Tribunal Administratif de Toulon — Décision N° TA83-2301452

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 12 mai 2023 et le 15 mai 2023, la commune de Solliès-Pont, représentée par Me Grimaldi, doit être regardée comme demandant au tribunal :

1°) de condamner l’État (préfet du Var) à indemniser son préjudice financier, assorti des intérêts au taux légal, correspondant à ses pertes de recettes résultant de la construction sur son territoire de six programmes de logements sociaux de 253 logements, dont 135 logements sociaux, pour la période triennale 2020-2022 ayant fait l’objet d’un agrément entre le 1er janvier 2018 et le 31 décembre 2020, pour lesquels elle n’a pas pu percevoir de taxe d’habitation et de taxe foncière sur les propriétés bâties en raison de l’exonération bénéficiant aux bailleurs sociaux pour la réalisation desdits programmes, lesquels n’ont pas été compensés par le mécanisme prévu par l’article 177 de la loi n°2021-1900 du 30 décembre 2021 de finances pour 2022 ;

2°) d’enjoindre, à titre principal, à l’État de procéder à la liquidation des sommes correspondant à ses pertes de recettes précitées, dans un délai de six mois à compter de la notification du jugement ;

3°) de désigner, à titre subsidiaire, un expert ayant pour mission d’évaluer et chiffrer son préjudice financier, de se faire communiquer tous éléments lui permettant de mener à bien ses missions, d’en dresser rapport et de transmettre ce dernier au Tribunal ;

4°) de condamner l’État à l’indemniser de son préjudice moral en lui versant la somme de 10 000 euros ;

5°) de mettre à la charge de l’État une somme de 6 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :
- l’État n’a pas tenu son engagement de la compensation intégrale aux collectivités territoriales, pendant 10 ans, de la perte de recettes liée à l’exonération accordée aux bailleurs sociaux depuis la suppression de la taxe d’habitation dès lors que la période retenue dans l’article 177 de la loi n° 2021-1900 du 30 décembre 2021 de finances pour 2022 ne répond que partiellement à l’objectif qui a conduit à sa rédaction ;
- elle est placée dans une situation de rupture d’égalité devant la charge publique dès lors que le mécanisme institué par l’article 177 de la loi n° 2021-1900 du 30 décembre 2021 précité, l’a exclue du bénéfice de la compensations précitée concernant les logements sociaux construits ou à construire sur son territoire ayant obtenu un agrément avant le 1er janvier 2021 ;
- les dispositions de l’article 177 de la loi n° 2021-1900 du 30 décembre 2021 précitées sont inconstitutionnelles, engageant ainsi la responsabilité de l’État ;
- elle subit un préjudice anormal et spécial par la perte de recettes inhérente à la non-perception de la taxe foncière sur les propriétés bâties, les bailleurs sociaux étant exonérés du paiement de cette taxe pour la réalisation de leur programme, plus particulièrement 6 programmes de logement sociaux représentant 253 logements locatifs sociaux agréé entre le 1er janvier 2018 et le 31 décembre 2020, ainsi que la non-perception de la taxe d’habitation à compter du 1er janvier 2018 ;
- elle subit un préjudice moral qu’elle évalue à 10 000 euros.

Par un courrier du 31 mai 2023, la requête a été communiquée au préfet du Var, qui n’a pas produit de mémoire en défense.

Par un mémoire en défense enregistré le 26 janvier 2024, le directeur départemental des finances publiques du Var indique qu’en sa qualité d’observateur, il n’a aucune observation à faire valoir.

Par une ordonnance du 26 juillet 2024, la clôture de l’instruction a été fixée
au 9 septembre 2024.


Vu :
- l’ordonnance n° 2301452 du 7 juillet 2023 par laquelle le président de la 2ème chambre du tribunal administratif de Toulon a refusé de transmettre la question prioritaire de constitutionnalité invoquée par la commune de Solliès-Pont ;
- les autres pièces du dossier.


Vu :
- la Constitution du 4 octobre 1958 ;
- le code général des impôts ;
- le code général des collectivités territoriales ;
- la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020 ;
- la loi n° 2021-1900 du 30 décembre 2021 de finances pour 2022 ;
- le code de justice administrative.


Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique du 30 janvier 2026 :
- le rapport de M. Quaglierini, rapporteur,
- les conclusions de Mme Faucher, rapporteure publique,
- et les observations de Me Dubecq, substituant Me Grimaldi, pour la commune de Solliès-Pont.



