Tribunal Administratif de Poitiers — Décision N° TA86-2202147

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires enregistrés les 24 août 2022, 25 avril 2024 et 19 juin 2024, la société par actions simplifiée (SAS) Pixity et la SAS Cocktail développement, représentées par Me Tertrais, demandent au tribunal :

1°) d'annuler la délibération du 24 juin 2022 par laquelle le conseil communautaire de la communauté urbaine Grand Poitiers a approuvé le règlement local de publicité intercommunal ;

2°) de mettre à la charge de la communauté urbaine Grand Poitiers une somme de 4 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elles soutiennent que :

- la délibération contestée méconnaît l'article L. 103-6 du code de l'urbanisme en l'absence de bilan complet de la concertation ;

- la commune de Croutelle ayant émis un avis défavorable au projet de règlement local de publicité intercommunal, le conseil communautaire était tenu, en vertu de l'article L. 153-15 du code de l'urbanisme, de délibérer à nouveau et d'arrêter le projet de règlement local de publicité intercommunal ;

- la décision attaquée méconnaît l'article L. 153-16 du code de l'urbanisme dès lors que le projet de règlement local de publicité intercommunal n'a pas été soumis, pour avis, à la chambre de commerce et d'industrie ni à la chambre des métiers ;

- le rapport d'enquête publique, dans lequel le commissaire-enquêteur ne répond pas aux observations présentées s'agissant en particulier de la fixation du zonage, de la discrimination qui résulte pour l'affichage numérique, de l'interdiction de covisibilité et de l'absence de justification de la règle de densité pour la zone P7, ne satisfait pas aux exigences posées par l'article R. 123-19 du code de l'environnement ;

- en retenant des motifs erronés, le rapport de présentation ne satisfait pas aux exigences posées par l'article R. 581-73 du code de l'environnement ;

- la délibération contestée méconnaît l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales, rendu applicable aux établissements publics de coopération intercommunale par l'article L. 5211-1 de ce code, en l'absence d'une information suffisamment complète, précise et étayée des conseillers communautaires préalablement à son édiction ;

- elle est entachée d'une erreur de droit et d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors que le zonage fixé ne distingue pas les zones résidentielles des zones d'activité ;

- elle est illégale dès lors que le règlement local de publicité intercommunal qu'elle approuve doit être regardé comme instaurant une interdiction générale et absolue de la publicité numérique sur le territoire de la communauté urbaine ;

- elle porte une atteinte disproportionnée à la liberté du commerce et de l'industrie et à la liberté d'expression des afficheurs numériques ;

- elle porte une atteinte aux règles de la concurrence en faveur des professionnels de l'affichage grand format papier et de mobilier urbain ;

- la décision contestée, en limitant la surface autorisée à 4 m2 ou 2 m2, en fixant la densité, en interdisant la covisibilité, en imposant l'extinction de la publicité numérique entre 23 heures et 7 heures du matin, restreint, sans justification locale, ni motif objectif, la publicité numérique ;

- elle est illégale compte tenu des interdictions générales et absolues posées dans les zones délimitées par le règlement local de publicité intercommunal ;

- elle méconnaît l'objectif constitutionnel de clarté et d'intelligibilité de la norme compte tenu de l'autorisation de publicité numérique que contient le règlement local de publicité intercommunal dans la zone P6 sous réserve qu'elle soit contiguë à une zone P7 sans préciser ce que recouvre cette notion de contiguïté ;

- elle est entachée d'une erreur de droit en ce que les règles fixées par le règlement local de publicité intercommunal n'ont pas pour objectif la protection du cadre de vie, contrairement à ce qu'impose l'article L. 581-2 du code de l'environnement ;

- la limitation des enseignes numériques, interdites dans les zones E2 et E4 ainsi que les limitations à 2 ou 4 m2 de la taille de ces enseignes aux abords immédiats des carrefours est disproportionnée et crée une rupture d'égalité entre les différents opérateurs économiques du secteur.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 8 mars 2023 et 29 mai 2024, la communauté urbaine Grand Poitiers, représentée par le cabinet Coudray, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 500 euros soit mise à la charge des sociétés requérantes en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés dans la requête ne sont pas fondés.

La clôture de l'instruction a été fixée au 19 juin 2024 par une ordonnance du 30 mai 2024.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Bréjeon,

- les conclusions de M. Pipart, rapporteur public,

- et les observations de Me Tertray, représentant la SAS Pixity et la SAS Cocktail développement, et de Me Lapprand, représentant la communauté urbaine Grand Poitiers.

