Texte intégral
Vu la procédure suivante :
Par une requête et des mémoires, enregistrés le 27 septembre 2022 et les 13 mars et 26 juillet 2024, et un mémoire non communiqué, enregistré le 27 mai 2025, l’organisme professionnel Union de la publicité extérieure, représenté par son président, demande au tribunal :
1°)
d’annuler la délibération n° 2022-0257 du 24 juin 2022 par laquelle le conseil communautaire de Grand Poitiers Communauté urbaine a approuvé son règlement local de publicité intercommunal ;
2°)
d’annuler ce règlement local de publicité intercommunal ;
3°)
de mettre à la charge de l’Etat la somme de 2 500 euros, en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- sa requête est recevable dès lors que le délai de recours contentieux n’a commencé à courir qu’à compter de l’accomplissement de la dernière formalité de publicité prévue par l’article R. 153-21 du code de l’urbanisme, auquel renvoie l’article R. 581-79 du code de l’environnement, à savoir la publication d’une annonce dans un journal diffusé dans le département, le 27 juillet 2022 ;
- la délibération et le règlement local de publicité intercommunal (RLPi) en litige ont été adoptés à l’issue d’une procédure irrégulière dès lors qu’il n’a pu, malgré ses demandes réitérées tendant à l’organisation de nouvelles réunions de concertation en date des 15 novembre 2021, 14 décembre 2021 et 24 janvier 2022, faire valoir utilement ses observations sur le projet de règlement annexé à la délibération n° 2021-0375 du 24 septembre 2021 de Grand Poitiers Communauté urbaine, qui a modifié l’économie générale du projet initialement annexé à sa délibération antérieure n° 2019-0627 du 6 décembre 2019, en méconnaissance des stipulations de l’article 7 de la Charte de l’environnement et de l’article 6 de la convention faite à Aarhus le 25 juin 1998, des dispositions de l’article L. 581-14-1 du code de l’environnement et de la délibération n° 2017-0624 du 8 décembre 2017 par laquelle le conseil communautaire a prescrit l’élaboration d’un règlement local de publicité intercommunal ;
- la délibération et le règlement de publicité attaqués ont encore été adoptés à l’issue d’une procédure irrégulière dès lors qu’ils n’ont pas été précédés d’une enquête publique complémentaire, en dépit de l’interdiction de la publicité numérique à l’intérieur des vitrines ou des baies d’un local à usage commercial introduite dans le projet de règlement annexé à la délibération du 24 septembre 2021 sur le fondement des nouvelles dispositions de l’article L. 581-14-4 du code de l’environnement, issues de la loi du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, en méconnaissance des dispositions du II de l’article L. 123-14 du code de l’environnement ;
- ils ont enfin été adoptés à l’issue d’une procédure irrégulière dès lors que la commission départementale de la nature, des paysages et des sites ne s’est prononcée que sur le projet de règlement initial, dans sa version annexée à la délibération du 6 décembre 2019 ;
- la délibération du 24 juin 2022 et les articles P.5.2, P.6.4, P.6.6, P.7.3 et P.7.5 B... en litige portent une atteinte disproportionnée à la liberté du commerce et de l’industrie et à la liberté de l’affichage et de la publicité, en méconnaissance des stipulations de l’article 11 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen et des dispositions de l’article L. 581-1 du code de l’environnement, et sont entachés d’erreur manifeste d’appréciation en tant qu’ils limitent à 4 mètres carrés la surface des publicités murales et de celles scellées au sol ou installées directement sur celui-ci dans les zones P5, P6 et P7, que cette restriction, qui inclut l’encadrement des dispositifs, ne correspond pas à un format standard utilisé dans ce secteur d’activité et qu’elle ne respecte pas les orientations générales fixées par le conseil communautaire, par une délibération n° 2019-0462 du 27 septembre 2019 ;
- l’article P.M du même règlement méconnaît les dispositions de l’article L. 581-14-4 du code de l’environnement dès lors qu’il prévoit une interdiction générale et absolue de la publicité numérique à l’intérieur des vitrines ou des baies d’un local à usage commercial ;
- les articles P.K, P.3.3, P.5.3 et P.6.5 de ce règlement méconnaissent les dispositions combinées du III de l’article L. 581-8 et de l’article L. 581-14 du code de l’environnement dès lors qu’ils prévoient des prescriptions plus restrictives que celles du règlement national de publicité s’agissant des dispositifs de publicité de petit format intégrés à des devantures commerciales.
Par des mémoires en défense, enregistrés les 3 mars 2023 et 6 août 2024, l’établissement public de coopération intercommunale Grand Poitiers Communauté urbaine, représentée par la SELARL Coudray Urbanlaw, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 500 euros soit mise à la charge de l’Union de la publicité extérieure (UPE), en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- l’UPE doit être regardée comme s’étant désistée de sa requête, en application des dispositions de l’article R. 612-5 du code de justice administrative ;
- la requête est irrecevable en ce qu’elle est tardive, la délibération en litige ayant été affichée le 1er juillet 2022 et reçue par la préfecture de la Vienne le 11 juillet 2022 ;
- les moyens soulevés par l’organisme requérant ne sont pas fondés.
Vu :
- la Constitution, notamment son Préambule ;
- la convention sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement, faite à Aarhus le 25 juin 1998 ;
- le code de l’environnement ;
- le code de l’urbanisme ;
- la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de M. Waton ;
- les conclusions de M. Pipart, rapporteur public ;
- et les observations de M. A..., représentant l’Union de la publicité extérieure, et de Me Hauuy, représentant Grand Poitiers Communauté urbaine.
