Tribunal Administratif de Limoges — Décision N° TA87-2200070

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 17 janvier 2022, Mme C B, représentée par Me Moutoussamy, demande au tribunal :

1°) de l'admettre au bénéfice de l'aide juridictionnelle provisoire ;

2°) d'annuler un avis des sommes à payer du 24 décembre 2020 d'un montant de 7 715,87 euros au titre d'un reversement d'indu de revenu de solidarité active-socle ;

3°) d'annuler la décision implicite rejetant son recours administratif préalable formé le 2 février 2021 ;

4°) de prononcer la décharge de payer le solde de l'indu du revenu de solidarité active ;

5°) d'enjoindre au département et à la caisse d'allocations familiales de la Creuse de reverser les sommes déjà retenues dans le cadre de la procédure de recouvrement ;

6°) de mettre à la charge du département de la Creuse une somme de 1 500 euros TTC en application de l'article L. 761-1 du code de justice et de la loi du 10 juillet 191.

Elle soutient que :

- l'avis des sommes à payer et le bordereau de titre de recettes afférent n'ont pas été signés par l'autorité compétente ;

- cet avis est insuffisamment motivé en l'absence d'exposé des bases de liquidation ;

- la décision contestée est entachée d'un vice de procédure en l'absence de la consultation de la commission de recours amiable prévue par les dispositions de l'article

L. 262-47 du code de l'action sociale et des familles ;

- les stipulations de la convention de gestion entre le département et la caisse d'allocations familiales qui prévoient la suppression de cette obligation sont elles-mêmes irrégulières en raison de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 3121-19 du code général des collectivités territoriales, de l'absence d'autorisation à signer donnée au président du conseil départemental, de l'absence de consentement éclairé des conseillers départementaux, de sa signature avant transmission au contrôle de légalité ; elles sont en outre illégales car prises en méconnaissance des dispositions de l'article L. 262-47 du code de l'action sociale et des familles qui ne permettent pas de supprimer la commission de recours amiable ; l'illégalité de ces stipulations, invoquée par voie d'exception, a pour effet de vicier la procédure suivie ;

- il n'est pas justifié de la réalité du versement des sommes réclamées ;

- les décisions contestées sont entachées d'un vice de procédure par méconnaissance des dispositions de l'article L. 114-21 du code de la sécurité sociale, dès lors qu'elle n'a pas été informée de la teneur et de l'origine des informations obtenues auprès des tiers ;

- les décisions sont entachées d'une erreur de droit, aucune situation de concubinage n'étant établie.

Par un mémoire en défense, enregistré le 20 octobre 2023, le département de la Creuse conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés.

Mme B a obtenu le bénéfice de l'aide juridictionnelle totale par une décision du 18 janvier 2022.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'action sociale et des familles ;

- le code de la sécurité sociale ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 modifiée ;

- le code de justice administrative.

Le président du tribunal a désigné M. Ahmed Slimani, premier conseiller, en application de l'article R. 222-13 du code de justice administrative.

Le magistrat désigné a dispensé la rapporteure publique, sur sa proposition, de prononcer des conclusions à l'audience.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

M. E a présenté son rapport au cours de l'audience publique à laquelle aucune des parties n'était présente ou représentée et à l'issue de laquelle a été prononcée la clôture d'instruction.

Considérant ce qui suit :

1. Un avis des sommes à payer d'un montant de 7 715,87 euros au titre d'un indu de revenu de solidarité active (RSA)-socle émis le 24 décembre 2020 a été notifié à Mme B. Le 2 février 2021, l'intéressée a formé un recours contre cet avis. Le président du conseil départemental de la Creuse a implicitement rejeté ce recours. Mme B demande l'annulation de cet avis et de la décision implicite de rejet.

Sur l'admission à l'aide juridictionnelle provisoire :

2. Mme B ayant obtenu le bénéfice de l'aide juridictionnelle totale par une décision du 18 janvier 2022, il n'y a plus lieu de statuer sur ses conclusions à fin d'admission provisoire à l'aide juridictionnelle.

Sur les conclusions aux fins d'annulation :

3. En premier lieu, aux termes de l'article L. 100-3 du code des relations entre le public et l'administration : " Au sens du présent code et sauf disposition contraire de celui-ci, on entend par : / 1° Administration : () les collectivités () ". Aux termes de l'article L. 212-1 de ce même code : " Toute décision prise par une administration comporte la signature de son auteur ainsi que la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci ". Aux termes de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction en vigueur à la date de l'émission du titre en litige : " () 4° Quelle que soit sa forme, une ampliation du titre de recettes individuel ou de l'extrait du titre de recettes collectif est adressée au redevable. L'envoi sous pli simple ou par voie électronique au redevable de cette ampliation à l'adresse qu'il a lui-même fait connaître à la collectivité territoriale, à l'établissement public local ou au comptable public vaut notification de ladite ampliation. () / Seul le bordereau de titres de recettes est signé pour être produit en cas de contestation. ".