Considérant ce qui suit :

1. La société par actions simplifiée (SAS) Pixity et la SAS Cocktail développement demandent au tribunal d'annuler la délibération du 24 juin 2022 par laquelle le conseil communautaire de la communauté urbaine Grand Poitiers a approuvé son règlement local de publicité intercommunal.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne le cadre juridique :

2. D'une part, aux termes de l'article L. 581-1 du code de l'environnement : " Chacun a le droit d'exprimer et de diffuser informations et idées, quelle qu'en soit la nature, par le moyen de la publicité, d'enseignes et de préenseignes, conformément aux lois en vigueur et sous réserve des dispositions du présent chapitre. ". Aux termes de l'article L. 581-2 du même code : " Afin d'assurer la protection du cadre de vie, le présent chapitre fixe les règles applicables à la publicité, aux enseignes et aux préenseignes, visibles de toute voie ouverte à la circulation publique, au sens précisé par décret en Conseil d'Etat. () ". Aux termes de l'article L. 581-3 du même code : " Au sens du présent chapitre : / 1° Constitue une publicité, à l'exclusion des enseignes et des préenseignes, toute inscription, forme ou image, destinée à informer le public ou à attirer son attention, les dispositifs dont le principal objet est de recevoir lesdites inscriptions, formes ou images étant assimilées à des publicités ; / 2° Constitue une enseigne toute inscription, forme ou image apposée sur un immeuble et relative à une activité qui s'y exerce ; () ".

3. D'autre part, aux termes de l'article L. 581-14 du même code : " L'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d'urbanisme, () peut élaborer sur l'ensemble du territoire de l'établissement public () un règlement local de publicité qui adapte les dispositions prévues aux articles L. 581-9 et L. 581-10. / Sous réserve des dispositions des articles L. 581-4, L. 581-8 et L. 581-13, le règlement local de publicité définit une ou plusieurs zones où s'applique une réglementation plus restrictive que les prescriptions du règlement national () ". Aux termes de l'article L. 581-14-1 de ce code : " Le règlement local de publicité est élaboré, révisé ou modifié conformément aux procédures d'élaboration, de révision ou de modification des plans locaux d'urbanisme définies au titre V du livre Ier du code de l'urbanisme, à l'exception des dispositions relatives à la procédure de modification simplifiée prévue par l'article L. 153-45 et des dispositions transitoires du chapitre IV du titre VII du code de l'urbanisme. (). ".

En ce qui concerne la régularité de la procédure d'approbation du règlement local de publicité intercommunal :

4. En premier lieu, aux termes de l'article L. 103-6 du code de l'urbanisme : " A l'issue de la concertation, l'autorité mentionnée à l'article L. 103-3 en arrête le bilan. Lorsque le projet fait l'objet d'une enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre I du code de l'environnement, le bilan de la concertation est joint au dossier de l'enquête. "

5. Il résulte des termes de la délibération du 6 décembre 2019, par laquelle le conseil communautaire a arrêté le premier projet de règlement local de publicité intercommunal, que le président de la communauté urbaine a exposé les modalités selon lesquelles la concertation avait été mise en œuvre, à savoir la mise à disposition d'un registre au siège de la communauté urbaine, l'adresse électronique spécifiquement créée afin de recueillir les observations éventuelles ainsi que la réunion publique qui a eu lieu le 30 septembre 2019, et le bilan qu'il convenait d'en tirer en indiquant que les différentes observations, demandes et contributions avaient été analysées et avaient alimenté les réflexions sur les orientations et les outils règlementaires du règlement local de publicité intercommunal. Dans ces conditions, et alors que les sociétés requérantes n'indiquent pas quels enseignements de la procédure de concertation n'auraient pas été tirés, le président de la communauté urbaine doit être regardé comme ayant établi un bilan suffisant de la concertation au sens et pour l'application des dispositions précitées.

6. En deuxième, l'article L. 153-15 du code de l'urbanisme dispose : " Lorsque l'une des communes membres de l'établissement public de coopération intercommunale émet un avis défavorable sur les orientations d'aménagement et de programmation ou les dispositions du règlement qui la concernent directement, l'organe délibérant compétent de l'établissement public de coopération intercommunale délibère à nouveau. () ". Aux termes de l'article R. 153-5 de ce code : " L'avis sur le projet de plan arrêté, prévu à l'article L. 153-15, est rendu dans un délai de trois mois à compter de l'arrêt du projet. En l'absence de réponse à l'issue de ce délai, l'avis est réputé favorable. ".

7. La communauté urbaine Grand Poitiers fait valoir, sans être contredite, que l'avis de la commune de Croutelle, qui n'a pas répondu dans le délai de trois mois qui lui était imparti à compter de la délibération du 24 septembre 2021 par laquelle le conseil communautaire de Grand Poitiers a arrêté le second projet de règlement local de publicité intercommunal, est réputé favorable. Par conséquent, les sociétés requérantes ne sont pas fondées à soutenir que la délibération par laquelle le règlement local de publicité intercommunal a été approuvé a été prise en méconnaissance des dispositions de l'article L. 153-15 du code de l'urbanisme, faute pour le conseil communautaire d'avoir, à nouveau, délibéré sur le projet suite à l'avis défavorable émis par la commune de Croutelle.

8. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 153-16 du code de l'urbanisme : " Le projet de plan arrêté est soumis pour avis : 1° Aux personnes publiques associées à son élaboration mentionnées aux articles L. 132-7 et L. 132-9 ; (). ". Aux termes de l'article L. 132-7 de ce code : " L'Etat, les régions, les départements, les autorités organisatrices prévues à l'article L. 1231-1 du code des transports, les établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de programme local de l'habitat, les collectivités territoriales ou les établissements publics mentionnés à l'article L. 312-3 du présent code, les établissements publics chargés d'une opération d'intérêt national ainsi que les organismes de gestion des parcs naturels régionaux et des parcs nationaux sont associés à l'élaboration des schémas de cohérence territoriale et des plans locaux d'urbanisme dans les conditions définies aux titres IV et V. Il en est de même des chambres de commerce et d'industrie territoriales, des chambres de métiers, des chambres d'agriculture et, dans les communes littorales au sens de l'article L. 321-2 du code de l'environnement, des sections régionales de la conchyliculture. Ces organismes assurent les liaisons avec les organisations professionnelles intéressées. ".

9. Il ressort des pièces du dossier que, contrairement à ce que soutiennent les sociétés requérantes, le projet de règlement local de publicité intercommunal de la communauté urbaine Grand Poitiers a été soumis, pour avis, à la Chambre des métiers et de l'artisanat de la Vienne et à la Chambre de commerce et d'industrie de ce département le 14 octobre 2021. Le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées ne peut donc qu'être écarté.

10. En quatrième lieu, aux termes de l'article R. 123-19 du code de l'environnement : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet. (). ".

11. Il ressort du rapport du commissaire-enquêteur, qui relate le déroulement de l'enquête publique qui a eu lieu du 21 février au 23 mars 2022, que celui-ci a dressé un inventaire détaillé des observations présentées par le public au cours de cette période, et notamment par les deux sociétés requérantes. Il les a, en outre, analysées et y a répondu, soit en se rapportant à la réponse apportée par la communauté urbaine Grand Poitiers, soit en justifiant de la position adoptée dans le projet lorsqu'elle lui paraissait cohérente soit, encore, en demandant que des précisions ou ajustements soient apportés au projet par la communauté urbaine. Ses conclusions motivées indiquent avec une précision suffisante, au terme de son rapport, les raisons qui l'ont conduit à écarter les observations recueillies au cours de l'enquête publique et à donner un avis favorable au projet de règlement. Par conséquent, le rapport établi par le commissaire enquêteur satisfait aux exigences précitées de l'article R. 132-19 du code de l'environnement.

12. En dernier lieu, aux termes de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. (). Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs () ". Aux termes de l'article L. 2121-13 de ce code : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération. ". Enfin, aux termes de l'article L. 5211-1 du même code : " Les dispositions du chapitre Ier du titre II du livre Ier de la deuxième partie relatives au fonctionnement du conseil municipal sont applicables au fonctionnement de l'organe délibérant des établissements publics de coopération intercommunale, en tant qu'elles ne sont pas contraires aux dispositions du présent titre. () ".

13. Il résulte de ces dispositions que, lorsque l'établissement de coopération intercommunal comprend plus de 3 500 habitants, la convocation aux réunions du conseil communautaire doit être accompagnée d'une note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l'ordre du jour. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux conseillers communautaires de connaître le contexte et de comprendre les motifs de fait et de droit ainsi que les implications des mesures envisagées.

14. Il ressort des pièces du dossier qu'une note de synthèse a été communiquée aux conseillers communautaires le 17 juin 2022, par voie électronique, incluant le projet de règlement local de publicité intercommunal ainsi que le rapport contenant les conclusions du commissaire enquêteur. Par suite, les sociétés requérantes ne sont pas fondées à soutenir que l'obligation d'information prescrite par les dispositions citées au point 12 n'a pas été respectée.

En ce qui concerne la légalité des dispositions du règlement local de publicité intercommunal :

S'agissant de la définition des zones P1, P2, P3, P4, P5 par le règlement local de publicité intercommunal de la communauté urbaine Grand Poitiers :

15. Il résulte de l'ensemble des dispositions citées aux points 2 et 3 qu'un règlement local de publicité peut définir une ou plusieurs zones où s'applique une réglementation plus restrictive que les prescriptions du règlement national. Ces dispositions confèrent aux autorités locales, en vue de la protection du cadre de vie et sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, un large pouvoir de réglementation de l'affichage, qui leur permet notamment d'interdire dans ces zones toute publicité, préenseigne ou enseigne ou certaines catégories de publicité, préenseigne ou enseigne en fonction des procédés ou des dispositifs utilisés.