Considérant ce qui suit :

Par une réclamation indemnitaire du 19 janvier 2023, la commune de Solliès-Pont a demandé à l’État (préfet du Var) de l’indemniser du préjudice qu’elle subit dès lors que
le mécanisme de compensation institué par l’article 177 de la loi n° 2021-1900 du 30 décembre 2021 de finances pour 2022, mis en œuvre en raison des exonérations de taxe foncière sur
les propriétés bâties (TFPB) bénéficiant aux bailleurs sociaux pour la construction de logements sociaux, n’inclut pas les logements sociaux ayant reçu un agrément avant le 1er janvier 2021,
de telle sorte qu’en ayant permis la réalisation de logements sociaux agréés avant cette date,
elle ne bénéficie d’aucune compensation de la perte de recette de la TFPB sur ces logements alors que les bailleurs sociaux ont bénéficié de l’exonération du paiement de cette taxe. L’État ayant implicitement rejeté sa réclamation indemnitaire, la commune de Solliès-Pont demande au Tribunal de le condamner à l’indemniser sur le fondement de sa responsabilité sans faute du fait des lois, d’une part, au motif d’une rupture d’égalité devant la charge publique, d’autre part,
du fait de l’inconstitutionnalité de l’article 177 de la loi n° 2021-1900 du 30 décembre 2021 précité. Parallèlement, la requérante a invoqué une question prioritaire de constitutionnalité (QPC), par un mémoire distinct enregistré le 15 mai 2023 et en application de l’article 61-1 de la Constitution. Par une ordonnance n° 2301452 du 7 juillet 2023, le président de la 2ème chambre du tribunal administratif de Toulon a refusé de transmettre cette QPC au motif qu’elle est dépourvue de caractère sérieux.

Sur les conclusions indemnitaires :

En ce qui concerne la constitutionnalité de l’article 177 de la loi n°2021-1900 du 30 décembre 2021 :

L’article de l’article 177 de la loi n° 2021-1900 du 30 décembre 2021 de finances pour 2022 prévoit que « I. - L'État compense la perte de recettes supportée par les communes, (…) en application des exonérations de taxe foncière sur les propriétés bâties prévues aux articles 1384 A, 1384 C et 1384 D du code général des impôts. Le montant de la compensation est égal, après application de celle prévue aux articles L. 2335-3, L. 5214-23-2, L. 5215-35 et L. 5216-8-1 du code général des collectivités territoriales, à celui de la perte de recettes supportée par les communes (…) pendant les dix premières années d'exonération. Cette compensation s'applique au titre des logements et locaux ayant fait l'objet, entre le 1er janvier 2021 et le 30 juin 2026, de l'une des décisions suivantes : 1° Une décision favorable du représentant de l'État dans le département pour accorder les subventions et les prêts pour la construction, l'acquisition et l'amélioration des logements locatifs aidés ou une décision prise par le représentant de l'Etat dans le département pour l'octroi d'une subvention à la création d'un établissement d'hébergement qui fait l'objet d'une convention entre le représentant de l'Etat dans le département, le délégataire et le gestionnaire pour garantir que cet établissement conserve sa vocation d'hébergement pendant une période minimale de quarante ans ; / (…) 3° Une autorisation de prêt aidé ou une décision attributive de subvention délivrée par le délégué territorial de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine, valant décision d'octroi de subventions et de prêts pour la construction, l'acquisition et l'amélioration des logements locatifs aidés ; / 4° La décision d'agrément du représentant de l'État dans le département pour le financement par prêts conventionnés des opérations de location-accession à la propriété immobilière régies par la loi n° 84-595 du 12 juillet 1984 définissant la location-accession à la propriété immobilière ; / 5° Un financement à concurrence de plus de 50 % par des subventions versées au titre de la participation des employeurs à l'effort de construction et bénéficiant des dispositions prévues à la seconde phrase du dernier alinéa du A du II de l'article 278 sexies du code général des impôts pour les logements et les locaux qui appartiennent à l'association mentionnée à l'article L. 313-34 du code de la construction et de l'habitation ou à une société civile immobilière dont cette association détient la majorité des parts. Cette compensation s'applique également lorsque les décisions mentionnées aux 1° à 5° du présent I ont été prises par les collectivités territoriales ou les établissements publics de coopération intercommunale dans le cadre des conventions de délégation de compétences prévues aux articles L. 301-5-1 et L. 301-5-2 du code de la construction et de l'habitation (…) ».

Le principe d’égalité devant la loi et les charges publiques ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général, pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit.

