Tribunal Administratif de Poitiers — Décision N° TA86-2200613

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires enregistrés les 9 mars 2022, 5 février 2024 et 25 avril 2024, la SARL Philippe Védiaud Publicité, représentée par le cabinet Palmier-Brault Associés, demande au tribunal :

1°) d'annuler le titre de recettes émis à son encontre le 14 décembre 2021 par la communauté d'agglomération de Grand Angoulême, d'un montant de 104 650 euros ;

2°) de la décharger de l'obligation de payer la somme correspondante ;

3°) de mettre à la charge de la communauté d'agglomération de Grand Angoulême la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- sa requête n'est pas tardive dès lors qu'elle n'a reçu le titre de recettes en litige que le 10 janvier 2022 ;

- le titre attaqué est irrégulier, faute de comporter les mentions requises par l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales, en particulier la signature de l'ordonnateur qui l'a émis ;

- il est insuffisamment motivé dès lors qu'il est dépourvu des mentions des bases exactes de liquidation et des modalités de calcul de la somme réclamée au titre des pénalités de retard ;

- la créance n'est fondée ni dans son principe, ni dans son montant, en raison, d'une part, des circonstances imprévues exceptionnelles liées à la crise sanitaire au titre des années 2020 et 2021, ainsi que des travaux réalisés ayant retardé l'installation et l'exploitation des abris publicitaires, qui lui ont occasionné de très graves pertes d'exploitation ayant provisoirement rompu l'équilibre financier du contrat, d'autre part, du non-respect par la communauté d'agglomération de la procédure d'installation des abris bus rendant irrégulière toute pénalité de retard calculée à son encontre, et, enfin, de l'irrégularité entachant les ordres de service qui lui ont été notifiés, non signés par le président de la communauté d'agglomération.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 6 juin 2023 et 26 mars 2024, la communauté d'agglomération de Grand Angoulême, représentée par la SELARL D4 Avocats Associés, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 500 euros soit mise à la charge de la société Philippe Védiaud Publicité en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés par la société requérante ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 19 juin 2024, la clôture de l'instruction a été prononcée immédiatement, en application des dispositions de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative.

Un mémoire produit par la société Philippe Védiaud Publicité a été enregistré le 14 janvier 2025, et n'a pas été communiqué.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- la loi n° 2009-526 du 12 mai 2009 ;

- le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ;

- l'ordonnance n° 2020-319 du 25 mars 2020 ;

- l'ordonnance n° 2020-560 du 13 mai 2020 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Gibson-Théry,

- les conclusions de Mme Thèvenet-Bréchot, rapporteure publique,

- les observations de Me Palmier, représentant la société Philippe Védiaud Publicité, et de Me Grail, représentant la communauté d'agglomération de Grand Angoulême.

Une note en délibéré, présentée pour la société Philippe Védiaud Publicité, a été enregistrée le 21 janvier 2025.

Une autre note en délibéré, présentée pour la communauté d'agglomération de Grand Angoulême, a été enregistrée le 27 janvier 2025.

Considérant ce qui suit :

1. Un contrat de concession a été conclu le 4 avril 2018 pour une durée de quinze ans entre la communauté d'agglomération de Grand Angoulême et la société Philippe Védiaud Publicité, portant sur la mise à disposition, l'installation, la maintenance, l'entretien et l'exploitation commerciale d'abris voyageurs publicitaires et non publicitaires sur le territoire de la communauté d'agglomération. Cette dernière a adressé à la société titulaire de la concession un avis des sommes à payer concernant un titre de recettes émis et rendu exécutoire le 14 décembre 2021 portant sur une somme de 104 650 euros, correspondant à des pénalités de retard. Par sa requête, la société Philippe Védiaud Publicité demande au tribunal l'annulation de ce titre de recettes et la décharge de l'obligation de payer la somme correspondante de 104 650 euros.