4. Il résulte de l'instruction que l'avis des sommes à payer émis à l'encontre de Mme B et adressé à cette dernière comportait les nom, prénom et qualité de Mme Valérie Simonet, présidente du conseil départemental de la Creuse, qui l'a signé. Il résulte en outre des extraits de l'application comptable produits à l'instance par le département de la Creuse que le titre de recettes a été signé par l'ordonnateur du même département, soit Mme D. Dans ces conditions, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées ne peut qu'être écarté.

5. En deuxième lieu, tout titre de perception doit indiquer les bases de liquidation de la créance pour le recouvrement de laquelle il a été émis, à moins que ces bases n'aient été préalablement portées à la connaissance du débiteur. En l'espèce, le titre exécutoire litigieux est pris au visa des articles L. 252 A du livre des procédures fiscales, L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales et indique l'identité du débiteur et la nature de la somme mise en recouvrement, soit un reversement au titre d'un indu de revenu de solidarité active socle et le montant à payer, soit une somme de 7 715,87 euros. Il résulte par ailleurs de l'instruction que Mme B a eu connaissance le 2 février 2017, date de son recours administratif préalable relatif à l'indu de RSA, de la nature et du montant de cet indu auquel l'avis des sommes à payer en cause fait implicitement mais nécessairement référence. Dans ces conditions, l'intéressée doit être regardée comme ayant été préalablement informée de l'ensemble des bases de liquidation de sa créance. Dès lors, le moyen tiré de l'insuffisance de motivation de l'avis en litige doit être écarté.

6. En troisième lieu, d'une part, aux termes de l'article L. 262-47 du code de l'action sociale et des familles : " Toute réclamation dirigée contre une décision relative au revenu de solidarité active fait l'objet, préalablement à l'exercice d'un recours contentieux, d'un recours administratif auprès du président du conseil départemental. Ce recours est, dans les conditions et limites prévues par la convention mentionnée à l'article L. 262-25, soumis pour avis à la commission de recours amiable qui connaît des réclamations relevant de l'article L. 142-1 du code de la sécurité sociale. Les modalités d'examen du recours sont définies par décret en Conseil d'Etat () ". Aux termes de l'article R. 262-60 de ce code : " La convention prévue à l'article L. 262-25 comporte des dispositions générales relatives à : / () 4° Les conditions et limites dans lesquelles la commission de recours amiable de ces organismes rend un avis sur les recours administratifs adressés au président du conseil général ; ces stipulations portent notamment sur l'objet et le montant des litiges dont la commission est saisie et les conditions financières de cette intervention () ". Aux termes de l'article R. 262-89 du même code : " Sauf lorsque la convention mentionnée à l'article L. 262-25 en dispose autrement, ce recours est adressé par le président du conseil départemental pour avis à la commission de recours amiable mentionnée à l'article R. 142-1 du code de la sécurité sociale. / Dans les cas prévus dans la convention mentionnée à l'article L. 262-25 dans lesquels la commission de recours amiable n'est pas saisie, le président du conseil départemental statue, dans un délai de deux mois, sur le recours administratif qui lui a été adressé. Cette décision est motivée. ".

7. D'autre part, aux termes de l'article 3.3.3 de l'avenant n° 2 de de la convention de gestion du revenu de solidarité active conclue entre le département et la caisse d'allocations familiales de la Creuse applicable en l'espèce : " La CAF transmet au président du conseil général () : des informations nominatives récapitulant : le motif de l'indu, la décision (rejet, remise) et sa motivation soit à l'issue de chaque commission de recours pour les dossiers examinés individuellement (sous la forme de PV de commission), soit trimestriellement pour les remises traitées automatiquement (CAF exclusivement) ".