Une note en délibéré, présentée pour l’Union de la publicité extérieure, a été enregistrée le 19 décembre 2025.
Considérant ce qui suit :
Par une délibération n° 2017-0624 du 8 décembre 2017, l’établissement public de coopération intercommunale (EPCI) Grand Poitiers Communauté urbaine a prescrit l’élaboration de son règlement local de publicité intercommunal (RLPi). A l’issue de la procédure de concertation, le conseil communautaire a débattu sur les orientations générales du projet de règlement, annexées à la délibération n° 2019-0462 du 27 septembre 2019. Par une délibération n° 2019-0627 du 6 décembre 2019, ce conseil a tiré le bilan de la concertation et arrêté le projet de règlement, avant d’arrêter un second projet amendant le précédent, par une nouvelle délibération n° 2021-0375 du 24 septembre 2021. Ce dernier projet a fait l’objet d’une enquête publique, qui s’est déroulée du 21 février au 23 mars 2022, dont les conclusions ont donné lieu à un rapport établi par le commissaire enquêteur le 21 avril 2022. Par une délibération n° 2022-0257 du 24 juin 2022, le conseil communautaire a approuvé le RLPi de Grand Poitiers Communauté urbaine. L’organisme professionnel Union de la publicité extérieure (UPE), dont l’objet social est de représenter, promouvoir et défendre l’ensemble des métiers de ce secteur d’activité aux niveaux régional et national, demande au tribunal l’annulation de cette dernière délibération et du règlement qu’elle approuve.
Sur le désistement d’office :
Aux termes de l’article R. 612-5 du code de justice administrative : « Devant les tribunaux administratifs (…), si le demandeur, malgré la mise en demeure qui lui a été adressée, n’a pas produit le mémoire complémentaire dont il avait expressément annoncé l’envoi (…), il est réputé s’être désisté ». Il résulte de ces dispositions que la mise en demeure du demandeur de produire le mémoire complémentaire qu’il a annoncé n’est obligatoire, à peine d’irrégularité de la procédure, que dans le cas où les juges du fond entendent prononcer un désistement faute de production de ce mémoire. Dans les autres cas, les juges du fond, auxquels il appartient de décider si l’instruction contradictoire de l’affaire peut être utilement engagée avant la production du mémoire complémentaire annoncé, ne sont jamais tenus de fixer un délai au demandeur pour la production de ce mémoire, ni de lui adresser une mise en demeure afin qu’il le produise. Il leur appartient seulement, afin d’assurer la régularité de la procédure, de communiquer au demandeur le premier mémoire produit, le cas échéant, en défense, en lui impartissant un délai suffisant pour y répliquer.
Si la requête introductive d’instance présentée par l’UPE, qui comportait des conclusions et plusieurs moyens, portait la mention « Requête sommaire » et précisait que les faits et moyens sur lesquels elle était fondée « seront développés dans le mémoire complémentaire » qu’elle devait produire ultérieurement, aucune mise en demeure tendant à la production de ce mémoire ne lui a été adressée sur le fondement des dispositions de l’article R. 612-5 du code de justice administrative. Dans ces conditions, l’UPE ne peut être réputée s’être désistée de sa requête, qu’elle a au demeurant développée ultérieurement à l’appui de plusieurs mémoires.
Sur la fin de non-recevoir opposée en défense :
D’une part, aux termes de l’article R. 581-79 du code de l’environnement : « Outre les formalités de publication prévues par l’article R. 153-21 du code de l’urbanisme, le règlement local de publicité est mis à disposition sur le site internet, s’il existe, (…) de l’établissement public de coopération intercommunale ». L’article R. 153-21 du code de l’urbanisme dispose : « Tout acte mentionné à l’article R. 153-20 est affiché pendant un mois au siège de l’établissement public de coopération intercommunale compétent et dans les mairies des communes membres concernées (…). Mention de cet affichage est insérée en caractères apparents dans un journal diffusé dans le département (…). / Il est en outre publié : / (…) 2° Au Recueil des actes administratifs mentionné à l’article R. 5211-41 du code général des collectivités territoriales, s’il existe, lorsqu’il s’agit d’une délibération de l’organe délibérant d’un établissement public de coopération intercommunale comportant au moins une commune de 3 500 habitants et plus ; / (…) / Chacune de ces formalités de publicité mentionne le ou les lieux où le dossier peut être consulté. / (…) la délibération produit ses effets juridiques dès l’exécution de l’ensemble des formalités prévues au premier alinéa, la date à prendre en compte pour l’affichage étant celle du premier jour où il est effectué ». Il résulte de ces dispositions que, pour les actes réglementaires qu’elles visent, le délai de recours contentieux court à compter de la plus tardive des deux dates correspondantes, l’une au premier jour d’une période d’affichage au siège de l’EPCI et en mairies d’une durée d’un mois, l’autre à l’insertion effectuée dans la presse départementale.
D’autre part, aux termes de l’article R. 421-1 du code de justice administrative : « La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée ».
