l'anxiété de devoir se présenter à l'examen du permis de conduire français alors qu'elle ne maîtrise pas parfaitement la langue de la République. Dans les circonstances de l'espèce, il sera fait une juste appréciation de ce chef de préjudice, dont l'existence n'est pas sérieusement contestée, en le fixant à la somme de 500 euros. 21. Il résulte de tout ce qui précède que Mme C B, épouse D est fondée à demander la condamnation de l'État à lui verser une indemnité d'un montant total de 4 217 euros. Sur les frais de justice : 22. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de l'État la somme de 1 800 euros à verser à la requérante au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. D É C I D E :Article 1er : L'État versera à Mme C B, épouse D la somme totale de 4 217 euros.Article 2 : L'État versera à Mme C B, épouse D la somme de 1 800 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Madame E C B, épouse D, au préfet de la région Pays de la Loire, préfet de la Loire-Atlantique et au ministre de l'intérieur et des outre-mer. Délibéré après l'audience du 4 mai 2023.Rendu public par mise à disposition au greffe le 11 mai 2023.Le magistrat délégué,SignéA. KIECKEN La greffière, Signé A. CAILLEAUXLa République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.Pour expédition conforme,La greffière.2N° 2101670