Tribunal Administratif de Limoges — Décision N° TA87-2101065

Vu la procédure suivante :

Par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et des pièces enregistrés le 25 juin 2021, le 30 juin 2021, le 8 juillet 2021 et le 16 novembre 2021, le syndicat professionnel l'Union de la publicité extérieure (UPE) demande au tribunal :

1°) d'annuler la délibération n° 18.1 du 18 décembre 2020 par laquelle le conseil communautaire de la communauté urbaine Limoges Métropole a approuvé l'article P.N du règlement local de publicité de la commune de Limoges, en ce qu'il s'applique aux dispositifs situés à l'intérieur d'un local ;

2°) de mettre à la charge de la communauté urbaine Limoges Métropole une somme de 4 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- sa requête n'est pas tardive ;

- la délibération est entachée d'incompétence dès lors que le conseil communautaire ne disposait pas de la compétence pour réglementer les dispositifs situés à l'intérieur d'un local et visibles depuis la voie publique ;

- la délibération est entachée d'un vice de procédure tenant à l'irrégularité de l'enquête publique ayant précédé l'approbation du nouveau règlement local de la publicité, le dossier soumis à enquête renseignant insuffisamment sur l'extension du champ d'application du règlement aux dispositions situés à l'intérieur d'un local ;

- la délibération est entachée d'une erreur de droit en ce qu'elle approuve l'article P.N. du nouveau règlement, qui étend le champ d'application du règlement local aux dispositifs situés à l'intérieur d'un local en méconnaissance des articles L. 581-2 et L. 581-14 du code de l'environnement.

Par des mémoires en défense enregistrés le 3 novembre 2021 et le 23 novembre 2021, la communauté urbaine Limoges Métropole, représentée par la Selarl Cabinet Coudray conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 500 euros soit mise à la charge de l'Union de la publicité extérieure.

Elle soutient que :

- aucun mémoire complémentaire n'ayant été produit, il conviendrait, à défaut pour la requérante de produire un tel mémoire après une invitation en ce sens, de constater son désistement ;

- la requête est tardive ;

- les moyens présentés sont, dans leur ensemble, mal-fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Gaullier-Chatagner,

- les conclusions de Mme B,

- les observations de Me Lapprand, représentant la communauté urbaine Limoges métropole.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 18 décembre 2020, la communauté urbaine Limoges métropole a approuvé le règlement local de publicité de la commune de Limoges. Par un courrier du 26 février 2021, l'Union de la publicité extérieure (UPE), syndicat professionnel ayant notamment pour objet de promouvoir et défendre l'ensemble des métiers de la publicité extérieure, a formé un recours gracieux contre cette délibération, en tant que le règlement adopté comporte un article P. N prévoyant l'application du règlement aux " dispositifs situés à l'intérieur d'un local et dont la vocation est de n'être vus que de l'extérieur ". L'Union de la publicité extérieure sollicite l'annulation de la délibération du 18 décembre 2020 en tant qu'elle approuve l'article P. N du règlement local de publicité de la commune de Limoges.

Sur la fin de non-recevoir soulevée en défense :

2. Aux termes de l'article L. 581-14-1 du code de l'environnement : " Le règlement local de publicité est élaboré, révisé ou modifié conformément aux procédures d'élaboration, de révision ou de modification des plans locaux d'urbanisme définies au titre V du livre Ier du code de l'urbanisme, à l'exception des dispositions relatives à la procédure de modification simplifiée prévue par l'article L. 153-45 et des dispositions transitoires du chapitre IV du titre VII du code de l'urbanisme () ". Aux termes de l'article R. 581-79 du code de l'environnement dans sa version applicable au litige : " Outre les formalités de publication prévues par l'article R. 153-21 du code de l'urbanisme, le règlement local de publicité est mis à disposition sur le site internet, s'il existe, de la commune ou de l'établissement public de coopération intercommunale ". Aux termes de l'article R. 153-21 du code de l'urbanisme : " Tout acte mentionné à l'article R. 153-20 est affiché pendant un mois au siège de l'établissement public de coopération intercommunale compétent et dans les mairies des communes membres concernées, ou en mairie. Mention de cet affichage est insérée en caractères apparents dans un journal diffusé dans le département, à l'exception de la décision mentionnée au 6° de l'article R. 153-20. / Il est en outre publié : () 2° Au Recueil des actes administratifs mentionné à l'article R. 5211-41 du code général des collectivités territoriales, s'il existe, lorsqu'il s'agit d'une délibération de l'organe délibérant d'un établissement public de coopération intercommunale comportant au moins une commune de 3 500 habitants et plus ; / () Chacune de ces formalités de publicité mentionne le ou les lieux où le dossier peut être consulté. / L'arrêté ou la délibération produit ses effets juridiques dès l'exécution de l'ensemble des formalités prévues au premier alinéa, la date à prendre en compte pour l'affichage étant celle du premier jour où il est effectué ".