16. Le règlement local de publicité intercommunal (RLPi) de la communauté urbaine Grand Poitiers, approuvé par la délibération du 24 juin 2022, délimite et définit sept zones en matière de publicité dont les caractéristiques sont définies dans le règlement écrit et les limites précisées dans le document graphique. La zone P1 correspond aux espaces naturels, la zone P2 au patrimoine architectural situé hors de l'unité urbaine, la zone P3 aux quartiers résidentiels ou mixtes situés hors de l'unité urbaine, la zone P4 au patrimoine architectural situé dans l'unité urbaine, la zone P5 aux quartiers résidentiels ou mixtes situés au sein de l'unité urbaine, la zone P6 aux voies structurantes et la zone P7 aux zones d'activités économiques et commerciales.

17. Les sociétés requérantes soutiennent que les zones P3, 5 et 6 sont délimitées de façon générique et déconnectées de la finalité qu'est la protection du cadre de vie et que le zonage du RLPi ne procède pas à une différenciation des enjeux selon les différents secteurs du territoire couvert. Toutefois, et d'une part, les conclusions du commissaire enquêteur pour le RLP de la ville de Lanester sont sans incidence sur la légalité de la délibération en litige. D'autre part, il ressort des pièces du dossier, et notamment du rapport de présentation du RLPi, que la zone P3 couvre les territoires urbains agglomérés, qu'elle qu'en soit la composition, hors unité urbaine de Poitiers. La zone P5 couvre, quant à elle, les quartiers résidentiels des communes de l'unité urbaine de Poitiers, regroupant de l'habitat pavillonnaire ou collectif. Ces zones ont été distinguées sur la base du recensement statistique. La zone P4 " patrimoine architectural " correspond, pour sa part, aux espaces les plus intéressants en matière de densité de patrimoine bâti, aux termes du rapport de présentation et est, pour cela, soumise à une forte règlementation afin de contribuer à la préservation et mise en valeur de ces espaces pourvus de qualités paysagères et architecturales riches. Il a également été estimé pertinent par le commissaire enquêteur de distinguer la zone P6, laquelle regroupe les axes structurants, compte tenu de la nature de ces axes qui ne peuvent être intégrés dans une autre zone. Si les requérantes critiquent la délimitation de ces zones, la seule circonstance que le RLPi n'ait pas strictement opéré un découpage selon les zones résidentielles ou en activité ne suffit à retenir une erreur manifeste d'appréciation, non plus que le seul exemple mentionné quant au fait que l'avenue de la Loge de Migné-Auxances est située dans la même zone que l'avenue du 11 novembre à Poitiers. Dans ces conditions, et alors que, comme l'a relevé à juste titre le commissaire-enquêteur, le découpage des sept zones permet de trouver un équilibre entre la protection du cadre de vie, de l'environnement et du développement commercial, il ne ressort pas des pièces du dossier que le zonage fixé par le RLPi litigieux pour la règlementation de la publicité est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation.

S'agissant de la définition des zones E1, E2, E3 et E4 par le règlement local de publicité intercommunal de Grand Poitiers :

18. En matière d'enseignes, il ressort du règlement écrit ainsi que du rapport de présentation que la zone E1 correspond aux secteurs sensibles, la zone E2 au site patrimonial remarquable de Poitiers, la zone E3 aux zones d'activités commerciales et économiques, aux grands axes structurants et à la zone du Futuroscope et la zone E4 au reste du territoire.

19. Il ressort des pièces du dossier, et notamment du rapport de présentation, que la zone E1 regroupe des espaces naturels et du bâti protégé ou à préserver tels que les sites classés, les sites inscrits au titre des monuments naturels, les zones Natura 2000, les zones naturelles d'intérêt écologiques, faunistique et floristique, les espaces naturels sensibles, les abords des monuments historiques et les secteurs dans lesquels existe un lien étroit entre les espaces patrimoniaux et le cœur de la vallée, le centre-bourg des communes, le patrimoine architectural recensé dans les PLU et les espaces boisés classés. Cette zone a ainsi été délimitée afin de prévoir, dans ces espaces, une adaptation mesurée de la présence des enseignes. La zone E2 couvre, quant à elle, le centre-ville de Poitiers pour lequel la règlementation des enseignes a été définie lors de la révision du plan de sauvegarde et de mise en valeur approuvée en avril 2012 dont le rapport de présentation indique que les commerces doivent s'implanter avec discrétion en respectant les caractéristiques de l'architecture des constructions dans lesquelles ils sont situés. La zone E3, pour sa part, couvre les grands axes structurants et les zones d'activités commerciales et économiques dont fait partie la zone d'activités du Futuroscope. Il ressort du rapport de présentation que cette zone, de par sa vocation économique et de grand passage, justifie l'adoption des règles les plus larges du règlement national de publicité assorties de quelques adaptations. Dans ces conditions, il ne ressort pas des pièces du dossier que, en procédant à la délimitation de ces zones pour fixer la réglementation en matière d'enseignes, la communauté urbaine ait entaché sa décision d'une erreur manifeste d'appréciation.