Sur la fin de non-recevoir opposée par la communauté d'agglomération :

2. Aux termes du 2° de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales : " L'action dont dispose le débiteur d'une créance assise et liquidée par une collectivité territoriale ou un établissement public local pour contester directement devant la juridiction compétente le bien-fondé de ladite créance se prescrit dans le délai de deux mois suivant la réception du titre exécutoire ou, à défaut, du premier acte procédant de ce titre ou de la notification d'un acte de poursuite ". Aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. () ". Il résulte de ces dispositions que le recours formé contre un titre exécutoire émis par une collectivité territoriale ou un établissement public local doit être présenté, à peine de forclusion, dans un délai de deux mois suivant la réception du titre exécutoire ou, à défaut, du premier acte procédant de ce titre ou de la notification d'un acte de poursuite. En outre, la preuve de la notification régulière du titre de recettes incombe à l'administration.

3. Il résulte de l'instruction que si le titre de recettes contesté a été émis et rendu exécutoire le 14 décembre 2021, la communauté d'agglomération de Grand Angoulême ne soumet aux débats aucun élément probant quant à la date de réception de ce titre par la société requérante. A cet égard, l'attestation du comptable assignataire de l'établissement du 22 mars 2022, en vertu de laquelle il certifie que le titre accompagné de ses pièces justificatives a été transmis le 17 décembre 2021 au concessionnaire ne permet pas d'établir la date certaine de réception de l'avis en litige. Dans ces conditions, et alors que le directeur administratif et financier de la société Philippe Védiaud Publicité a certifié, par un document du 25 octobre 2023, n'avoir réceptionné le titre de recettes que le 10 janvier 2022, la requête enregistrée le 9 mars 2022 ne peut être regardée comme tardive. Par suite, la fin de non-recevoir tirée de la tardiveté de la requête doit être écartée.

Sur les conclusions à fin d'annulation et de décharge :

4. L'annulation d'un titre exécutoire pour un motif de régularité en la forme n'implique pas nécessairement, compte tenu de la possibilité d'une régularisation par l'administration, l'extinction de la créance litigieuse, à la différence d'une annulation prononcée pour un motif mettant en cause le bien-fondé du titre. Il en résulte que, lorsque le requérant choisit de présenter, outre des conclusions tendant à l'annulation d'un titre exécutoire, des conclusions à fin de décharge de la somme correspondant à la créance de l'administration, il incombe au juge administratif d'examiner prioritairement les moyens mettant en cause le bien-fondé du titre qui seraient de nature, étant fondés, à justifier le prononcé de la décharge. Dans le cas où il ne juge fondé aucun des moyens qui seraient de nature à justifier le prononcé de la décharge mais retient un moyen mettant en cause la régularité formelle du titre exécutoire, le juge n'est tenu de se prononcer explicitement que sur le moyen qu'il retient pour annuler le titre : statuant ainsi, son jugement écarte nécessairement les moyens qui assortissaient la demande de décharge de la somme litigieuse.

En ce qui concerne le bien-fondé de la créance de 104 650 euros :

5. En premier lieu, aux termes de l'article 1 de l'ordonnance du 25 mars 2020, portant diverses mesures d'adaptation des règles de passation, de procédure ou d'exécution des contrats soumis au code de la commande publique et des contrats publics qui n'en relèvent pas pendant la crise sanitaire née de l'épidémie de covid-19, modifiée par l'ordonnance du 22 avril 2020 : " Sauf mention contraire, les dispositions de la présente ordonnance sont applicables aux contrats soumis au code de la commande publique ainsi qu'aux contrats publics qui n'en relèvent pas, en cours ou conclus durant la période courant du 12 mars 2020 jusqu'au 23 juillet 2020 inclus. / Elles ne sont mises en œuvre que dans la mesure où elles sont nécessaires pour faire face aux conséquences, dans la passation et l'exécution de ces contrats, de la propagation de l'épidémie de covid-19 et des mesures prises pour limiter cette propagation ". Aux termes de l'article 6 de cette ordonnance : " En cas de difficultés d'exécution du contrat, les dispositions suivantes s'appliquent, nonobstant toute stipulation contraire, à l'exception des stipulations qui se trouveraient être plus favorables au titulaire du contrat : / 1° Lorsque le titulaire ne peut pas respecter le délai d'exécution d'une ou plusieurs obligations du contrat ou que cette exécution en temps et en heure nécessiterait des moyens dont la mobilisation ferait peser sur le titulaire une charge manifestement excessive, ce délai est prolongé d'une durée au moins équivalente à celle mentionnée à l'article 1er, sur la demande du titulaire avant l'expiration du délai contractuel ; / 2° Lorsque le titulaire est dans l'impossibilité d'exécuter tout ou partie d'un bon de commande ou d'un contrat, notamment lorsqu'il démontre qu'il ne dispose pas des moyens suffisants ou que leur mobilisation ferait peser sur lui une charge manifestement excessive : / a) Le titulaire ne peut pas être sanctionné, ni se voir appliquer les pénalités contractuelles, ni voir sa responsabilité contractuelle engagée pour ce motif ; () ".

