Tribunal Administratif de Limoges — Décision N° TA87-2102026

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 22 décembre 2021, M. A C de D, représenté par Me Villette, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 21 octobre 2021 par laquelle la préfète de la Corrèze a classé sans suite sa demande de permis d'aménager n° PA 019 057 21 B0001 pour un aménagement général au lieu-dit " Le Martret " à Collonges-la-Rouge ;

2°) d'annuler l'arrêté du 22 octobre 2021 par lequel le maire de Collonges-la-Rouge, au nom de l'Etat, a fait opposition à sa déclaration préalable n° DP 019 057 21 C0018 ;

3°) d'annuler l'arrêté du 22 octobre 2021 par lequel le maire de Collonges-la-Rouge, au nom de l'Etat, a fait opposition à sa déclaration préalable n° DP 019 057 21 C0019 ;

4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

La décision de rejet et de classement sans suite de la demande de permis d'aménager est illégale :

- dès lors qu'il a déposé dans le délai de trois mois, suite à une demande en ce sens des services de l'Etat, les pièces manquantes et les éléments de réponses attendus ;

- que la seconde demande de pièces manquantes est tardive, plus d'un mois après le dépôt de sa demande ; un dossier d'évaluation des incidences Natura 2000 a été sollicité alors que le projet ne situe pas à l'intérieur d'un tel site ;

- quand bien même les pièces complémentaires et les éléments de réponses produits n'apparaîtraient pas satisfaisants, ils ne justifiaient pas une décision de classement sans suite mais seulement un rejet après consultation des différentes instances dont la saisine est obligatoire.

La décision de classement sans suite et les arrêtés d'opposition à déclaration préalable sont illégaux en ce que les avis de l'architecte des bâtiments de France sur lesquels ils se fondent sont entachés d'erreurs de fait et de droit, à tout le moins d'erreurs manifestes d'appréciation, dès lors qu'aucun des aménagements, clôtures, abri et tentes, réalisés dans le plus strict respect des composantes remarquables et dont l'importance est très faible n'est de nature à altérer le site classé de Collonges-la-Rouge dans son état ou dans son aspect.

Par un mémoire en défense, enregistré le 6 septembre 2022, le préfet de la Corrèze conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

- la requête est irrecevable car dirigée contre un acte ne revêtant pas le caractère d'une décision faisant grief puisqu'il s'agit d'une décision confirmative d'une décision tacite de rejet née le 7 septembre 2021 ;

- est tardive dès lors que la décision tacite du 7 septembre 2021 n'a pas été contestée dans le délai de deux mois ;

- les moyens ne sont pas fondés.

Les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de ce que les conclusions dirigées contre les deux arrêtés d'opposition à déclaration préalable du 22 octobre 2021 étant devenues sans objet, il n'y a pas lieu d'y statuer.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code du patrimoine ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique à laquelle les parties n'étaient ni présentes ni représentées :

- le rapport de M. Christophe,

- les conclusions de Mme Siquier, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

