Tribunal Administratif de Poitiers — Décision N° TA86-2102536

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 28 septembre 2021, la chambre régionale d'agriculture de la Nouvelle-Aquitaine demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 9 avril 2021 par lequel le préfet de la Charente-Maritime l'a mise en demeure de régulariser la situation administrative de l'autorisation unique pluriannuelle des prélèvements d'eau pour l'irrigation et du plan annuel de répartition de ces prélèvements pour la campagne d'irrigation 2021-2022 et a pris des mesures conservatoires de limitation des prélèvements dans l'attente du respect de ces prescriptions administratives, le tout sous peine des sanctions prévues par les dispositions du I de l'article L. 171-7 du code de l'environnement et du II de l'article L. 171-8 du même code ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 500 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l'arrêté contesté, en tant qu'il comporte, à titre de mesures conservatoires, un plan de répartition des prélèvements entre les irrigants, a été pris par une autorité incompétente, l'élaboration de ce plan relevant de l'initiative de l'OUGC, en application des dispositions de l'article R. 214-31-3 du code de l'environnement ;

- l'arrêté a été pris en méconnaissance des dispositions des articles L. 171-7 et L. 171-8, le préfet ayant d'une part excédé les pouvoirs que lui confèrent ces dispositions en fixant lui-même, dans le cadre de mesures conservatoires, le plan de répartition des prélèvements entre les irrigants et ayant, d'autre part, commis une erreur de droit en lui adressant une mise en demeure alors qu'il n'exploite pas, ni n'utilise les ouvrages de prélèvements, ni ne réalise les opérations de prélèvements, mais qu'il ne constitue qu'un intermédiaire entre l'administration et les irrigants, seuls soumis à l'obligation d'autorisation au titre des rubriques 1.1.1.0 et 1.1.2.0 de la nomenclature annexée à l'article R. 214-1 du code de l'environnement ;

- cet arrêté, ainsi que, par voie de conséquence, la décision par laquelle la ministre a implicitement rejeté le recours hiérarchique formé contre cet acte, sont entachés d'une erreur manifeste d'appréciation sur le contenu du plan de répartition des prélèvements édicté.

Par un mémoire en défense enregistré le 30 novembre 2022, le préfet de la Charente-Maritime conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens soulevés par la chambre régionale d'agriculture de la Nouvelle-Aquitaine ne sont pas fondés.

Les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur les moyens relevés d'office, tirés de ce que :

1°) Si la mise en demeure de l'article 1er de l'arrêté contesté ne pouvait être édictée sur le fondement des articles L. 171-7 et L. 171-8 du code de l'environnement, elle pouvait l'être sur le fondement de l'article R. 211-116 de ce code. Dès lors que l'application de ce texte ne fait perdre le bénéfice d'aucune garantie procédurale à la chambre régionale d'agriculture de Nouvelle-Aquitaine, il y a lieu de substituer ce fondement à ceux qui ont servi de base légale à la mise en demeure litigieuse ;

2°) En application du pouvoir de pleine juridiction dont dispose le tribunal au titre de la loi sur l'eau, le tribunal est susceptible de substituer au délai de sept mois imparti à la requérante pour se conformer à cette mise en demeure, le délai d'un mois prévu par les dispositions de l'article R. 211-116 du code de l'environnement.

3°) au regard de l'atteinte susceptible d'être portée aux divers intérêts publics et privés en présence en cas d'annulation rétroactive de l'arrêté du 9 avril 2021, le tribunal est susceptible de différer les effets de l'annulation.

Par un mémoire enregistré le 30 juin 2023, la chambre régionale d'agriculture de Nouvelle-Aquitaine a répondu aux moyens relevés d'office.

Elle soutient que :

- le moyen relevé d'office tiré de la substitution, comme base légale de la mise en demeure contenue dans l'arrêté en litige, de l'article L. 171-7 du code de l'environnement par le premier alinéa de l'article R..211-116 du code de l'environnement doit être écarté, dès lors, d'une part, que la faculté de mise en demeure prévue par cet alinéa n'est applicable que lorsque l'OUGC a été désigné d'office par le préfet, ce qui n'est pas le cas en l'espèce, et, d'autre part, qu'une telle substitution serait de nature à la priver d'une garantie ;

- il n'y a pas lieu de différer les effets de l'annulation à intervenir en l'absence d'atteinte manifestement excessive aux intérêts en présence.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Pinturault,