Il ressort des pièces du dossier que la délibération portant approbation B... de Grand Poitiers Communauté urbaine a été affichée au siège de l’EPCI le 1er juillet 2022, avant d’être publiée dans l’édition départementale de la Vienne du journal La Nouvelle République, le 27 juillet 2022, assortie de la mention selon laquelle le dossier correspondant était consultable au siège de l’EPCI, dans les communes membres et à la préfecture de la Vienne, conformément aux dispositions des premier et septième alinéas de l’article R. 153-21 du code de l’urbanisme. En revanche, les pièces du dossier ne permettent pas de connaître la date d’affichage de la délibération dans les mairies des communes membres de la communauté urbaine. Par suite, la fin de non-recevoir tirée de la tardiveté de la requête opposée en défense par Grand Poitiers Communauté urbaine doit, en tout état de cause, être écartée.
Sur le cadre juridique applicable :
Aux termes de l’article L. 581-14 du code de l’environnement : « L’établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d’urbanisme, (…) peut élaborer sur l’ensemble du territoire de l’établissement public (…) un règlement local de publicité qui adapte les dispositions prévues aux articles L. 581-9 et L. 581-10. / Sous réserve des dispositions des articles L. 581-4, L. 581-8 et L. 581-13, le règlement local de publicité définit une ou plusieurs zones où s’applique une réglementation plus restrictive que les prescriptions du règlement national. / (…) ». L’article L. 581-14-1 du même code dispose : « Le règlement local de publicité est élaboré, révisé ou modifié conformément aux procédures d’élaboration, de révision ou de modification des plans locaux d’urbanisme définies au titre V du livre Ier du code de l’urbanisme (…). (…) / (…) / Avant d’être soumis à enquête publique, le projet de règlement arrêté par l’établissement public de coopération intercommunale (…) est soumis pour avis à la commission départementale compétente en matière de nature, de paysages et de sites. (…). / (…) / Lorsqu’elle annule pour excès de pouvoir un règlement local de publicité ou en ordonne la suspension, la juridiction administrative se prononce sur l’ensemble des moyens qu’elle estime susceptibles de fonder l’annulation ou la suspension en l’état du dossier ». Conformément aux dispositions du premier alinéa de l’article L. 581-14-4 de ce code, issue de l’article 18 de la loi du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets : « Par dérogation à l’article L. 581-2, le règlement local de publicité peut prévoir que les publicités lumineuses et les enseignes lumineuses situées à l’intérieur des vitrines ou des baies d’un local à usage commercial qui n’est pas principalement utilisé comme un support de publicité et destinées à être visibles d’une voie ouverte à la circulation publique respectent des prescriptions qu’il définit en matière d’horaires d’extinction, de surface, de consommation énergétique et de prévention des nuisances lumineuses ».
Pour l’application de ces dispositions, aux termes de l’article R. 581-72 du code de l’environnement : « Le règlement local de publicité comprend au moins un rapport de présentation, une partie réglementaire et des annexes ». L’article R. 581-73 du même code dispose : « Le rapport de présentation s’appuie sur un diagnostic, définit les orientations et objectifs de la commune ou de l’établissement public de coopération intercommunale en matière de publicité extérieure, notamment de densité et d’harmonisation, et explique les choix retenus au regard de ces orientations et objectifs ». Conformément aux dispositions de l’article R. 581-74 de ce code, dans sa rédaction applicable : « La partie réglementaire comprend les prescriptions adaptant les dispositions prévues aux articles L. 581-9 et L. 581-10 (…). / Les prescriptions du règlement local de publicité peuvent être générales ou s’appliquer aux seules zones qu’il identifie ». Enfin, il convient de souligner que le I de l’article R. 581-88 de ce code énonce, dans sa version applicable : « Les publicités et préenseignes mises en place avant l’entrée en vigueur d’un règlement local de publicité prévu à l’article L. 581-14 qui ne sont pas conformes aux prescriptions de ce règlement (…) peuvent être maintenues pendant deux ans à compter de la date d’entrée en vigueur dudit règlement ».
Sur le fondement des dispositions mentionnées aux points 7 et 8, le RPLi de Grand Poitiers Communauté urbaine, approuvé par la délibération contestée du 24 juin 2022, délimite et définit sept zones en matière de publicité dont les caractéristiques sont définies dans le règlement écrit et les limites précisées dans le document graphique. La zone P1 correspond aux espaces naturels, la zone P2 au patrimoine architectural situé hors de l’unité urbaine, la zone P3 aux quartiers résidentiels ou mixtes situés hors de l’unité urbaine, la zone P4 au patrimoine architectural situé dans l’unité urbaine, la zone P5 aux quartiers résidentiels ou mixtes situés au sein de l’unité urbaine, la zone P6 aux voies structurantes et la zone P7 aux zones d’activités économiques et commerciales, également dans l’unité urbaine.
Sur la légalité externe :
En ce qui concerne l’absence d’une nouvelle concertation après modification du projet initial de RLPi :
En premier lieu, aux termes de l’article 7 de la Charte de l’environnement : « Toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, d’accéder aux informations relatives à l’environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l’élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement ». L’article 6 de la convention sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement, faite à Aarhus le 25 juin 1998, stipule : « 1. Chaque Partie : / a) Applique les dispositions du présent article lorsqu’il s’agit de décider d’autoriser ou non des activités proposées du type de celles énumérées à l’annexe I ; / (…) / 2. Lorsqu’un processus décisionnel touchant l’environnement est engagé, le public concerné est informé comme il convient, de manière efficace et en temps voulu, par un avis au public (…), au début du processus. (…) / 3. Pour les différentes étapes de la procédure de participation du public, il est prévu des délais raisonnables laissant assez de temps pour informer le public conformément au paragraphe 2 ci-dessus et pour que le public se prépare et participe effectivement aux travaux tout au long du processus décisionnel en matière d’environnement. / 4. Chaque Partie prend des dispositions pour que la participation du public commence au début de la procédure, c’est-à-dire lorsque toutes les options et solutions sont encore possibles et que le public peut exercer une réelle influence. / (…) ».