6. Pour justifier que les conditions d'exploitation des activités qui lui sont concédées dans le cadre du contrat de concession conclu le 4 avril 2018 répondent aux exigences résultant des dispositions citées au point précédent, la société Philippe Védiaud Publicité se borne à affirmer, sans produire le moindre élément à ce sujet, qu'elle aurait subi de lourdes pertes d'exploitation mettant en péril l'équilibre financier de la concession. Elle mentionne des chiffres de perte dans ses écritures sans préciser leur source ni leurs calculs. Dès lors, et ainsi que le soutient en défense la communauté d'agglomération de Grand Angoulême, la société requérante, à qui il appartenait de démontrer qu'elle ne pouvait pas respecter les délais d'exécution contractuellement prévus ou que l'exécution de ses prestations dans ces délais entraînerait pour elle un surcoût manifestement excessif, n'établit pas qu'elle remplissait les conditions pour bénéficier de délais d'exécution prolongés, alors au demeurant que la communauté d'agglomération les a d'office prolongés de quatre mois et onze jours, soit du 12 mars au 23 juillet 2020. Il s'ensuit que la communauté d'agglomération de Grand Angoulême n'a pas méconnu les dispositions citées au point précédent en émettant et rendant exécutoire le titre de recettes en litige.

7. En second lieu, il résulte de l'instruction que les pénalités de retard calculées par la communauté d'agglomération de Grand Angoulême concernent des retards pris par la société Philippe Védiaud Publicité pour mettre en place ou retirer des abris voyageurs répartis sur le territoire communautaire, à raison de vingt-six ordres de service, dont les délais d'exécution s'établissaient à vingt-deux ou vingt-cinq jours, et qui ont été notifiés à la société concessionnaire, sauf pour l'ordre de service n° 5, entre le 17 février 2020 et le 5 août 2020, générant ainsi un nombre de jours de retard d'exécution s'étalant, selon l'ordre de service concerné, entre vingt et quarante-huit jours. En vertu de l'article 21.1 du contrat de concession, le retard dans la mise en place initiale d'un abri est passible d'une pénalité de 100 euros ou de 1 000 euros selon les lignes de bus concernées, calculée par mobilier en jours ouvrables pour la pénalité de 1 000 euros applicable aux deux lignes de bus à haut niveau de service et en jours calendaires pour celle de 100 euros, applicable aux autres abris. Le retard dans la dépose d'un abri peut générer, quant à lui, l'application d'une pénalité de 50 euros par jour ouvrable et par mobilier. La communauté d'agglomération a pris en considération, dans ses calculs, la période du 12 mars au 23 juillet 2020, au cours de laquelle elle n'a appliqué aucune pénalité de retard à la société Philippe Védiaud Publicité, sans même d'ailleurs qu'il résulte de l'instruction que cette dernière le lui ait demandé.