S'agissant de la méconnaissance de l'objectif constitutionnel de clarté et d'intelligibilité de la loi :

20. Il incombe à l'autorité investie du pouvoir réglementaire de n'édicter, dans le respect du principe de sécurité juridique, que des mesures respectant l'objectif constitutionnel de clarté et d'intelligibilité de la norme.

21. En premier lieu, l'article P.6.9 du règlement local de publicité intercommunal prévoit que : " La publicité numérique est autorisée sous réserve que la zone P6 soit contiguë à une zone P7 ".

22. Les sociétés requérantes soutiennent que ces dispositions sont entachées d'illégalité en raison de leur inintelligibilité, faute de la moindre définition de la notion de " contiguïté " dans le règlement contesté et dans le glossaire qui y est annexé. Si, en réponse aux observations de la SAS Pixity soulignant l'imprécision de cette notion au cours de l'enquête publique, le commissaire enquêteur avait indiqué que cette notion pourrait être utilement précisée lors de l'approbation du règlement local de publicité intercommunal et bien que le règlement écrit n'a pas été modifié sur ce point, ni n'a été accompagné d'une définition, dans le glossaire, de la notion de contiguïté, le rapport de présentation du règlement local de publicité intercommunal mentionne néanmoins que les axes structurants appartenant à la zone P6 obéissent au régime de la zone P7 lorsqu'ils traversent ou proposent une tangente avec des zones commerciales ou d'activité. En outre, les documents graphiques du règlement local de publicité intercommunal permettent d'identifier les axes structurants qui traversent une zone classée P7 ou qui la touchent, sans la traverser. Il s'ensuit que le moyen tiré de ce que les dispositions de l'article P.6.9 du règlement local de publicité intercommunal méconnaissent l'objectif de clarté et intelligibilité de la norme doit être écarté.

23. En second lieu, les dispositions générales du RLPi en matière de publicité prévoient que la publicité luminaire, dont la publicité numérique, est interdite dans les secteurs sans éclairage public. Le règlement écrit précise, à ce titre, qu'il s'agit des secteurs sans éclairage public au moment de l'approbation de ce règlement. Les secteurs dans lesquels la publicité lumineuse est interdite sont ainsi identifiables. Par conséquent, le moyen doit être écarté.

S'agissant des interdictions prononcées par le Règlement local de publicité intercommunal en matière de publicité numérique :

24. Aux termes de l'article L. 581-9 du code de l'environnement : " Dans les agglomérations, et sous réserve des dispositions des articles L. 581-4 et L. 581-8, la publicité est admise. Elle doit toutefois satisfaire, notamment en matière d'emplacements, de densité, de surface, de hauteur, d'entretien et, pour la publicité lumineuse, d'économies d'énergie et de prévention des nuisances lumineuses au sens du chapitre III du présent titre, à des prescriptions fixées par décret en Conseil d'Etat en fonction des procédés, des dispositifs utilisés, des caractéristiques des supports et de l'importance des agglomérations concernées () ". Aux termes du deuxième alinéa de l'article L. 581-14 du même code : " Sous réserve des dispositions des articles L. 581-4, L. 581-8 et L. 581-13, le règlement local de publicité définit une ou plusieurs zones où s'applique une réglementation plus restrictive que les prescriptions du règlement national ". Si ces dispositions confèrent aux autorités locales, en vue de la protection du cadre de vie et sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, un large pouvoir de réglementation de l'affichage, qui leur permet notamment d'interdire dans ces zones toute publicité ou certaines catégories de publicité en fonction des procédés ou des dispositifs utilisés, elles n'autorisent pas ces autorités à édicter, dans le cadre de leur pouvoir d'adaptation, des interdictions générales et absolues qui ne seraient pas justifiées par des circonstances locales particulières.