- et les conclusions de Mme Boutet, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté du 18 décembre 2013, la préfète de la Charente-Maritime et les préfets de la Charente et des Deux-Sèvres ont désigné la chambre régionale d'agriculture du Poitou-Charentes, devenue la chambre régionale d'agriculture de la Nouvelle-Aquitaine, comme organisme unique de gestion collective (OUGC) des prélèvements d'eau pour l'irrigation dans les sous-bassins de Saintonge, qui incluent les sous-bassins de la Seudre et des fleuves côtiers de la Gironde. Par un arrêté du 8 août 2017, le préfet de la Charente-Maritime a délivré à la chambre régionale d'agriculture de la Nouvelle-Aquitaine une autorisation unique pluriannuelle (AUP) de prélèvements dans les sous-bassins de la Seudre et des fleuves côtiers de la Gironde, dont le terme a été fixé au 31 décembre 2022. Par un jugement n° 1702945 du 4 juillet 2019, le tribunal administratif de Poitiers a annulé l'arrêté du 8 août 2017 en différant au 1er avril 2021 les effets de cette annulation et en précisant que jusqu'à cette date, les prélèvements autorisés seraient plafonnés à hauteur de la moyenne des prélèvements annuels effectivement réalisés sur chaque point de prélèvement, calculée sur les cinq campagnes de prélèvements précédents ou, lorsqu'un point de prélèvement n'a pas une antériorité de cinq ans, depuis sa mise en service régulière. Par un arrêt n°s 19BX03442, 19BX03443, 19BX04997 du 19 mai 2020, la cour administrative d'appel de Bordeaux a confirmé le jugement du tribunal administratif de Poitiers du 4 juillet 2019, en tant qu'il annule l'arrêté du 8 août 2017 et fixe le plafonnement des prélèvements autorisés, et l'a annulé en tant qu'il a différé au 1er avril 2021 les effets de l'annulation de l'arrêté du 8 août 2017. Statuant par la voie de l'évocation, la cour a toutefois maintenu au 1er avril 2021 les effets différés de l'annulation prononcée. Par un arrêté du 9 avril 2021, le préfet de la Charente-Maritime a mis en demeure la chambre régionale d'agriculture de la Nouvelle-Aquitaine de régulariser la situation administrative de l'autorisation unique pluriannuelle de prélèvements (AUP) en déposant un dossier de demande d'AUP, dans un délai de sept mois et, à titre conservatoire, a restreint jusqu'au 31 mars 2022 les prélèvements d'eau autorisés pour l'irrigation pour qu'ils soient conformes à la limitation définie à titre transitoire par le jugement du 4 juillet 2019, le tout sous peine des sanctions prévues par les dispositions du I de l'article L. 171-7 du code de l'environnement et du II de l'article L. 171-8 du même code. Le 8 juin 2021, la chambre régionale d'agriculture de la Nouvelle-Aquitaine a saisi la ministre de la transition écologique et solidaire d'un recours hiérarchique contre cet arrêté. Du silence gardé par la ministre sur ce recours hiérarchique, une décision implicite de rejet est née le 8 août 2021. La chambre régionale d'agriculture de la Nouvelle-Aquitaine demande l'annulation de l'arrêté du 9 avril 2021 et de cette dernière décision.

Sur les conclusions aux fins d'annulation :

2. D'une part, aux termes des dispositions du 6° du II de l'article L. 211-3 du code de l'environnement, l'OUGC se voit délivrer une AUP " pour le compte de l'ensemble des préleveurs irrigants ". Les dispositions du I de l'article R. 211-113 précisent que " toute personne morale " peut demander à être désignée par le préfet comme OUGC. Une fois désignée, selon l'article R. 211-114 de ce code, l'OUGC " se substitue de plein droit aux pétitionnaires ayant présenté une demande d'autorisation de prélèvement d'eau " et " jusqu'à la délivrance de l'autorisation pluriannuelle prévue à l'article R. 214-31-2, les demandes individuelles d'autorisation de prélèvements pour l'irrigation sont présentées par l'organisme unique pour le compte du préleveur () ". L'article R. 211-115 du même code précise : " L'organisme unique de gestion collective dispose d'un délai de deux ans à partir de sa désignation pour déposer le dossier complet de la demande d'autorisation pluriannuelle. Le préfet peut proroger ce délai d'une durée ne pouvant excéder un an. En cas de dépassement du délai imparti, le préfet peut mettre fin à la mission de l'organisme unique. " Aux termes de l'article R. 211-116 dudit code : " En cas de défaillance de l'organisme unique désigné d'office, le préfet peut, après mise en demeure restée sans effet pendant un mois, faire procéder d'office, aux frais de cet organisme, à l'exécution des actes relevant des missions définies à l'article R. 211-112. / En cas de défaillance de l'organisme unique désigné en application du I de l'article R. 211-113 et lorsqu'une mise en demeure notifiée à l'organisme est restée sans effet pendant un mois, le préfet peut, après avoir mis l'organisme en mesure de présenter ses observations, mettre fin à sa mission. ".