8. Mme B soutient que la décision litigieuse est entachée d'un vice de procédure pour n'avoir pas été précédée d'une consultation de la commission de recours amiable en méconnaissance des articles L. 262-47 et R. 262-89 du code de l'action sociale et des familles. En l'espèce, le dossier de l'intéressée a pu justifier, comme le prévoit l'article 3.3.3 de la convention de gestion précitée, que le recours administratif préalable obligatoire de Mme B soit examiné directement par la présidente du conseil départemental de la Creuse sans être soumis préalablement pour avis à la commission de recours amiable. Dans ces conditions, l'absence de consultation de cette commission n'a pas eu d'influence sur le sens de la décision prise et ne peut être regardée comme ayant privé la requérante d'une garantie. Par suite, le moyen tiré du défaut de consultation préalable de la commission de recours amiable doit être écarté.

9. Mme B soutient par ailleurs d'une part, et à supposer que l'avis de la commission de recours amiable soit exclu par la convention de gestion conclue entre le département et la caisse d'allocations familiales, que la décision litigieuse est néanmoins illégale en raison de l'illégalité de cette convention, invoquée par voie d'exception, en ce qu'elle pose comme principe l'absence de consultation de la commission, cette consultation constituant une formalité substantielle.

10. L'illégalité d'un acte administratif, qu'il soit ou non réglementaire, ne peut être utilement invoquée par voie d'exception à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure que si cette dernière décision a été prise pour l'application du premier acte ou s'il en constitue la base légale. S'agissant d'un acte réglementaire, une telle exception peut être formée à toute époque, même après l'expiration du délai du recours contentieux contre cet acte.

11. En l'espèce, la décision litigieuse n'a pas été prise pour l'application de la convention de gestion précitée et cette convention n'en constitue pas davantage la base légale. Par suite, le moyen susmentionné doit être écarté comme inopérant.

12. D'autre part, ainsi qu'il a été dit précédemment, l'absence de consultation de la commission de recours amiable n'a pas eu, en l'espèce, d'influence sur le sens de la décision prise et ne peut être regardée comme ayant privé l'intéressée d'une garantie et, en tout état de cause, la convention de gestion précitée n'a ni pour objet, ni pour effet de supprimer systématiquement la consultation de la commission de recours amiable. Par suite, l'argumentation, qui n'est au demeurant étayée d'aucun commencement de preuve, présentée par la requérante, dans l'hypothèse où cette consultation aurait été exclue par la convention de gestion conclue entre le département de la Creuse et la caisse d'allocations familiales de ce département, tirée de la nullité et de l'incompétence qui entacheraient ladite convention mais également de l'illégalité de l'article R. 262-89 du code de l'action sociale et des familles au regard du champ de compétence défini par l'article L. 262-47 du même code doit être écartée comme inopérante.

13. En quatrième lieu, la requérante se borne à soutenir, sans apporter aucun justificatif, que la réalité du versement de la somme en cause et de l'indu n'est pas établie alors que, par ailleurs, ce trop-perçu est matérialisé par le tableau de l'indu établi par l'autorité gestionnaire, joint aux débats. Par suite, ce moyen doit être écarté.

14. En cinquième lieu, aux termes de l'article L. 114-19 du même code : " Le droit de communication permet d'obtenir, sans que s'y oppose le secret professionnel, les documents et informations nécessaires : () 3° Aux agents de contrôle des organismes de sécurité sociale pour recouvrer les prestations versées indûment à des tiers ou des prestations recouvrables sur la succession. () ". Aux termes de l'article L. 114-21 de ce code : " L'organisme ayant usé du droit de communication en application de l'article L. 114-19 est tenu d'informer la personne physique ou morale à l'encontre de laquelle est prise la décision de supprimer le service d'une prestation ou de mettre des sommes en recouvrement, de la teneur et de l'origine des informations et documents obtenus auprès de tiers sur lesquels il s'est fondé pour prendre cette décision. Il communique, avant la mise en recouvrement ou la suppression du service de la prestation, une copie des documents susmentionnés à la personne qui en fait la demande ".

15. Il résulte de l'instruction que l'indu en litige a pour origine le contrôle opéré par les services de la caisse d'allocations familiales, le 20 juillet 2016, au domicile de l'allocataire qui a permis de constater que Mme B vivait maritalement avec un tiers alors qu'elle avait déclaré vivre seule avec ses deux enfants. Cette constatation a conduit la caisse d'allocations familiales à recalculer les droits de l'intéressée au revenu de solidarité active en tenant compte de la situation précitée, ce qui a engendré l'indu de RSA-socle en cause pour la période de juillet 2015 à septembre 2016. Il n'est pas contesté que le rapport d'enquête établi le 9 septembre 2016, suite au contrôle précité, mentionne que Mme B a été informée de son droit à communication au titre des dispositions de l'article L. 114-19 du code de la sécurité sociale et que, par un courrier du 23 septembre 2016, la caisse d'allocations familiales a informé l'intéressée de la teneur et de l'origine des informations recueillis dans le cadre dudit contrôle. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées doit être écarté.