8. Toutefois, sur les vingt-six ordres de service produits par la communauté d'agglomération, accompagnés de leur date de notification à la société Philippe Védiaud Publicité, l'ordre de service n° 5 n'a été réceptionné, selon ses propres mentions, que le 25 novembre 2020, et ne pouvait donc générer aucun retard d'exécution entre le 27 août et le 7 octobre 2020, correspondant à la pénalité de 2 900 euros appliquée par l'autorité concédante. A cet égard, est donc sans influence la circonstance que l'ordre de service général de reprise des travaux du 8 juin 2020 énumère, entre autres, l'ordre de service n° 5. En outre, l'ordre de service n° 15, notifié le 13 mars 2020 pour un délai d'exécution de vingt-cinq jours, n'aurait dû produire de pénalités, à l'instar de l'ordre de service n° 16, qu'à compter du 27 août 2020, soit pour un montant de 2 900 euros et non de 4 800 euros. Par ailleurs, contrairement à ce que soutient la société requérante, il ressort des pièces du dossier que les ordres de service ont été compétemment signés par le vice-président ayant reçu délégation de fonction de la part du président de la communauté d'agglomération pour signer, concernant les abris voyageurs, tous actes d'exécution des contrats de commande publique, incluant nécessairement les ordres de service.

9. Il résulte de ce qui précède que la créance résultant du titre de recettes en litige doit être ramenée à la somme de 99 850 euros.

En ce qui concerne la régularité du titre de recettes du 14 décembre 2021 :

10. En premier lieu, aux termes du deuxième alinéa de l'article 24 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique : " Toute créance liquidée faisant l'objet d'une déclaration ou d'un ordre de recouvrer indique les bases de la liquidation () ". Ainsi, tout état exécutoire doit indiquer les bases de la liquidation de la créance pour le recouvrement de laquelle il est émis et les éléments de calcul sur lesquels il se fonde, soit dans le titre lui-même, soit par référence précise à un document joint à l'état exécutoire ou précédemment adressé au débiteur.

11. Il résulte de l'instruction que l'avis des sommes à payer contesté mentionne dans son objet " contrat de concession abris voyageurs publicitaires et non publicitaires - pénalités de retard. Imputation : (7711- - ) ". Une telle mention, qui permet seulement de comprendre que le montant réclamé de 104 650 euros représente des pénalités de retard émises dans le cadre de l'exécution de la concession en cause, ne fournit aucune explication sur les modalités de calcul de ces pénalités, concernant le nombre de jours de retard concernés, le montant de chaque pénalité, les périodes prises en considération pour les calculer et la nature des délais contractuels auxquels l'entité adjudicatrice a estimé que la société requérante avait manqué. Si la communauté d'agglomération soutient qu'elle a transmis avec l'avis de somme à payer l'ensemble des annexes, à savoir les ordres de service ainsi que les formulaires de calcul de pénalités pour chacun d'entre eux, ni l'attestation de son agent comptable assignataire précitée, qui se borne à contenir une copie d'écran de la liste des pièces jointes au titre en litige non probante sur leur transmission à la société Philippe Védiaud Publicité, ni le courrier du 1er février 2021, dont se prévaut la communauté d'agglomération, émis plus de dix mois avant le titre en litige et qui indique au concessionnaire que des pénalités de retard allaient lui être notifiées pour un montant, au demeurant différent, de 119 150 euros, ne sont de nature à établir que la communauté d'agglomération s'est acquittée de son obligation de mentionner les bases de la liquidation de la créance dont elle se prévaut à l'encontre de la société requérante ou de joindre au titre en litige un document en tenant lieu.

12. En second lieu, et au surplus, aux termes de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales : " () 4° Quelle que soit sa forme, une ampliation du titre de recettes individuel ou de l'extrait du titre de recettes collectif est adressée au redevable. () / En application des articles L. 111-2 et L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration, le titre de recettes individuel ou l'extrait du titre de recettes collectif mentionne les nom, prénoms et qualité de la personne qui l'a émis ainsi que les voies et délais de recours. / Seul le bordereau de titres de recettes est signé pour être produit en cas de contestation ".