En ce qu’il renvoie à la procédure d’élaboration du plan local d’urbanisme, laquelle prévoit une concertation préalable et une enquête publique, l’article L. 581-14-1 du code de l’environnement précise les conditions et les limites dans lesquelles le principe de participation du public défini à l’article 7 de la Charte de l’environnement est applicable à l’élaboration des règlements locaux de publicité. De même, si les paragraphes 2 et 3 de l’article 6 de la convention d’Aarhus du 25 juin 1998 sont, en raison de leur libellé, d’effet direct, ils ne régissent la participation du public au processus décisionnel en matière d’environnement qu’en ce qui concerne les activités particulières mentionnées à l’annexe 1 à cette convention, laquelle ne mentionne pas le secteur de la publicité. Par suite, l’UPE ne peut utilement se prévaloir des stipulations des articles 7 de la Charte de l’environnement et 6 de la convention d’Aarhus du 25 juin 1998 pour soutenir que le principe de participation du public aurait été méconnu en l’absence d’une nouvelle concertation sur les dispositions insérées au projet de RLPi à l’issue de la procédure de concertation.
En second lieu, aux termes de l’article L. 103-2 code de l’urbanisme : « Font l’objet d’une concertation associant, pendant toute la durée de l’élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées : / 1° Les procédures suivantes : / a) L’élaboration et la révision (…) du plan local d’urbanisme ; / (…) ». L’article L. 103-4 du même code dispose : « Les modalités de la concertation permettent, pendant une durée suffisante et selon des moyens adaptés au regard de l’importance et des caractéristiques du projet, au public d’accéder aux informations relatives au projet et aux avis requis par les dispositions législatives ou réglementaires applicables et de formuler des observations et propositions qui sont enregistrées et conservées par l’autorité compétente ».
Lorsqu’elle a adopté une délibération définissant les modalités de la concertation en prévoyant que celle-ci doit avoir lieu jusqu’à l’arrêt du projet de plan local d’urbanisme, une commune ne peut reprendre la procédure d’élaboration et arrêter un nouveau projet sans le soumettre à une nouvelle concertation. Un tel vice n’est toutefois de nature à entacher d’irrégularité la procédure d’élaboration du projet que si ce vice a été susceptible d’exercer une influence sur le sens de la délibération approuvant le projet ou s’il a privé le public d’une garantie.
Il ressort des pièces du dossier que les modalités de la concertation ont été définies par une délibération du 8 décembre 2017 prescrivant l’élaboration B..., qui consacre la possibilité, d’une manière générale, pour les habitants, les associations locales et toute autre personne intéressée, d’être informés et de pouvoir s’exprimer sur le projet de RLPi tout au long de la procédure et, plus particulièrement, pour les représentants des secteurs concernés de participer à des réunions dédiées. Les professionnels de la publicité ont ainsi été successivement conviés à deux réunions afin de débattre du diagnostic établi le 24 octobre 2018 sur l’ensemble du territoire de l’EPCI, le 17 mai 2019, puis des huit orientations générales du projet de RLPi fixées par le conseil communautaire le 27 septembre 2019 à partir de ce diagnostic, le 1er octobre 2019. A l’issue de cette dernière réunion, l’UPE, qui y a participé, a adressé à Grand Poitiers Communauté urbaine, le 10 octobre suivant, un dossier d’une trentaine de pages présentant ses observations et propositions sur le projet. Si le conseil communautaire a tiré le bilan de la concertation et arrêté le projet de RLPi par une délibération du 6 décembre 2019, il a néanmoins décidé d’amender celui-ci, par une nouvelle délibération du 24 septembre 2021, afin notamment de tenir compte des avis formulés par les personnes publiques associées dans le cadre de la consultation conduite sur le projet au début de l’année 2020 et d’actualiser la cartographie réglementaire proposée à l’aune d’arrêtés municipaux intervenus entretemps modifiant les limites des parties agglomérées de plusieurs communes concernées. Alors que ce nouveau projet demeure fondé sur le diagnostic du 24 octobre 2018, qu’il s’articule toujours autour des orientations générales du 27 septembre 2019 et qu’il conserve inchangée la structure du zonage du projet arrêté le 6 décembre 2019, l’UPE ne démontre pas en quoi l’organisation d’une nouvelle concertation lui aurait permis d’accéder à des informations dont elle n’aurait pas disposé jusqu’alors ou de formuler des observations et propositions qu’elle n’avait pas pu présenter dans sa lettre du 10 octobre 2019, au sens des dispositions de l’article L. 103-4 du code de l’urbanisme. En outre, dans une lettre du 15 novembre 2021, elle justifiait cette demande par la circonstance que le nouveau projet de RLPi fixait la surface maximale des dispositifs publicitaires muraux et scellés au sol en zones P6 et P7 à 4 mètres carrés, voire à 2 mètres carrés dans certains cas, alors que le projet initial prévoyait simplement de la limiter à 10,5 mètres carrés, encadrement compris, une telle modification limitée à certaines zones et certains types de supports, pour substantielle qu’elle soit, ne peut être regardée comme constituant une remise en cause de l’économie générale du projet rendant nécessaire une nouvelle concertation avant qu’il ne soit à nouveau arrêté par le conseil communautaire.