En l’espèce, d’une part, le mécanisme de compensation s’applique indistinctement à toutes les communes n’ayant pas pu percevoir la taxe d’habitation auprès des bailleurs sociaux, exonérés de ladite taxe, concernant les logements ayant reçu un agrément avant le 1er janvier 2021. D’autre part, la requérante n’est pas placée dans une situation différente des autres communes, lesquelles n’ont pas pu également bénéficier d’une compensation de l’exonération de taxe d’habitation bénéficiant aux bailleurs sociaux pour la construction de logements sociaux ayant reçu un agrément avant le 1er janvier 2021. La circonstance que des communes n’aient pas fait agréer des logements sociaux entre la période du 1er janvier 2018 et du 31 décembre 2020,
tel qu’elle y a procédé, ne constitue pas une rupture d’égalité, le législateur ayant, au demeurant, prévu d’autres dispositifs, notamment durant cette période, pour inciter les communes à construire des logements sociaux. Ainsi, tel que le Tribunal l’a relevé par son ordonnance n° 2301452
du 7 juillet 2023, la commune de Solliès-Pont ne démontre pas que le mécanisme de compensation institué par l’article 177 de la loi n° 2021-1900 du 30 décembre 2021 de finances pour 2022 méconnaisse les principes d’égalité des collectivités territoriales devant la loi, devant les charges publiques et devant l’impôt, tels que garantis par les articles 6 et 13 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789.

En ce qui concerne les autres moyens :

D’une part, l'article 16 de la loi du 29 décembre 2019 de finances pour 2020 prévoit la suppression progressive de la taxe d'habitation due au titre de la résidence principale pour tous les contribuables à compter de 2023. Afin de compenser cette suppression pour les communes, il leur transfère la part de taxe foncière sur les propriétés bâties antérieurement perçue par les départements. Il institue également un mécanisme correcteur pour que le produit ainsi transféré corresponde au montant du produit de la taxe d'habitation perdu par chaque commune.

6. D’autre part, il ressort des travaux parlementaires de la loi n° 2021-1900
du 30 décembre 2021 précitée et, plus particulièrement, de l’exposé des motifs du projet de loi
(p. 20) que : « Les réformes fiscales ambitieuses entreprises pendant le quinquennat ont toutes été compensées entièrement aux collectivités via des recettes pérennes et dynamiques. La suppression de la taxe d’habitation (TH) entre 2020 et 2023 redonnera à terme 23 Md€ de pouvoir d’achat aux contribuables locaux. Cette réforme fiscale a été compensée entièrement aux collectivités via des recettes pérennes et dynamiques : les communes perçoivent désormais la part départementale de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) ».

7. Ainsi, le mécanisme de compensation fiscale destiné à contrebalancer
la non-perception de la taxe d’habitation auprès des bailleurs sociaux, exonérés de ladite taxe,
ne saurait concerner les logements ayant reçu un agrément avant le 1er janvier 2021 dès lors que
le mécanisme litigieux, institué par l’article 177 de loi n°2021-1900 du 30 décembre 2021 précitée, constitue déjà une mesure destinée à réparer le préjudice inhérent à ladite exonération de cette taxe au bénéfice des bailleurs sociaux, le législateur ayant ainsi volontairement encadré ce mécanisme concernant les logements sociaux agréés sur une période comprise entre le 1er janvier 2021
et le 30 juin 2026.

8. Par ailleurs, le préjudice allégué par la commune, dont elle ne démontre pas au demeurant qu’il serait anormal, concernera nécessairement toutes les communes qui ont autorisé, sur leur territoire, la construction de logements sociaux ayant reçu un agrément avant le 1er janvier 2021, de telle sorte que ledit préjudice ne l’affecte pas de manière spéciale.

Il résulte de ce qui précède que la commune de Solliès-Pont n’est pas fondée à engager la responsabilité de l’État du fait des lois, ni sur le fondement d’une rupture d’égalité devant
la charge publique, ni même sur le fondement de l’inconstitutionnalité de l’article 177 de loi n°2021-1900 du 30 décembre 2021 qui, au demeurant, a été écarté par ordonnance n° 2301452
du 7 juillet 2023 du président de la 2ème chambre du tribunal administratif de Toulon.

Sur la demande d’expertise :

Le présent jugement, qui rejette les conclusions indemnitaires, n’implique aucune mesure particulière d’expertise. Par suite, les conclusions susvisées ne peuvent être accueillies.

Sur les frais liés à l’instance :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme demandée par la commune de Solliès-Pont au titre des frais exposés par elle lui et non compris dans les dépens soit mise à la charge de l’État (préfet du Var) qui n’a pas la qualité de partie perdante dans la présente instance.




D E C I D E :



Article 1er : La requête de la commune de Solliès-Pont est rejetée.








Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la commune de Solliès-Pont, au directeur départemental des finances publiques et au ministre de l’économie et des finances publiques.

Copie en sera adressée au préfet du Var.


Délibéré après l'audience du 30 janvier 2026, à laquelle siégeaient :

M. Sauton, président,
M. Quaglierini, premier conseiller,
Mme Ridoux, conseillère.


Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 février 2026.




Le rapporteur,
signé
B. Quaglierini
Le président,
signé
J.-F. Sauton



Le greffier,


signé


P. Bérenger



La République mande et ordonne au préfet du Var en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,
Pour la greffière en chef,
Et par délégation,
Le greffier.