25. Il ressort du règlement écrit du RLPi que la publicité numérique est interdite dans les zones P1 à P5, qu'elle est autorisée dans la zone P6, à l'exception des communes de Chauvigny et Lusignan, lorsque les axes structurants sont contigus à une zone P7 dans la limite d'un seul dispositif de publicité par unité foncière sur un linéaire minimum de 50 mètres, sur une surface maximale de 4 m2 et sans covisibilité entre deux faces numériques et qu'elle est également autorisée dans la zone P7 sous les mêmes conditions. Dans ces conditions, les sociétés requérantes ne sont pas fondées à soutenir que le RLPi de la communauté urbaine Grand Poitiers établit une interdiction générale et absolue de la publicité numérique.

S'agissant de l'atteinte portée à la liberté du commerce et de l'industrie :

26. Dès lors que l'exercice de pouvoirs de police administrative est susceptible d'affecter des activités de production, de distribution ou de services, la circonstance que les mesures de police ont pour objectif la protection de l'ordre public ou, dans certains cas, la sauvegarde des intérêts spécifiques que l'administration a pour mission de protéger ou de garantir n'exonère pas l'autorité investie de ces pouvoirs de police de l'obligation de prendre en compte également la liberté du commerce et de l'industrie et les règles de concurrence. Il appartient au juge de l'excès de pouvoir d'apprécier la légalité de ces mesures de police administrative en recherchant si elles ont été prises compte tenu de l'ensemble de ces objectifs et de ces règles et si elles en ont fait, en les combinant, une exacte application. Tel est notamment le cas de la réglementation locale de l'affichage en zone de publicité restreinte qui, tout en ayant pour objectif la protection du cadre de vie, est susceptible d'affecter l'activité économique de l'affichage et il appartient aux auteurs du règlement local de publicité de veiller à ce que les mesures de police ainsi prises ne portent aux règles de la concurrence que les atteintes justifiées au regard des objectifs de la réglementation de l'affichage.

Quant à l'interdiction de la publicité dans les zones P1 à P5 :

27. Il ressort des termes du règlement écrit que la zone P1 couvre, notamment, les sites classés, les sites inscrits au titre des monuments naturels présentant un caractère naturel affirmé, les zones Natura 2000 et les espaces naturels sensibles. La zone P2 couvre ensuite les secteurs protégés pour un motif patrimonial, paysager à caractère urbain, écologique des communes situées hors de l'unité urbaine. La zone P3 couvre le reste du territoire aggloméré des communes de moins de 10 000 habitants situées hors de l'unité urbaine de Poitiers. La zone P4 couvre le site patrimonial remarquable de Poitiers, les abords des monuments historiques, les constructions remarquables et, notamment, les secteurs patrimoniaux du plan local d'urbanisme intercommunal de Grand Poitiers. Enfin, la zone P5 couvre les quartiers résidentiels des communes appartenant à l'unité urbaine de Poitiers, qui comprennent de l'habitat pavillonnaire ou collectif et des espaces économiques ou d'équipements constitutifs de ce tissu urbain.

28. Eu égard aux objectifs affichés dans le rapport de présentation de favoriser un cadre de vie de qualité en étant attentif aux questions de format et de densité afin que la publicité extérieur ne prenne pas une place dominante dans la perception des lieux et des paysages, de tendre vers une esthétique des dispositifs visant une insertion au contexte de qualité et évitant le sentiment d'espaces de vie du quotidien dévalorisés au profit de lieux de passage et d'encadrer rigoureusement l'implantation des dispositifs numériques, en luttant contre les nuisances visuelles liées à la luminosité de certains dispositifs ainsi que contre la prolifération des dispositifs de publicité susceptibles de nuire à la qualité des paysages et du patrimoine, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'en interdisant la publicité numérique dans les zones P1 à P5, la communauté urbaine aurait porté une atteinte disproportionnée à la liberté du commerce et de l'industrie.

Quant à la limitation en termes de densité des dispositifs de publicité numérique :

29. Eu égard à ce qui a été dit au point précédent, les restrictions apportées en matière de densité aux dispositifs de publicité, qui ne peuvent être supérieurs à un par unité foncière, sont motivées par les orientations générales qui figurent dans le rapport de présentation du règlement local de publicité intercommunal et ne sont pas de nature à placer un opérateur d'affichage en situation de position dominante.

Quant à la limitation de la surface maximale des dispositifs de publicité numérique :

30. Aux termes de l'article R. 581-26 du code de l'environnement, dans sa version applicable au litige : " I.- Dans les agglomérations de plus de 10 000 habitants et dans celles de moins de 10 000 habitants faisant partie d'une unité urbaine de plus de 100 000 habitants, ainsi qu'à l'intérieur de l'emprise des aéroports et des gares ferroviaires et routières, la publicité non lumineuse apposée sur un mur ou une clôture ne peut avoir une surface unitaire excédant 12 mètres carrés, ni s'élever à plus de 7,5 mètres au-dessus du niveau du sol. II.- Dans les agglomérations de moins de 10 000 habitants ne faisant pas partie d'une unité urbaine de plus de 100 000 habitants, la publicité non lumineuse apposée sur un mur ou une clôture ne peut avoir une surface unitaire excédant 4 mètres carrés, ni s'élever à plus de 6 mètres au-dessus du niveau du sol. (). ".