3. D'autre part, aux termes de l'article L. 171-7 du code de l'environnement : " I.-Indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées, lorsque des installations ou ouvrages sont exploités, des objets et dispositifs sont utilisés ou des travaux, opérations, activités ou aménagements sont réalisés sans avoir fait l'objet de l'autorisation, de l'enregistrement, de l'agrément, de l'homologation, de la certification ou de la déclaration requis en application du présent code, ou sans avoir tenu compte d'une opposition à déclaration, l'autorité administrative compétente met l'intéressé en demeure de régulariser sa situation dans un délai qu'elle détermine, et qui ne peut excéder une durée d'un an () L'autorité administrative peut, en toute hypothèse, édicter des mesures conservatoires aux frais de la personne mise en demeure () II.-S'il n'a pas été déféré à la mise en demeure à l'expiration du délai imparti () l'autorité administrative ordonne la fermeture ou la suppression des installations ou ouvrages, la cessation de l'utilisation ou la destruction des objets ou dispositifs, la cessation définitive des travaux, opérations, activités ou aménagements et la remise des lieux dans un état ne portant pas préjudice aux intérêts protégés par le présent code. / Elle peut faire application du II de l'article L. 171-8 aux fins d'obtenir l'exécution de cette décision. () ". Aux termes de l'article L. 171-8 du code de l'environnement : " I.-Indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées, en cas d'inobservation des prescriptions applicables en vertu du présent code aux installations, ouvrages, travaux, aménagements, opérations, objets, dispositifs et activités, l'autorité administrative compétente met en demeure la personne à laquelle incombe l'obligation d'y satisfaire dans un délai qu'elle détermine. En cas d'urgence, elle fixe, par le même acte ou par un acte distinct, les mesures nécessaires pour prévenir les dangers graves et imminents pour la santé, la sécurité publique ou l'environnement () II.-Si, à l'expiration du délai imparti, il n'a pas été déféré à la mise en demeure, aux mesures d'urgence mentionnées à la dernière phrase du I du présent article ou aux mesures ordonnées sur le fondement du II de l'article L. 171-7, l'autorité administrative compétente peut arrêter une ou plusieurs () sanctions administratives () ".

4. L'arrêté en litige, en tant qu'il met en demeure la chambre régionale d'agriculture de la Nouvelle-Aquitaine de régulariser la situation administrative des prélèvements d'eau pour l'irrigation pour la période postérieure au 1er avril 2021, date de prise d'effet de l'annulation par la juridiction administrative de l'AUP qui avait été délivrée le 8 août 2017, et en tant qu'il fixe, à titre conservatoire, les limites applicables aux prélèvements effectués pour l'irrigation jusqu'à l'intervention de la régularisation exigée, a été pris sur le fondement de l'article L. 171-7 du code de l'environnement.

5. Il résulte des dispositions légales et réglementaires exposées ci-dessus au point 2 que l'OUGC n'est, comme le fait valoir la chambre régionale d'agriculture de la Nouvelle-Aquitaine, qu'un intermédiaire entre l'autorité administrative et les irrigants qu'il représente. En cette qualité, cet organisme, quand bien même serait-il substitué de plein droit aux irrigants ayant présenté une demande d'autorisation de prélèvement d'eau pour l'irrigation, ne pouvait légalement faire l'objet de la mise en demeure prévues par l'article L. 171-7 du code de l'environnement dont la portée doit être appréciée au regard des dispositions de l'article R. 211-116 du même code qui limitent la possibilité pour l'administration d'adresser une telle mise en demeure aux OUGC désignés d'office et non aux OUGC qui, comme en l'espèce, ont été désignés en application du I de l'article R. 211-113.