Il résulte de tout ce qui précède que l’UPE ne démontre pas que l’absence d’une nouvelle concertation postérieurement à la reprise du processus d’élaboration du projet de RLPi a privé le public d’une garantie ou exercé une influence sur le sens de la délibération approuvant le projet définitif. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l’article L. 581-14-1 du code de l’environnement doit être écarté.
En ce qui concerne l’absence d’une enquête publique complémentaire après modification du projet initial de RLPi :
Aux termes du premier alinéa du II de l’article L. 123-14 du code de l’environnement : « Au vu des conclusions du commissaire enquêteur (…), la personne responsable du projet (…) peut, si elle estime souhaitable d’apporter à celui-ci des changements qui en modifient l’économie générale, demander à l’autorité organisatrice d’ouvrir une enquête complémentaire portant sur les avantages et inconvénients de ces modifications pour le projet et pour l’environnement. (…) / Dans le cas d’enquête complémentaire, le point de départ du délai pour prendre la décision après clôture de l’enquête est reporté à la date de clôture de la seconde enquête. / (…) ».
Il résulte de ces dispositions que le projet de plan ne peut subir de modifications, entre la date de sa soumission à l’enquête publique et celle de son approbation, qu’à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l’économie générale du projet et qu’elles procèdent de l’enquête. Doivent être regardées comme procédant de l’enquête les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations du commissaire enquêteur ou de la commission d’enquête, des observations du public et des avis émis par les autorités, collectivités et instances consultées et joints au dossier de l’enquête.
Alors que l’une des orientations générales mentionnées au point 14 tend à encadrer rigoureusement l’implantation des dispositifs numériques, en fixant des règles de format et de support autorisé et en définissant les lieux d’implantation autorisés ou interdits pour les enseignes et les publicités, le projet de RLPi initial arrêté par la délibération du 6 décembre 2019 comportait plusieurs dispositions restreignant le recours à ce type de publicité sur le territoire de l’EPCI, notamment par le biais de son article P.Q, fixant entre ces dispositifs une interdistance minimum de 150 mètres, de ses articles P.4.5 et P.5.6, limitant leur surface totale à 2 mètres carrés en zones P4 et P5 et les interdisant dans la commune de Jaunay-Marigny pour la seule zone P5, et de ses articles P.6.9 et P.7.8, limitant leur surface totale à 8 mètres carrés et les interdisant dans les communes de Chauvigny et de Lusignan en zone P6 et P7. Dès lors, l’interdiction de la publicité numérique à l’intérieur des vitrines ou des baies d’un local à usage commercial introduite dans le projet de RLPi ne remet pas en cause l’économie générale du projet, dont il ressort des orientations générales définies en 2019 et de la partie réglementaire du projet initial que les dispositifs publicitaires numériques constituaient, dès avant l’enquête publique, une préoccupation des auteurs B... pour l’ensemble du territoire de l’EPCI, au regard de l’objectif de protection du cadre de vie.
Par ailleurs, il ressort du rapport établi par le commissaire enquêteur le 21 avril 2022 que plusieurs observations recueillies au cours de l’enquête publique ont trait aux publicités numériques, confirmant que ces dispositifs constituaient une préoccupation pour les associations Paysages de France et Vienne nature, qui ont sollicité son interdiction totale sur le territoire de l’EPCI sous l’éventuelle réserve d’une limitation à un ou deux mètres carrés en zone P7, comme pour les communes de Biard, de Fontaine-le-Comte et de Poitiers, qui ont recommandé que l’encadrement des nouvelles technologies d’affichage soient ajusté au regard des récentes dispositions de la loi du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets. Dans ces conditions, l’interdiction de la publicité numérique à l’intérieur des vitrines ou des baies d’un local à usage commercial introduite au RLPi sur ce dernier fondement procède de l’enquête publique.
Enfin, alors que la légalité d’un RLPi doit être appréciée à la date à laquelle de son approbation, il était loisible à Grand Poitiers Communauté urbaine d’y ajouter au cours de l’élaboration de son projet, à l’aune des observations du public recueillies et des avis émis par les collectivités consultées dans le cadre de l’enquête publique, des mesures réglementaires mettant en œuvre les dispositions de l’article L. 581-14-4 du code de l’environnement issues de la loi du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, dont l’application n’est pas conditionnée par l’adoption de dispositions réglementaires nationales.
Il résulte de tout ce qui précède que l’EPCI Grand Poitiers Communauté urbaine était fondé à modifier les prescriptions du projet de RPLi relatives à la publicité numérique sans procéder à une enquête publique complémentaire. Par suite, le moyen tiré de ce que les dispositions interdisant de tels dispositifs ont été prises en violation des dispositions du II de l’article L. 123-14 du code de l’environnement doit être écarté.
En ce qui concerne l’absence de saisine de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites sur le nouveau projet de RLPi :
Il ressort des pièces du dossier que, contrairement à ce que soutient l’UPE, le projet de RLPi de Grand Poitiers Communauté urbaine a bien été soumis pour avis, dans sa version arrêtée par la délibération du 24 septembre 2021, à la commission départementale de la nature, des paysages et des sites de la Vienne, le 16 décembre 2021. Le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions du troisième alinéa de l’article L. 581-14-1 du code de l’environnement ne peut donc qu’être écarté.