16. En sixième lieu, aux termes de l'article L. 262-2 du code de l'action sociale et des familles : " Toute personne résidant en France de manière stable et effective, dont le foyer dispose de ressources inférieures à un montant forfaitaire, a droit au revenu de solidarité active dans les conditions définies au présent chapitre () ". Aux termes de l'article L. 262-3 de ce code : " () L'ensemble des ressources du foyer () est pris en compte pour le calcul du revenu de solidarité active, dans des conditions fixées par un décret en Conseil d'Etat () ". Aux termes de l'article R. 262-6 du même code : " Les ressources prises en compte pour la détermination du montant du revenu de solidarité active comprennent, sous les réserves et selon les modalités figurant au présent chapitre, l'ensemble des ressources, de quelque nature qu'elles soient, de toutes les personnes composant le foyer () ". Aux termes du dernier alinéa de l'article L. 262-9 de ce code : " Est considérée comme isolée une personne veuve, divorcée, séparée ou célibataire, qui ne vit pas en couple de manière notoire et permanente et qui notamment ne met pas en commun avec un conjoint, concubin ou partenaire de pacte civil de solidarité ses ressources et ses charges () ". Aux termes de l'article R. 262-37 du même code : " Le bénéficiaire de l'allocation de revenu de solidarité active est tenu de faire connaître à l'organisme chargé du service de la prestation toutes informations relatives à sa résidence, à sa situation de famille, aux activités, aux ressources et aux biens des membres du foyer ; il doit faire connaître à cet organisme tout changement intervenu dans l'un ou l'autre de ces éléments ".

17. Il résulte de ces dispositions que, pour le bénéfice du revenu de solidarité active, le foyer s'entend du demandeur, ainsi que, le cas échéant, de son conjoint, partenaire lié par un pacte civil de solidarité ou concubin et des enfants ou personnes de moins de vingt-cinq ans à charge qui remplissent les conditions précisées par l'article R. 262-3 du code de l'action sociale et des familles. Pour l'application de ces dispositions, le concubin est la personne qui mène avec le demandeur une vie de couple stable et continue. Une telle vie de couple peut être établie par un faisceau d'indices concordants, au nombre desquels la circonstance que les intéressés mettent en commun leurs ressources et leurs charges.

18. Il résulte de l'instruction que pour établir la situation de concubinage de l'allocataire, la caisse d'allocations familiales de la Creuse s'est fondée, par l'intermédiaire d'un rapport d'enquête établi le 9 septembre 2016 par un agent assermenté et dont les mentions font foi jusqu'à preuve du contraire, notamment sur la présence permanente d'une personne au domicile de la requérante, alors même qu'elle dispose d'un logement de fonction qui s'est révélé inoccupé, sur l'implication de cette même personne auprès des enfants de Mme B, incompatible avec une simple relation amicale, sur l'existence de plusieurs virements en provenance du compte bancaire de ce tiers sur celui de la requérante sans remboursement de sa part, ainsi que sur l'existence de dépenses aux mêmes dates attestant de leur présence conjointe dans des pays étrangers. En se fondant sur de tels éléments, non sérieusement contestés, pour justifier l'existence d'une vie de couple stable et continue, établissant la situation de concubinage de Mme B, le département de la Creuse n'a entaché sa décision d'aucune erreur de droit.

19. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions tendant à l'annulation de l'avis des sommes à payer du 24 décembre 2020 d'un montant de 7 715,87 euros au titre d'un reversement d'indu de revenu de solidarité active-socle, ensemble la décision implicite de rejet attaquée, doivent être rejetées.

Sur les autres conclusions :

20. Le présent jugement rejetant les conclusions à fin d'annulation présentées par Mme B, il y a lieu de rejeter également les conclusions à fin de décharge et de remboursement des sommes déjà prélevées et tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er: Il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions tendant à l'octroi de l'aide juridictionnelle provisoire de Mme B.

Article 2:Le surplus des conclusions de la requête de Mme B est rejeté.

Article 3:Le présent jugement sera notifié à Mme C B et au département de la Creuse.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 21 décembre 2023.

Le magistrat désigné,

A. E

La greffière,

M. A

La République mande et ordonne

à la préfète de la Creuse en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision

Pour expédition conforme

Pour Le Greffier en Chef,

La Greffière

M. A

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