31. Le règlement litigieux prévoit que la publicité numérique est limitée à 4 m2 dans les zones P6 et P7 et à 2 m2 pour tout dispositif situé à moins de 150 mètres d'une intersection.

32. Il ressort du rapport de présentation que ces prescriptions visent à corriger la très forte densité des dispositifs installés sur certains tronçons, selon le diagnostic réalisé au préalable. Des règles de densité plus contraignantes ont dès lors été fixées en vue de limiter la prolifération des dispositifs de publicité. Il ressort également du rapport que la surface maximale des dispositions de publicité numérique a été réduite afin de ne pas créer de distorsion dans la taille des dispositions par rapport aux communes hors unité urbaine dans lesquelles la surface unitaire ne peut excéder 4 m2 en application des dispositions de l'article R. 581-26 du code de l'environnement. Comme l'a, par ailleurs, constaté dans son rapport le commissaire-enquêteur , cette restriction permet d'éviter la prolifération des panneaux de toutes dimensions tout en préservant l'activité économique et s'inscrit parfaitement dans l'objectif n° 6 " favoriser un cadre de vie de qualité en étant attentif aux questions de format et de densité afin que la publicité extérieure ne prenne pas une place dominante dans la perception des lieux et des paysages ". Quant à la restriction pour les dispositifs situés à moins de 150 mètres d'une intersection, il ressort des pièces du dossier, et notamment du rapport de présentation, qu'elle a pour objectif de placer ces dispositifs à une échelle humaine qui sont ainsi lisibles pour les piétions qui traversent ces intersections ainsi que pour les automobilistes qui circulent à une vitesse limitée. Dès lors, les sociétés requérantes ne sont pas fondées à soutenir que la communauté urbaine Grand Poitiers aurait poursuivi une finalité autre que celle assignée par la loi en édictant les dispositions litigieuses. Il ne ressort pas davantage des pièces du dossier que ces prescriptions, qui s'appliquent à tout type d'affichage, placeraient un opérateur d'affichage dans une situation de position dominante sur le marché. En outre, la circonstance que la surface maximale d'affichage de la publicité autorisée sur mobilier urbain soit de 8 m2 affichée sur un support déjà présent ayant, par conséquent, un impact visuel moindre que l'implantation d'un nouveau dispositif de publicité, ne permet pas à elle seule de caractériser une atteinte disproportionnée à la liberté du commerce et de l'industrie, ni à constituer une rupture d'égalité entre les opérations économiques.

Quant à l'interdiction de covisibilité entre deux faces de dispositifs de publicité numérique :

33. L'article P.7.9 du règlement écrit dispose qu'il ne peut y avoir de covisibilité entre deux faces numériques.

34. Il ressort des pièces du dossier que le diagnostic réalisé sur le territoire de la communauté urbaine Grand Poitiers, et dont le détail figure dans le rapport de présentation du RLPi, a révélé la prolifération de tous les dispositifs de publicité ainsi que le manque de lisibilité qui en a résulté pour celle-ci et l'impact visuel pour le paysage. Eu égard aux objectifs affichés dans le rapport de présentation, il ne ressort pas des pièces du dossier que, en fixant la règle citée au point précédent, la communauté urbaine ait porté une atteinte disproportionnée à la liberté du commerce et de l'industrie.

Quant à l'extinction de la publicité lumineuse de 23 heures à 7 heures :

35. Aux termes de l'article R. 581-35 du code de l'environnement, dans sa version applicable au litige : " Dans les unités urbaines de moins de 800 000 habitants, les publicités lumineuses sont éteintes entre 1 heure et 6 heures, à l'exception de celles installées sur l'emprise des aéroports, de celles éclairées par projection ou transparence supportées par le mobilier urbain et des publicités numériques supportées par le mobilier urbain, à condition que leurs images soient fixes. (). ".

36. En application des dispositions générales du RLPi, la publicité lumineuse, dont fait partie la publicité numérique, doit être éteinte entre 23 heures et 7 heures. Il ressort du rapport de présentation que cette restriction a été étendue afin de contribuer à la lutte contre la facture énergétique et à la réduction de la pollution lumineuse nocturne. Ces restrictions concernent, d'ailleurs, également le mobilier urbain publicitaire. Elles s'inscrivent dans les orientations générales du RLPi qui sont notamment, de mettre en valeur et protéger le patrimoine naturel et paysager en limitant la pollution lumineuse, de favoriser un cadre de vie de qualité et d'encadrer l'implantation des dispositifs numériques. Il ressort en outre, notamment, des dispositions de l'article L. 581-9 du code de l'environnement que la prévention des nuisances lumineuses et les économies d'énergie relèvent de la protection du cadre de vie au sens de l'article L. 581-2 du code de l'environnement. Par suite, les sociétés requérantes ne sont pas fondées à soutenir que la communauté urbaine Grand Poitiers aurait suivi une finalité autre que la protection du cadre de vie ou que la plage horaire d'extinction allongée de trois heures par rapport au règlement national caractériserait, à elle seule, une atteinte disproportionnée à la liberté du commerce et de l'industrie.