Sur la légalité interne :
En ce qui concerne la légalité des articles P.5.2, P.6.4, P.6.6, P.7.3 et P.7.5 B... :
D’une part, aux termes de l’article 11 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen des 24 et 26 août 1789 : « La libre communication des pensées et des opinions est un des droits les plus précieux de l’homme ; tout citoyen peut donc parler, écrire, imprimer librement, sauf à répondre de l'abus de cette liberté dans les cas déterminés par la loi ». L’article L. 581-1 du code de l’environnement dispose : « Chacun a le droit d’exprimer et de diffuser informations et idées, quelle qu’en soit la nature, par le moyen de la publicité, d’enseignes et de préenseignes, conformément aux lois en vigueur et sous réserve des dispositions du présent chapitre ».
D’autre part, aux termes de l’article L. 581-2 du code de l’environnement : « Afin d’assurer la protection du cadre de vie, le présent chapitre fixe les règles applicables à la publicité, aux enseignes et aux préenseignes, visibles de toute voie ouverte à la circulation publique, au sens précisé par décret en Conseil d’Etat. Ses dispositions ne s’appliquent pas à la publicité, aux enseignes et aux préenseignes situées à l’intérieur d’un local, sauf si l’utilisation de celui-ci est principalement celle d’un support de publicité ». Le premier alinéa de l’article L. 581-9 du même code dispose : « Dans les agglomérations (…) la publicité est admise. Elle doit toutefois satisfaire, notamment en matière d’emplacements, de densité, de surface, de hauteur, d’entretien et, pour la publicité lumineuse, d’économies d’énergie et de prévention des nuisances lumineuses (…), à des prescriptions fixées par décret en Conseil d’Etat en fonction des procédés, des dispositifs utilisés, des caractéristiques des supports et de l’importance des agglomérations concernées. (…) ».
Pour l’application de ces dernières dispositions, l’article R. 581-26 du code de l’environnement dispose, dans sa rédaction applicable : « I. – Dans les agglomérations de plus de 10 000 habitants (…), la publicité non lumineuse apposée sur un mur ou une clôture ne peut avoir une surface unitaire excédant 12 mètres carrés (…). / II. – Dans les agglomérations de moins de 10 000 habitants ne faisant pas partie d’une unité urbaine de plus de 100 000 habitants, la publicité non lumineuse apposée sur un mur ou une clôture ne peut avoir une surface unitaire excédant 4 mètres carrés (…) / (…) ». Aux termes de l’article R. 581-34 du même code, dans sa rédaction applicable : « La publicité lumineuse est la publicité à la réalisation de laquelle participe une source lumineuse spécialement prévue à cet effet. / (…) / A l’intérieur des agglomérations de plus de 10 000 habitants (…), la publicité lumineuse apposée sur un mur, scellée au sol ou installée directement sur le sol ne peut avoir une surface unitaire excédant 8 mètres carrés (…). / (…) ». Conformément aux dispositions du premier alinéa de l’article R. 581-41 de ce code, dans sa rédaction applicable : « Une publicité numérique ne peut avoir une surface unitaire supérieure à 8 mètres carrés (…). Toutefois, lorsque la consommation électrique du dispositif publicitaire numérique excède les niveaux définis par arrêté ministériel, la publicité numérique ne peut avoir une surface unitaire supérieure à 2,1 mètres carrés (…) ».
Dès lors que l’exercice de pouvoirs de police administrative est susceptible d’affecter des activités de production, de distribution ou de services, la circonstance que les mesures de police ont pour objectif la protection de l’ordre public n’exonère pas l’autorité investie de ces pouvoirs de police de l’obligation de prendre en compte également la liberté du commerce et de l’industrie et les règles de concurrence. Il appartient au juge de l’excès de pouvoir d’apprécier la légalité de ces mesures de police administrative en recherchant si elles ont été prises compte tenu de l’ensemble de ces objectifs et de ces règles et si elles en ont fait, en les combinant, une exacte application. A cet égard, il résulte des dispositions de l’article L. 581-14 du code de l’environnement, cité au point 7, qu’un règlement local de publicité peut définir une ou plusieurs zones où s’applique une réglementation plus restrictive que les prescriptions du règlement national. Ces dispositions confèrent aux autorités locales, en vue de la protection du cadre de vie et sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir, un large pouvoir de réglementation de l’affichage, qui leur permet notamment d’interdire dans ces zones toute publicité, préenseigne ou enseigne ou certaines catégories de publicité, préenseigne ou enseigne en fonction des procédés ou des dispositifs utilisés. Ces dispositions n’autorisent en revanche pas l’autorité municipale à édicter, dans le cadre de son pouvoir d’adaptation, des interdictions générales et absolues qui ne seraient pas justifiées par des circonstances locales particulières.