1. M. C de D est propriétaire d'un ensemble de treize parcelles sises Château du Martret sur la commune de Collonges-la-Rouge au sein d'un site classé par décret du 1er juillet 1996 " de l'ensemble formé par le village de Collonges-la-Rouge, son vallon et les collines avoisinantes " et à proximité du château du Martret, classé monument historique, par un arrêté du 28 mai 1951. A l'occasion d'une visite de contrôle inopinée le 2 juin 2020, un inspecteur de la division " sites et paysage " de la direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement de Nouvelle-Aquitaine (DREAL-NA) a constaté plusieurs travaux réalisés ou en cours de réalisation, sans les autorisations requises au titre de site classé du village de Collonges-la-Rouge. Un rapport de manquement administratif a été établi le 17 juin 2020. Par un arrêté du 13 août 2020, la préfète de la Corrèze a mis le requérant en demeure de régulariser sa situation dans un délai de trois mois. M. C de D n'ayant pas donné suite à cette mise en demeure, la préfète de la Corrèze par un nouvel arrêté du 9 mars 2021, confirmé par une décision du 8 juillet 2021 de rejet de son recours gracieux, lui a fixé une astreinte administrative de 300 euros journaliers jusqu'à satisfaction de la mise en demeure du 13 août 2020. Le 11 mai 2021, le requérant a déposé une demande de permis d'aménager auprès de la commune de Collonges-la-Rouge. Par un courrier du 3 juin 2021, la directrice départementale des territoires (DDT) de la Corrèze lui a notifié une modification du délai d'instruction de sa demande, porté à huit mois et informé de l'incomplétude de son dossier en l'invitant à produire les pièces manquantes dans un délai de trois mois. Par lettre du 18 août 2021, la DDT lui a adressé une nouvelle demande de pièces manquantes. Le 3 septembre 2021, le requérant a déposé l'ensemble des pièces réclamées. Le 3 septembre 2021, le requérant a déposé deux déclarations préalables auprès de la commune de Collonges-la-Rouge. Les 7 et 11 octobre 2021, l'architecte des bâtiments de France à émis deux avis défavorables sur ces deux demandes. Le 21 octobre 2021, la DDT de la Corrèze considérant que certaines pièces demandées n'avaient pas été fournies et constatant un manque d'exhaustivité des travaux et aménagements déjà réalisés, a confirmé le rejet tacite de sa demande de permis d'aménager et l'a classée sans suite. Le 22 octobre 2021, le maire de Collonges-la-Rouge, au nom de l'Etat, a fait opposition aux deux déclarations préalables déposées par le requérant. Le 22 décembre 2021, le requérant a saisi la préfète de la région Nouvelle-Aquitaine d'un recours administratif préalable contre les deux avis de l'ABF. Par deux arrêtés du 18 février 2022, la préfète de région a accepté le recours du requérant et donné un avis favorable aux deux déclarations préalables de M. C de D. Enfin, par deux noouveaux arrêtés du 14 juin 2022, le maire de la commune de Collonges-la-Rouge a, de nouveau, fait opposition aux deux déclarations préalables sollicitées. Par la présente requête, M. C de D demande au tribunal d'annuler, d'une part, la décision du 21 octobre 2021 par laquelle la directrice départementale des territoires, estimant que sa demande de permis d'aménager avait fait l'objet d'une décision tacite de rejet, l'a classée sans suite et, d'autre part, les deux arrêtés du 22 octobre 2021 d'opposition à ses déclarations préalables.

Sur la fin de non-recevoir opposée en défense :

2. Le préfet soutient que la décision du 21 octobre 2021 portant classement sans suite de la demande de permis d'aménager déposée le 11 mai 2021 par le requérant constitue une simple décision confirmative de celle tacite de rejet née le 7 septembre 2021 en raison d'une part de l'absence du plan de l'état du terrain initial avant la réalisation des travaux et du dossier d'évaluation des incidences Natura 2000 en site classé et d'autre part, de l'insuffisance d'autres pièces, nécessaires à l'instruction de sa demande. Dès lors, ne faisant pas grief, elle est insusceptible de faire l'objet d'un recours contentieux.

3. Aux termes de l'article R. 423-38 du code de l'urbanisme : " Lorsque le dossier ne comprend pas les pièces exigées en application du présent livre, l'autorité compétente, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie, adresse au demandeur ou à l'auteur de la déclaration une lettre recommandée avec demande d'avis de réception, indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes. ". Aux termes de l'article R. 423-39 du même code : " L'envoi prévu à l'article R. 423-38 précise : / a) Que les pièces manquantes doivent être adressées à la mairie dans le délai de trois mois à compter de sa réception ; / b) Qu'à défaut de production de l'ensemble des pièces manquantes dans ce délai, la demande fera l'objet d'une décision tacite de rejet en cas de demande de permis ou d'une décision tacite d'opposition en cas de déclaration ; / c) Que le délai d'instruction commencera à courir à compter de la réception des pièces manquantes par la mairie ". Aux termes de l'article R. 423-40 de ce même code : " Si dans le délai d'un mois mentionné à l'article R. 423-38, une nouvelle demande apparaît nécessaire, elle se substitue à la première et dresse de façon exhaustive la liste des pièces manquantes et fait courir le délai mentionné au a de l'article R. 423-39. "