Quant à l'interdiction des enseignes dans les zones E1, E2 et E4 :

37. Il ressort du RLPi litigieux que les enseignes numériques sont interdites dans les zones E1, E2 et E4. Elles sont uniquement autorisées dans la zone E3 dans la limite d'une seule par établissement et sous réserve que leur surface n'excède pas 4 m2 sur façade et 1,5 m2 en intérieur.

38. Il ressort des pièces du dossier que l'interdiction des enseignes lumineuses dans la zone E2 est motivée par le caractère remarquable de la zone qu'est le centre-ville de Poitiers et que celle applicable dans la zone E4 l'est au regard du patrimoine bâti rural qu'il convient de protéger. Au vu des enjeux patrimoniaux et de protection d'un cadre de vie de qualité affichés dans le rapport de présentation ainsi que de l'orientation n° 3 " participer à la mise en valeur des sites historiques emblématiques, du patrimoine bâti remarquable et des centres bourgs des communes présentant un caractère patrimonial ", il ne ressort pas des pièces du dossier qu'en interdisant les enseignes luminaires dans ces trois zones, la communauté urbaine aurait porté une atteinte disproportionnée à la liberté du commerce et de l'industrie.

Quant à la restriction des enseignes numériques autorisées dans la zone E3 :

39. L'article E.3.9 du règlement écrit prévoit que les enseignes numériques doivent avoir une surface inférieure ou égale à 4 mètres carrés et de 2 mètres carrés aux abords immédiats des carrefours.

40. Il ressort du rapport de présentation que cette limitation s'inscrit dans les orientations générales présentés du règlement, qui sont, notamment, d'encadrer l'implantation des dispositifs numériques, d'assurer la lisibilité des activités économiques, de préserver la qualité des paysages et d'adapter les formats des dispositifs à la typologie des quartiers pour une meilleure insertion au contexte.

Quant à l'extinction obligatoire des enseignes numériques :

41. Il ressort des dispositions générales du règlement local de publicité intercommunal applicables aux enseignes que celles-ci doivent être éteintes une heure avant l'ouverture de l'établissement et une heure après sa fermeture.

42. Il ressort du rapport de présentation que cette règlementation s'inscrit dans les orientations générales du RLPi, afin de protéger un cadre de vie de qualité et dans l'objectif de lutter contre la pollution lumineuse nocturne et de réduction de la fracture énergétique. C'est par conséquent sans méconnaître l'article L. 581-2 du code de l'environnement que la communauté urbaine a adopté ces dispositions qui ne sont pas disproportionnées au vu des objectifs affichés du RLPi. Si les sociétés requérantes font valoir que cette interdiction entraîne une distorsion de concurrence à leur détriment par rapport aux enseignes non lumineuses, elles ne sont pas placées dans une situation similaire que les opérations économiques d'affichage non lumineux.

43. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation présentées par les SAS Pixity et Cocktail développement doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

44. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la communauté urbaine Grand Poitiers, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que les SAS Pixity et Cocktail développement demandent au titre des frais exposés par elles et non compris dans les dépens.

45. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge des SAS Pixity et Cocktail développement la somme de 1 600 à verser, ensemble, à la communauté urbaine Grand Poitiers sur le fondement de ces mêmes dispositions.

D É C I D E :

Article 1 : La requête de la SAS Pixity et de la SAS Cocktail développement est rejetée.

Article 2 : Les SAS Pixity et Cocktail développement verseront, ensemble, la somme de 1 600 euros à la communauté urbaine Grand Poitiers sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société par actions simplifiée Pixity, à la société par actions simplifiée Cocktail Développement et à la communauté urbaine Grand Poitiers.

Délibéré après l'audience du 21 octobre 2024, à laquelle siégeaient :

M. Campoy, président,

M. Henry, premier conseiller,

Mme Bréjeon, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 novembre 2024.

La rapporteure,

Signé

R. BRÉJEON

Le président,

Signé

L. CAMPOYLa greffière,

Signé

D. GERVIER

La République mande et ordonne au préfet de la Vienne en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour le greffier en chef,

La greffière,

Signé

D. GERVIER