Il ressort des pièces du dossier que le premier alinéa de l’article P.5.2, la seconde phrase du premier alinéa de l’article P.6.4, le deuxième alinéa de l’article P.6.6 et le premier alinéa des articles P.7.3 et P.7.5 du RPLi de Grand Poitiers Communauté urbaine limitent à 4 mètres carrés la surface autorisée des publicités murales et des publicités scellées au sol ou installées directement sur celui-ci. Alors que cette mesure est sensiblement plus restrictive que les dispositions du I de l’article R. 581-26 ainsi que des articles R. 581-34 et R. 581-41 du code de l’environnement, cités au point 25, l’UPE allègue qu’elle ne permet plus aux professionnels du secteur d’assurer la lisibilité et la visibilité nécessaires aux messages publicitaires, pourtant stratégiques dans les zones concernées. Toutefois, il ressort du rapport de présentation de ce règlement que ces restrictions sont justifiées, en zone P5, par la volonté que les dimensions « hors normes », qui constituent des repères urbains, soient réservées aux œuvres d’art, au fonctionnement des services publics et aux édifices monumentaux bâtis ou végétaux, en zone P6, par la volonté de ne pas créer de distorsion avec les communes situées en dehors de l’unité urbaine de Poitiers, où le II de l’article R. 581-26 du code de l’environnement limite la surface unitaire de la publicité murale non lumineuse à 4 mètres carrés, et, en zone P7, dans un souci de cohérence avec la zone P6. Les prescriptions en cause répondent ainsi respectivement, aux orientations générales n° 2, dont l’objet est de mettre en valeur et de protéger le patrimoine naturel et paysager, garant de l’identité du territoire, n° 6, qui tend à favoriser un cadre de vie de qualité en étant attentif aux questions de format et de densité afin que la publicité extérieure ne prenne pas une place dominante dans la perception des lieux et des paysages, et n° 7, destinée à favoriser une esthétique des dispositifs visant une insertion au contexte de qualité et évitant le sentiment d’espaces de vie du quotidien dévalorisés au profit de lieux de passage. En outre, le commissaire enquêteur conclut dans son rapport établi le 21 avril 2022 que les restrictions en cause permettront d’éviter la prolifération de panneaux publicitaires de toutes dimensions, tout en préservant l’activité économique. Enfin, dans certaines hypothèses, la surface des publicités peut être supérieure dans les zones considérées. En effet, elle est autorisée jusqu’à 12 mètres carrés lorsqu’elle est apposée sur des colonnes porte-affiches situées sur une place ou à proximité d’un établissement culturel ou sportif en zone P5 et jusqu’à 10,5 mètres carrés lorsqu’elle l’est sur du mobilier urbain en zones P6 et P7. Dans ces conditions, alors qu’il n’est pas établi que cette limitation de la surface des publicités murales et des publicités scellées au sol ou installées directement sur celui-ci, correspondant à celle prévue par le règlement national de publicité dans les petites agglomérations alors en vigueur, est effectivement de nature à priver les messages publicitaires de visibilité et de lisibilité, l’EPCI de Grand Poitiers Communauté urbaine n’a pas commis d’erreur manifeste d’appréciation dans la fixation de ces prescriptions, qui n’ont ni pour objet ni pour effet d’interdire de façon générale et absolue l’implantation de tels dispositifs dans les zones P5, P6 et P7 et qui ne sont pas incohérentes avec les orientations générales débattues par le conseil communautaire le 27 septembre 2019, ni porté, par suite, une atteinte disproportionnée à la liberté du commerce et de l’industrie et à la liberté de l’affichage et de la publicité.
Par ailleurs, alors que le glossaire B... définit la surface de la publicité comme « la surface, telle que prescrite dans le présent règlement, comprend le message et l’encadrement », il résulte des dispositions du code de l’environnement, dans leur version applicable à la date de la délibération en litige, que, pour calculer la surface unitaire, il convient de prendre en compte, non pas la seule surface de la publicité lumineuse apposée sur le dispositif publicitaire, mais le dispositif lui-même dont le principal objet est de recevoir cette publicité, c’est-à-dire la surface du panneau litigieux tout entier. Au demeurant, la circonstance alléguée par l’UPE, à la supposer établie, que les nouveaux formats retenus dans le RLPi seraient incompatibles avec les standards utilisés par les professionnels du secteur de la publicité et impliqueraient un surcoût pour ces derniers ne saurait à elle seule suffire pour remettre en cause cette appréciation, étant précisé que les dispositions du I de l’article R. 581-88 du code de l’environnement, cité au point 8, confèrent aux intéressés un délai de deux ans pour se mettre en conformité avec les prescriptions du règlement, à compter de son entrée en vigueur.
Il résulte de tout ce qui précède que l’UPE n’est pas fondée à soutenir que la délibération n° 2022-0257 du 24 juin 2022 et les articles P.5.2, P.6.4, P.6.6, P.7.3 et P.7.5 B... méconnaissent les stipulations de l’article 11 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen et les dispositions de l’article L. 581-1 du code de l’environnement.
En ce qui concerne la légalité de l’article P.M B... :
Il résulte des dispositions de l’article L. 581-14-4 du code de l’environnement, cité au point 7, que si l’autorité compétente pour élaborer un règlement local de publicité peut, par dérogation à celles de l’article L. 581-2 du même code, cité au point 24, réglementer les horaires d’extinction, la surface, la consommation énergétique et la prévention des nuisances lumineuses des publicités et enseignes lumineuses situées à l’intérieur des vitrines ou des baies des locaux à usage commercial, qui ne sont pas principalement utilisées comme un support de publicité et destinées à être visibles d’une voie ouverte à la circulation publique, elle n’est en revanche pas fondée à les interdire. Dans ces conditions, alors que le second alinéa de l’article P.M B... interdit, de manière générale et absolue sur l’ensemble du territoire de l’EPCI de Grand Poitiers Communauté urbaine, ce type de dispositifs lorsqu’ils sont diffusés vers l’extérieur, il est entaché d’erreur de droit en tant qu’il méconnaît les dispositions de l’article L. 581-14-4 du code de l’environnement.