4. Il ressort des pièces du dossier que suite au dépôt de sa demande de permis d'aménager le 11 mai 2021, le requérant s'est vu notifier dans le délai réglementaire d'un mois, le 3 juin 2021, d'une part la modification de son délai d'instruction porté de trois à huit mois et d'autre part une demande de pièces manquantes en raison de l'absence ou de l'insuffisance de celles jointes à sa demande initiale, à produire dans le délai de trois mois, soit jusqu'au 7 septembre 2021. Des échanges entre le pétitionnaire et le service instructeur s'en sont suivis. Le 2 septembre 2021, M. C de D par l'entremise de la société " BR Urbanisme " a adressé les documents complémentaires sollicités. Par deux récépissés datés du 3 septembre 2021, le maire de Collonges-la-Rouge a, d'une part, certifié que la pièce PA 15-1 " dossier d'évaluation des incidences prévu à l'article 414-23 du code de l'environnement ou l'étude d'impact en tenant lieu [art R 441-6 a) du code de l'urbanisme] avait été déposée par le pétitionnaire et, d'autre part, que des pièces complémentaires ont été déposées, sans en préciser le nombre et la nature. Si le préfet soutient en défense comme dans sa lettre du 21 octobre 2021, objet du litige, que la pièce PA 03 (plan de l'état initial avant réalisation de tous travaux) faisait défaut, il ne l'établit pas au regard des deux récépissés remis au requérant et en l'absence d'une information en ce sens à la fin du délai de trois mois laissé au pétitionnaire pour compléter son dossier et alors que le délai d'instruction de son dossier avait été porté à huit mois. Dès lors, la décision du 21 octobre 2021 en exposant les raisons pour lesquelles le permis d'aménager déposé par le requérant faisait l'objet d'un classement sans suite est la première et seule décision de rejet laquelle par conséquent ne constitue pas la décision confirmative d'un précédent rejet tacite. Par suite, la fin de non-recevoir tirée de ce que la décision du 21 octobre 2021 ne fait pas grief et que dès lors la requête introduite le 22 décembre 2021 serait tardive doit être écartée.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne l'illégalité de la décision de classement sans suite du permis d'aménager au motif tiré du défaut de production ou du caractère insuffisant des pièces produites :

5. Il résulte des dispositions citées au point 3 qu'un permis d'aménager tacite naît trois mois après le dépôt d'une demande de permis d'aménager en l'absence de notification d'une décision expresse de l'administration ou d'une demande de pièces complémentaires. Ce délai est interrompu par une demande de pièces manquantes adressée au pétitionnaire, à la condition toutefois que cette demande intervienne dans le délai d'un mois et qu'elle porte sur l'une des pièces limitativement énumérées par le code de l'urbanisme. En l'absence de production par le demandeur d'une autorisation d'aménager de l'ensemble des pièces manquantes dans le délai imparti, à compter de la réception de la demande de l'autorité compétente saisie d'une demande de permis d'aménager, cette demande fait l'objet d'une décision tacite de rejet.

6. D'une part, il ressort des pièces du dossier que suite au dépôt de sa demande de permis d'aménager le 11 mai 2021, la DDT a sollicité auprès du pétitionnaire le 3 juin 2021, soit dans le délai d'un mois, des pièces complémentaires à produire dans un délai de trois mois. Si par une nouvelle demande de pièces complémentaires adressée le 18 août 2021, la DDT a sollicité une nouvelle pièce " PA 15-1 " cette demande est intervenue au-delà du délai prévu à l'article R. 423-38 du code de l'urbanisme et ne pouvait dès lors en l'absence de production de ladite pièce, fonder le rejet tacite de la demande de délivrance du permis d'aménager. Toutefois, le préfet soutient en défense que l'absence de production de cette pièce n'a pas fondé seule le refus du permis d'aménager lequel est également motivé par l'absence de la pièce " PA 03 " (plan de l'état initial du terrain) laquelle a bien été demandée dans le délai réglementaire prévu à l'article R. 423-38 du code de l'urbanisme. Par suite, le moyen tiré de ce que l'illégalité de la demande de pièces complémentaires du 18 août 2021 en raison de sa tardiveté entacherait par exception d'illégalité la décision du 21 octobre 2021 doit être rejetée.

7. S'agissant de l'évaluation d'incidence Natura 2000 réclamée dans la demande de pièces complémentaires du 18 août 2021 évoquée au point précédent, si le requérant soutient que cette demande est illégale dès lors que cette pièce ne pouvait être sollicitée en dehors du délai prévu, comme indiqué au point précédent, cette demande eu égard à son caractère tardif ne pouvait fonder la décision de classement sans suite de sa demande.