3. Il résulte de ces dispositions que le délai de recours contentieux à l'encontre de la délibération qu'elles visent court, à compter de la plus tardive des deux dates correspondant, l'une au premier jour d'une période d'affichage en mairie d'une durée d'un mois, l'autre à la mention de cet affichage dans un journal diffusé dans le département.

4. Si la communauté urbaine Limoges métropole fait valoir que la délibération approuvant le règlement local de publicité de Limoges a " fait l'objet des différentes mesures de publicité " le 23 décembre 2020, si bien que la requête sommaire enregistrée le 25 juin 2021, qui a été régulièrement complétée par un mémoire complémentaire enregistré le 16 novembre 2021, serait irrecevable en raison de sa tardiveté, il ressort de l'extrait d'annonces légales produit par l'UPE que la délibération a fait l'objet d'une publication au titre d'une annonce " légale et administrative " le 28 décembre 2020. Dans ces conditions, le recours gracieux reçu le 1er mars 2021, et implicitement rejeté le 1er mai suivant, a été présenté avant l'expiration du délai de recours contentieux, de sorte que la requête enregistrée le 25 juin 2021 n'est pas tardive. La fin de non-recevoir soulevée en défense doit par suite être écartée.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

5. En premier lieu, l'Union de la publicité extérieure, qui ne conteste pas la compétence du conseil communautaire de la communauté urbaine Limoges Métropole pour approuver le règlement local de publicité de la commune de Limoges, ne peut pas utilement soutenir, alors que cette compétence s'apprécie en tenant compte de l'objet de l'acte contesté et non de ses motifs, que celui-ci serait entaché d'incompétence au regard de l'une de ces dispositions, plus particulièrement, au regard de l'article P.N du règlement faisant l'objet du présent litige. Le moyen tiré de ce que la délibération serait illégale au motif que le conseil communautaire de la communauté urbaine Limoges Métropole n'aurait pas compétence pour réglementer les dispositifs situés à l'intérieur d'un local et visibles depuis la voie publique doit être écarté.

6. En deuxième lieu, en se bornant à faire valoir, sans faire état des dispositions invoquées au soutien du moyen, de ce que le dossier d'enquête publique n'a pas permis au public d'avoir accès à une information complète dans la mesure où le " dossier renseignait insuffisamment sur l'extension du champ d'application du RLP aux dispositifs situés à l'intérieur d'un local ", le syndicat professionnel requérant ne présente pas les précisions permettant d'apprécier le bien-fondé du moyen qu'il entend soulever. En tout état de cause, il ressort des pièces du dossier que le chapitre VIII du rapport de présentation du règlement local de publicité soumis à enquête publique, intitulé " explication des choix ", précise, en ce qui concerne le projet d'article P.N. en litige, que " l'apparition de dispositifs installés directement derrière une baie vitrée génère une gêne par leur luminosité (écran vidéo) et contribue à altérer la lecture de l'architecture () ". En outre, le projet de règlement comportait l'article P.N. dans sa version finalement adoptée, et l'UPE a pu faire état de ses observations durant l'enquête publique, parmi lesquelles figurait une proposition de modification de l'article P.N., écartée par le maître d'ouvrage au motif que " la réglementation de l'intérieur des vitrines vient combler un vide juridique qui permet un détournement de la réglementation en vigueur ".

7. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 581-2 du code de l'environnement : " Afin d'assurer la protection du cadre de vie, le présent chapitre fixe les règles applicables à la publicité, aux enseignes et aux préenseignes, visibles de toute voie ouverte à la circulation publique, au sens précisé par décret en Conseil d'Etat. Ses dispositions ne s'appliquent pas à la publicité, aux enseignes et aux préenseignes situées à l'intérieur d'un local, sauf si l'utilisation de celui-ci est principalement celle d'un support de publicité ". Aux termes de l'article L. 581-14 du code de l'environnement : " L'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d'urbanisme, la métropole de Lyon ou, à défaut, la commune peut élaborer sur l'ensemble du territoire de l'établissement public ou de la commune un règlement local de publicité qui adapte les dispositions prévues aux articles L. 581-9 et L. 581-10. / Sous réserve des dispositions des articles L. 581-4, L. 581-8 et L. 581-13, le règlement local de publicité définit une ou plusieurs zones où s'applique une réglementation plus restrictive que les prescriptions du règlement national () ". Aux termes de l'article L. 581-14-4 du code de l'environnement, issu de la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 inapplicable au présent litige : " Par dérogation à l'article L. 581-2, le règlement local de publicité peut prévoir que les publicités lumineuses et les enseignes lumineuses situées à l'intérieur des vitrines ou des baies d'un local à usage commercial qui n'est pas principalement utilisé comme un support de publicité et destinées à être visibles d'une voie ouverte à la circulation publique respectent des prescriptions qu'il définit en matière d'horaires d'extinction, de surface, de consommation énergétique et de prévention des nuisances lumineuses () ". Aux termes de l'article L. 581-43 du code de l'environnement modifié par la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 : " () Les publicités et enseignes mentionnées à l'article L. 581-14-4 mises en place avant l'entrée en vigueur d'un règlement local de publicité pris en application du même article L. 581-14-4 et qui contreviennent aux prescriptions posées par ce même règlement peuvent être maintenues pendant un délai de deux ans à compter de l'entrée en vigueur dudit règlement, sous réserve de ne pas contrevenir aux dispositions antérieurement applicables ".

8. Il ressort des pièces du dossier que l'article P.N du règlement local de publicité en litige, qui a été adopté avant l'entrée en vigueur de la dérogation à l'article L. 581-2 du code de l'environnement introduite par les dispositions citées au point 9 par la loi du 22 août 2021, énonce que " les dispositifs situés à l'intérieur d'un local et dont la vocation est de n'être vus que de l'extérieur, entrent dans le champ d'application du présent règlement ". Ce faisant, les auteurs du règlement local de publicité de la commune de Limoges ont, s'agissant des dispositifs situés à l'intérieur d'un local, étendu l'application du règlement au-delà des seuls dispositifs situés à l'intérieur d'un local dont l'utilisation est " principalement celle d'un support de publicité ", en méconnaissance de la dérogation fixée à l'article L. 581-2 du code de l'environnement. Par ailleurs, la communauté urbaine Limoges Métropole n'est pas fondée à faire valoir que la règle en litige serait fondée sur la possibilité, prévue par l'article L. 581-14 du code de l'environnement, de prévoir des dispositions plus sévères que les prescriptions du règlement national dès lors qu'une telle possibilité est encadrée à la condition, non remplie en l'espèce, tenant à ce que le règlement local de publicité définisse " une ou plusieurs zones où s'applique une réglementation plus restrictive ". Par suite, l'Union de la publicité extérieure est fondée à soutenir, au vu des dispositions en vigueur à la date de la décision attaquée, que l'article P.N du règlement local de publicité de la ville de Limoges approuvé par la délibération du 18 décembre 2020 est entachée d'illégalité.

9. Il résulte de tout ce qui précède que l'Union de la publicité extérieure est fondée à demander l'annulation de la délibération du 18 décembre 2020 en tant qu'elle a approuvé l'article P.N du règlement local de publicité de la commune de Limoges.

Sur les frais liés au litige :

10. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Union de la publicité extérieure, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par la communauté urbaine Limoges Métropole au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la communauté urbaine Limoges Métropole la somme de 1 000 euros à verser à l'Union de la publicité extérieure au titre de ces mêmes dispositions.

D E C I D E :

Article 1er: La délibération du 18 décembre 2020, par laquelle le conseil communautaire de Limoges Métropole a approuvé son règlement local de publicité, est annulée en tant qu'elle a approuvé l'article P.N du règlement local de publicité de la commune.

Article 2 : La communauté urbaine Limoges métropole versera la somme de 1 000 (mille) euros à l'Union de la publicité extérieure au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Les conclusions de la communauté urbaine Limoges Métropole présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à l'Union de la publicité extérieure et à la communauté urbaine Limoges Métropole.

Délibéré après l'audience du 4 avril 2024 où siégeaient :

- M. Normand, président,

- Mme Siquier, première conseillère,

- Mme Gaullier-Chatagner, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 2 mai 2024.

La rapporteure,

N. GAULLIER-CHATAGNER

Le président,

N. NORMAND

Le greffier d'audience,

M. A

La République mande et ordonne

au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision

Pour expédition conforme

La Greffière en Chef

A. BLANCHON

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