13. En outre, aux termes de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration : " () / Toute décision prise par l'une des autorités mentionnées à l'article 1er comporte, outre la signature de son auteur, la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci ".

14. Il résulte des dispositions citées au point 12, éclairées par les travaux préparatoires de la loi du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures d'où les deux derniers alinéas sont issus, d'une part, que le titre de recettes individuel ou l'extrait du titre de recettes collectif doivent mentionner les nom, prénoms et qualité de l'auteur de cette décision, au sens des dispositions citées au point 3, de même, par voie de conséquence, que l'ampliation adressée au redevable, et d'autre part, qu'il appartient à l'autorité administrative de justifier en cas de contestation que le bordereau de titre de recettes comporte la signature de cet auteur. Lorsque le bordereau est signé non par l'ordonnateur lui-même mais par une personne ayant reçu de lui une délégation de compétence ou de signature, ce sont, dès lors, les noms, prénoms et qualité de cette personne qui doivent être mentionnés sur le titre de recettes individuel ou l'extrait du titre de recettes collectif, de même que sur l'ampliation adressée au redevable.

15. En l'espèce, l'avis des sommes à payer en litige, qui constitue l'ampliation du titre de recettes remise au redevable, comporte le nom et la qualité de la signataire, en la personne de Mme B A, directrice générale adjointe, agissant par délégation du président. Si la communauté d'agglomération de Grand Angoulême produit le bordereau de titres 81 qui contient le titre 109 en cause, d'un montant de 104 650 euros HT, et qui précise le nom et l'adresse du débiteur ainsi que la liste des pièces justificatives produites par l'ordonnateur à l'attention du comptable, ce bordereau est dépourvu de toute mention quant à l'identité de son auteur et de toute signature, qu'elle soit manuscrite ou électronique. Ainsi, la communauté d'agglomération ne peut être regardée comme apportant la justification que le bordereau de titres comporte le même auteur et la même signature que ceux du titre de recettes en litige. Par suite, le titre de recettes de 104 650 euros est entaché des deux irrégularités invoquées, tirées, d'une part, de l'absence de signature du bordereau de titres et, d'autre part, du défaut de mention de ses bases de liquidation.

16. Il résulte de tout ce qui précède que le titre émis et rendu exécutoire par la communauté d'agglomération de Grand Angoulême le 14 décembre 2021 pour un montant de 104 650 euros doit être annulé. Toutefois, l'annulation partielle de ce titre, à hauteur de 99 850 euros, pour un motif de régularité en la forme implique seulement, compte tenu de la possibilité d'une régularisation par l'administration pour la somme de 99 850 euros, que soit prononcée la décharge de l'obligation de payer la somme de 4 800 euros.

Sur les frais liés au litige :

17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la société Philippe Védiaud Publicité, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la communauté d'agglomération de Grand Angoulême demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la communauté d'agglomération de Grand Angoulême une somme de 1 300 euros au titre des frais exposés par la société Philippe Védiaud Publicité et non compris dans les dépens.

DECIDE :

Article 1er : Le titre de recettes émis le 14 décembre 2021 par la communauté d'agglomération de Grand Angoulême est annulé.

Article 2 : La société Philippe Védiaud Publicité est déchargée de l'obligation de payer la somme de 4 800 euros.

Article 3 : La communauté d'agglomération de Grand Angoulême versera une somme de 1 300 euros à la société Philippe Védiaud Publicité au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à la société Philippe Védiaud Publicité et à la communauté d'agglomération de Grand Angoulême.

Délibéré après l'audience du 21 janvier 2025, à laquelle siégeaient :

M. Cristille, président,

Mme Gibson-Théry, première conseillère,

M. Tiberghien, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 6 février 2025.

La rapporteure,

Signé

S. GIBSON-THERYLe président,

Signé

P. CRISTILLE

La greffière,

Signé

N. COLLET

La République mande et ordonne au préfet de la Charente en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour le greffier en chef,

La greffière,

N. COLLET