8. D'autre part, la circonstance que les pièces produites en réponse à la demande de pièces complémentaires seraient insuffisantes, imprécises ou comporteraient des inexactitudes n'a pas d'incidence sur la satisfaction de la demande de pièces si ces omissions, inexactitudes ou insuffisances ne sont pas de nature à fausser l'appréciation portée par l'autorité administrative sur la conformité du projet à la réglementation applicable. En revanche, lorsque, eu égard aux omissions, inexactitudes ou insuffisances dont elle est entachée, la pièce complémentaire fournie par le pétitionnaire ne peut mettre à même l'administration d'apprécier la conformité d'une partie du projet à la réglementation applicable, la demande de pièce formulée par l'autorité administrative compétente ne saurait être regardée comme ayant été satisfaite.

9. En l'espèce, la décision attaquée est motivée par l'absence de la pièce " PA 03 " et non par son caractère insuffisant comme le soutient le préfet en défense lequel n'a dès lors pas fourni au stade du refus du permis d'aménager d'explications sur les raisons de cette insuffisance. S'il est également précisé dans la décision attaquée que d'autres pièces présentent également de telles insuffisances, elle ne mentionne pas la nature des pièces concernées et par conséquent ne fournit aucune explication sur leur caractère insuffisant. Enfin, si en défense le préfet soutient que la pièce " PA 03 " correspondant au plan de l'état actuel du terrain à aménager et de ses abords, fournie par le requérant, est erronée en ce qu'elle ne fait apparaître que peu de différences avec le plan des travaux déjà réalisés, cette démonstration est peu probante. La production en défense de deux photos aériennes tirées du site de l'institut géographique national datées pour l'une de 2006-2010 avant les travaux reprochés et pour l'autre plus récente afin de mettre en exergue " l'ampleur des travaux entrepris " par la présence de tentes ne sont pas de nature à regarder la pièce " PA 03 " incriminée comme tronquée ou à même d'induire en erreur le service instructeur dans l'étude de la demande de permis d'aménager. Dès lors, le service instructeur qui pouvait se prononcer au vu des éléments fournis par le requérant dans le délai demandé ne pouvait se borner à classer sans suite la demande de permis d'aménager.

10. Il résulte de ce qui précède que la décision du 21 octobre 2021 par laquelle la préfète de la Corrèze a classé sans suite la demande de permis d'aménager du requérant doit être annulée.

En ce qui concerne l'illégalité des arrêtés d'opposition à déclaration préalable :

11. Aux termes de l'article L. 632-2 du code du patrimoine dans sa rédaction applicable au litige : " I. - L'autorisation prévue à l'article L. 632-1 est, sous réserve de l'article L. 632-2-1, subordonnée à l'accord de l'architecte des Bâtiments de France, le cas échéant assorti de prescriptions motivées. A ce titre, ce dernier s'assure du respect de l'intérêt public attaché au patrimoine, à l'architecture, au paysage naturel ou urbain, à la qualité des constructions et à leur insertion harmonieuse dans le milieu environnant. Il s'assure, le cas échéant, du respect des règles du plan de sauvegarde et de mise en valeur ou du plan de valorisation de l'architecture et du patrimoine. () / III. - Un recours peut être exercé par le demandeur à l'occasion du refus d'autorisation de travaux. Il est alors adressé à l'autorité administrative, qui statue. ". Aux termes de l'article R. 424-14 du code de l'urbanisme : " Lorsque le projet est situé dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable ou dans les abords des monuments historiques, le demandeur peut, en cas d'opposition à une déclaration préalable ou de refus de permis fondé sur un refus d'accord de l'architecte des Bâtiments de France, saisir le préfet de région, par lettre recommandée avec demande d'avis de réception, d'un recours contre cette décision dans le délai de deux mois à compter de la notification de l'opposition ou du refus. / Le délai à l'issue duquel le préfet de région est réputé avoir confirmé la décision de l'autorité compétente en cas de recours du demandeur est de deux mois. / Si le préfet de région infirme le refus d'accord de l'architecte des Bâtiments de France, l'autorité compétente en matière d'autorisations d'urbanisme statue à nouveau dans le délai d'un mois suivant la réception de la décision du préfet de région. ".

12. D'une part, il résulte de ces dispositions que le pétitionnaire doit, avant de former un recours pour excès de pouvoir contre une opposition à déclaration préalable portant sur des aménagements situés aux abords d'un monument historique et faisant suite à un avis négatif de l'architecte des Bâtiments de France, saisir le préfet de région d'une contestation de cet avis. L'avis émis par le préfet, qu'il soit exprès ou tacite, se substitue à celui de l'architecte des Bâtiments de France qui se trouve dessaisi. Lorsque le préfet infirme l'avis défavorable de l'architecte des Bâtiments de France, l'autorité compétente doit statuer à nouveau sur la demande d'autorisation préalable dans un délai d'un mois à compter de la réception du nouvel avis, cette nouvelle décision se substituant alors à l'opposition à déclaration préalable précédemment opposée. Le silence de cette autorité dans le délai imparti fait naître une autorisation préalable tacite.