6. Par ailleurs, faute pour l'administration de pouvoir mettre légalement en demeure l'OUGC de régulariser la situation administrative des prélèvements d'eau pour l'irrigation pour la période postérieure au 1er avril 2021, le préfet ne pouvait pas davantage imposer à chacun des irrigants que représente cet organisme des mesures conservatoires qui, selon l'article L. 171-7 du code de l'environnement, ne peuvent être édictées qu'après l'envoi aux personnes intéressées d'une mise en demeure de régulariser leurs situations. Par suite, la mise en demeure édictée à l'article 1er de l'arrêté en litige, et les mesures conservatoires dont elle est assortie, édictées à l'article 2 de cet arrêté, qui ne pouvaient être prises sur le fondement des dispositions de l'article L. 171-7, sont dépourvues de base légale.

7. Il résulte de ce qui précède que, sans qu'il y ait lieu d'examiner les autres moyens de la requête, l'arrêté contesté doit être annulé.

Sur les conséquences de l'illégalité de l'arrêté en litige :

7. L'annulation d'un acte administratif implique en principe que cet acte est réputé n'être jamais intervenu. Toutefois, s'il apparaît que cet effet rétroactif de l'annulation est de nature à emporter des conséquences manifestement excessives en raison tant des effets que cet acte a produits et des situations qui ont pu se constituer lorsqu'il était en vigueur que de l'intérêt général pouvant s'attacher à un maintien temporaire de ses effets, il appartient au juge administratif - après avoir recueilli sur ce point les observations des parties et examiné l'ensemble des moyens, d'ordre public ou invoqués devant lui, pouvant affecter la légalité de l'acte en cause - de prendre en considération, d'une part, les conséquences de la rétroactivité de l'annulation pour les divers intérêts publics ou privés en présence et, d'autre part, les inconvénients que présenterait, au regard du principe de légalité et du droit des justiciables à un recours effectif, une limitation dans le temps des effets de l'annulation. Il lui revient d'apprécier, en rapprochant ces éléments, s'ils peuvent justifier qu'il soit dérogé au principe de l'effet rétroactif des annulations contentieuses et, dans l'affirmative, de prévoir dans sa décision d'annulation que, sous réserve des actions contentieuses engagées à la date de celle-ci contre les actes pris sur le fondement de l'acte en cause, tout ou partie des effets de cet acte antérieurs à son annulation devront être regardés comme définitifs ou même, le cas échéant, que l'annulation ne prendra effet qu'à une date ultérieure qu'il détermine.

8. Dès lors que l'annulation rétroactive des mesures conservatoires, prescrites par l'article 2 de l'arrêté en litige, et de la fixation, dans l'article 3 de ce même arrêté, du terme de ces mesures, aurait des conséquences manifestement excessives au regard des intérêts publics et privés en présence, en ce qu'elle aurait pour effet d'anéantir à la fois les limites quantitatives de prélèvements d'eau pour l'irrigation qui ont été fixées pour la période postérieure au 1er avril 2021, et la répartition entre les exploitants des volumes maxima de prélèvements autorisés pendant cette même période, il y a lieu de différer les effets de cette annulation à partir de la date à laquelle a été fixée le terme de ces mesures, c'est-à-dire le 31 mars 2022.

Sur les frais liés au litige :

14. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat la somme que réclame la chambre régionale d'agriculture de la Nouvelle-Aquitaine au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : Sous réserve des actions contentieuses engagées à la date du présent jugement à l'encontre des actes pris sur le fondement de l'arrêté du préfet de la Charente-Maritime du 9 avril 2021, les articles 2 et 3 de cet arrêté sont annulés à compter du 31 mars 2022.

Article 2 : Le surplus des dispositions de l'arrêté du préfet de la Charente-Maritime du 9 avril 2021 est annulé avec effet immédiat.

Article 3 : Les conclusions présentées par la chambre régionale d'agriculture de la Nouvelle-Aquitaine sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la chambre régionale d'agriculture de la Nouvelle-Aquitaine et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires. Copie en sera adressée au préfet de la Charente-Maritime

Délibéré après l'audience du 4 juillet 2023, à laquelle siégeaient :

M. Campoy, président,

M. Crosnier, premier conseiller,

M. Pinturault, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 juillet 2023.

Le rapporteur,

signé

M. PINTURAULT

Le président,

signé

L. CAMPOY La greffière,

signé

D. GERVIER

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour le greffier en chef,

La greffière,

signé

D. GERVIER