En ce qui concerne la légalité des articles P.K, P.3.3, P.5.3 et P.6.5 B... :
Aux termes du III de l’article L. 581-8 du code de l’environnement : « La publicité ne peut recouvrir tout ou partie d’une baie. Toutefois, sous réserve de l’application de l’article L. 581-4 et du présent article cette interdiction est levée pour les dispositifs de petit format intégrés à des devantures commerciales et ne recouvrant que partiellement la baie (…), dans des conditions fixées par décret en Conseil d’Etat ». Le premier alinéa de l’article R. 581-57 du même code dispose : « Les dispositifs de petits formats mentionnés au III de l’article L. 581-8 ont une surface unitaire inférieure à 1 mètre carré. Leurs surfaces cumulées ne peuvent recouvrir plus du dixième de la surface d’une devanture commerciale et dans la limite maximale de 2 mètres carrés ».
Ces dispositions font obstacle à ce que, en dehors des zones d’interdiction visées à l’article L. 581-4 et au I de l’article L. 581-8, un règlement local d’urbanisme définisse des zones dans lesquelles s’appliquent, s’agissant de la publicité sur les baies, des exceptions à l’interdiction plus restrictives que celles prévues par le règlement national de publicité.
Il ressort des pièces du dossier que l’article P.K interdit la publicité de petit format sur les piédroits des devantures et sur les murs en pierre naturelle sur l’ensemble du territoire de l’EPCI de Grand Poitiers Communauté urbaine. Alors que la première phrase du III de l’article L. 581-8 du code de l’environnement prohibe tout dispositif de publicité sur une baie, définie dans le glossaire B... comme « Toute ouverture de fonction quelconque pratiquée dans un mur de bâtiment (porte, fenêtre, vitrine, etc.) », la levée de cette interdiction pour les dispositifs de petit format intégrés à des devantures commerciales n’a vocation à s’appliquer qu’à la partie de celles-ci incluses dans l’aire d’une baie, à l’exclusion des éléments de bâti qui l’encadrent, tels des piédroits ou des murs. En effet, ainsi qu’il ressort du paragraphe 6.1.1.2 du rapport de présentation, les prescriptions de l’article P.K sont destinées à éviter que les piédroits des devantures ou les murs en pierre naturelle, qu’ils présentent ou non une qualité architecturale remarquable, ne soient altérés par la présence d’une publicité murale. Dès lors, l’UPE ne saurait prétendre que l’article P.K B... méconnaît les dispositions combinées du III de l’article L. 581-8 et de l’article L. 581-14 du code de l’environnement.
En revanche, alors que le glossaire B... définit la publicité de petit format comme celle « intégrée dans les devantures commerciales au sens d’article L.581-8-III du code de l’environnement », les prescriptions fixées en la matière par l’article P.3.3 et par les deux premières phrases de l’article P.5.3 sont plus restrictives que celles prévues à l’article R. 581-57 du même code dans la mesure où elles n’autorisent qu’un seul dispositif par devanture, en limitant la surface à 0,5 mètre carré. Dans ces conditions, elles méconnaissent les dispositions du III de l’article L. 581-8 du code de l’environnement. Il en va de même des prescriptions de la dernière phrase de l’article P.5.3 et du second alinéa de l’article P.6.5, qui prévoient une interdiction générale et absolue de ce type de publicité sur l’ensemble du territoire de la commune de Jaunay-Marigny, la circonstance, évoquée dans le rapport de présentation, que ces mesures résultent de la reconduction des prescriptions d’un règlement local de publicité établi au niveau communal en 2005 étant à cet égard sans incidence sur leur caractère illégal.
Il résulte de tout ce qui précède que l’UPE est fondée à soutenir que les prescriptions des articles P.3.3 et P.5.3 ainsi que celles du second alinéa de l’article P.6.5 B... sont entachées d’erreur de droit en tant qu’elles méconnaissent les dispositions du III de l’article L. 581-8 du code de l’environnement.
Sur les frais liés au litige :
Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’Union de la publicité extérieure, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que demande Grand Poitiers Communauté urbaine au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de faire droit aux conclusions présentées par l’Union de la publicité extérieure, qui n’a pas eu recours au ministère d’avocat, sur ce même fondement.
D É C I D E:
Article 1er : La délibération n° 2022-0257 du 24 juin 2022 par laquelle Grand Poitiers Communauté urbaine a approuvé son règlement local de publicité intercommunal est annulée en tant seulement qu’elle approuve le second alinéa de l’article P.M, les articles P.3.3 et P.5.3 ainsi que le second alinéa de l’article P.6.5 de ce règlement.
Article 2 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.
Article 3 : Le présent jugement sera notifié au syndicat professionnel l’Union de la publicité extérieure et à l’établissement public de coopération intercommunale Grand Poitiers Communauté urbaine.
Copie en sera adressée au préfet de la Vienne.
Délibéré après l’audience du 16 décembre 2025, à laquelle siégeaient :
M. Dufour, président,
M. Raveneau, conseiller,
M. Waton, conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 décembre 2025.
Le rapporteur,
signé
K. WATON
Le président,
signé
J. DUFOUR
L’assesseure la plus ancienne,
M. C...
Le président-rapporteur,
A. MARCHAND
L’assesseure la plus ancienne,
M. C...
La greffière,
signé
D. BRUNET
La République mande et ordonne au préfet de la Vienne, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice, à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme,
Pour le greffier en chef,
La greffière,
signé
D. BRUNET