13. D'autre part, lorsqu'une décision administrative faisant l'objet d'un recours contentieux est retirée en cours d'instance pour être remplacée par une décision ayant la même portée, le recours doit être regardé comme tendant également à l'annulation de la nouvelle décision. Lorsque le retrait a acquis un caractère définitif, il n'y a plus lieu de statuer sur les conclusions dirigées contre la décision initiale, qui ont perdu leur objet. Le juge doit, en revanche, statuer sur les conclusions dirigées contre la nouvelle décision.

14. Il ressort des pièces du dossier qu'avant de se prononcer sur les demandes de déclaration préalable de M. C de D, le préfet de la Corrèze a consulté l'architecte des Bâtiments de France, qui a émis les 7 et 10 octobre 2021 deux avis défavorables sur la base desquels le maire a pris deux arrêtés d'opposition à déclaration préalable du 22 octobre 2021. Toutefois, par deux arrêtés du 18 février 2022, la préfète de la région Nouvelle-Aquitaine, saisie d'un recours administratif préalable déposé par le requérant le 22 décembre 2021 contre les avis de l'ABF, a considéré que les projets objets des deux avis défavorables, eu égard à leurs dispositions, leur caractère réversible et pour partie temporaire, n'étaient pas de nature à porter atteinte aux abords du monument historique, confirmant ainsi que leur insertion à l'intérieur du site classé de Collonges-la-Rouge ne portait pas atteinte à ce site. Sur la base de ces nouveaux avis favorables qui se sont substitués à ceux des 7 et 10 octobre 2021, le maire de la commune de Collonges-la-Rouge a pris deux nouveaux arrêtés d'opposition, en date du 14 juin 2022, qui se sont substitués aux précédents arrêtés contestés. Par suite, la demande de M. C de D tendant à l'annulation des deux arrêtés d'opposition à ses déclarations préalables du 22 octobre 2021 est devenue sans objet. Il n'y a plus lieu d'y statuer.

15. Toutefois, conformément à ce qui a été dit au point 13, M. C de D doit également être regardé comme demandant l'annulation des nouveaux arrêtés du 14 juin 2022. En revanche, les seuls moyens soulevés par M. C de D dans la présente instance et tendant à l'illégalité des avis défavorables de l'ABF des 7 et 10 octobre 2021, auxquels se sont substitués de nouveaux avis favorables de la préfète de la région Nouvelle-Aquitaine du 18 février 2022, sont sans incidence sur la légalité des arrêtés du 14 juin 2022 dont aucun des nouveaux motifs n'est ici critiqué. Par suite les conclusions à fin d'annulation dirigées contre ces arrêtés ne peuvent qu'être rejetées.

Sur les frais d'instance :

16. Il y a lieu de mettre à la charge de l'Etat qui est la partie perdante une somme de 1 800 euros au titre des frais exposés par M. C de D en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er: La décision du 21 octobre 2021 par laquelle la préfète de la Corrèze a classé sans suite la demande de permis d'aménager n° PA 019 057 21 B0001 est annulée.

Article 2:Il n'y a pas lieu de statuer sur la demande de M. C de D tendant à l'annulation des arrêtés du 22 octobre 2021.

Article 3 : L'Etat versera à M. C de D la somme de 1 800 (mille huit cents euros) en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 5:Le présent jugement sera notifié à M. A C de D, à la ministre du partenariat avec les territoires et de la décentralisation et au maire de Collonges-la-Rouge. Une copie en sera adressée pour information au préfet de la Corrèze.

Délibéré après l'audience du 1er octobre 2024 où siégeaient :

- M. Revel, président,

- M. Christophe, premier conseiller,

- Mme Chambellant, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 15 octobre 2024.

Le rapporteur,

F. CHRISTOPHE

Le président,

F-J. REVEL

La greffière,

M. DUCOURTIOUX

La République mande et ordonne

à la ministre du partenariat avec les territoires et de la décentralisation en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision

Pour expédition conforme

Pour la Greffière en Chef,

La Greffière

M. DUCOURTIOUX

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