Tribunal Administratif de Limoges — Décision N° TA87-2200255

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire enregistrés les 23 février 2022 et 28 novembre 2023, Mme A E, représentée par Me Mignon et Me Manca, demande au tribunal :

1°) de condamner le département de la Creuse à lui verser, d'une part, une somme globale de 429 915, 28 euros, augmentée des intérêts au taux légal à compter de la date de réception de sa réclamation préalable du 3 décembre 2021, en réparation des préjudices qu'elle estime avoir subis du fait de l'illégalité de la décision par laquelle la présidente du conseil départemental de la Creuse a prononcé son licenciement et, d'autre part, une somme de 5 008,79 euros correspondant à l'indemnité de licenciement à laquelle elle a droit ;

2°) de mettre à la charge du département de la Creuse une somme de 15 000 euros à lui verser sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

Sur la responsabilité du département de la Creuse en raison de l'illégalité fautive de son licenciement :

- son licenciement a été décidé à l'issue d'une procédure irrégulière ; d'abord, la décision de licenciement ayant en réalité été prise le 16 septembre 2021 et non le 4 octobre 2021, l'entretien auquel elle a été convoquée le 30 septembre 2021 ne peut être regardé comme l'entretien préalable au licenciement auquel elle avait droit en vertu de l'article 42 du décret n° 88-145 du 15 février 1988 ; ensuite, si elle a été informée de son droit à demander la communication de son dossier par le courrier du 17 septembre 2021 qui la convoque également à l'entretien " préalable ", elle a en réalité été privée de ce droit car son licenciement avait déjà été décidé le 16 septembre 2021 ;

- le motif retenu pour justifier de son licenciement est matériellement inexact ;

- la présidente du conseil départemental de la Creuse a commis une erreur de droit dans la mesure où son licenciement est en réalité fondé sur un motif discriminatoire, en méconnaissance des dispositions de l'article 6 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 et de l'article 1er de la loi n° 2008-496 du 27 mai 2008 ; elle a fait l'objet d'une discrimination indirecte en raison de sa situation familiale, et, plus exactement, en raison de l'activité professionnelle de son époux, consultant en stratégie, image et organisation, spécialisé dans les affaires politiques et publiques, qui a fourni des prestations à M. B D dans le cadre de sa campagne présidentielle ;

- la décision prononçant son licenciement est entachée d'un détournement de pouvoir ; le motif implicite, mais sous-jacent du licenciement, est en réalité la crainte de la présidente du conseil départemental de voir sa réputation politique entachée par le nom B D.

Sur l'évaluation des préjudices subis :

- elle est fondée, en raison de l'illégalité de son licenciement, à demander le versement d'une somme de 15 000 euros au titre de son préjudice moral, d'une somme de 10 000 euros au titre de ses troubles dans ses conditions d'existence, d'une somme de 377 495,80 euros au titre de la perte de rémunération et d'une somme de 27 419,48 euros TTC au titre des frais d'avocats qu'elle a exposés avant l'introduction de son recours contentieux ;

- elle est en tout état de cause fondée à demander le versement d'une somme de 5 008,79 euros, qui s'ajoute à l'indemnisation de ses préjudices liés à l'illégalité de son licenciement, qui correspond à l'indemnité de licenciement prévue par les articles 43 et suivants du décret n° 88-145 du 15 février 1988.

Par un mémoire en défense enregistré le 25 mai 2022, le département de la Creuse, représenté par Me de Froment, conclut au rejet de la requête comme non-fondée et demande qu'il soit mis à la charge de Mme E une somme de 3 000 euros à lui verser sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;

- la loi n° 2008-496 du 27 mai 2008 ;

- le décret n° 88-145 du 15 février 1988 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Boschet,

- les conclusions de M. Houssais, rapporteur public,

- les observations de Me Manca, pour Mme E,

- et les observations de Me Haas, pour le département de la Creuse.

Considérant ce qui suit :

1. Cheffe de cabinet de la présidente du conseil départemental de la Creuse à compter du 9 septembre 2019, Mme E a été recrutée en qualité de directrice de cabinet à compter du 1er janvier 2020. Après les élections départementales de juin 2021, le contrat de Mme E a été renouvelé à compter du 1er juillet 2021, pour la durée du mandat de la présidente du conseil départemental de la Creuse, soit jusqu'en mars 2028. Par une décision du 4 octobre 2021, notifiée le lendemain, la présidente du conseil départemental de la Creuse a licencié Mme E pour " perte de confiance " à l'issue d'un préavis de deux mois à compter de la réception de cette décision. Par cette requête, Mme E, qui a vu la réclamation préalable qu'elle a présentée par un courrier du 3 décembre 2021 par l'intermédiaire de ses conseils être rejetée, demande au tribunal de condamner le département de la Creuse à lui verser, d'une part, une somme globale de 429 915, 28 euros, augmentée des intérêts au taux légal à compter de la date de réception de sa réclamation préalable, en réparation des divers préjudices qu'elle estime avoir subis du fait de l'illégalité de son licenciement et, d'autre part, une somme de 5 008,79 euros correspondant à l'indemnité de licenciement à laquelle elle estime avoir droit.

Sur les conclusions aux fins d'indemnisation :

En ce qui concerne l'illégalité fautive du licenciement :

2. En premier lieu, d'une part, aux termes de l'article 42 du décret du 15 février 1988 pris pour l'application de l'article 136 de la loi du 26 janvier 1984 modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et relatif aux agents contractuels de la fonction publique territoriale : " Le licenciement ne peut intervenir qu'à l'issue d'un entretien préalable. La convocation à l'entretien préalable est effectuée par lettre recommandée avec demande d'avis de réception ou par lettre remise en main propre contre décharge. Cette lettre indique l'objet de la convocation. / L'entretien préalable ne peut avoir lieu moins de cinq jours ouvrables après la présentation de la lettre recommandée ou la remise en main propre de la lettre de convocation. / L'agent peut se faire accompagner par la personne de son choix. / Au cours de l'entretien préalable, l'autorité territoriale indique à l'agent le ou les motifs du licenciement ". Ces dispositions sont applicables aux collaborateurs de cabinet d'une autorité territoriale recrutés en application de l'article 110 de la loi du 26 janvier 1984.

3. D'autre part, un agent contractuel recruté par une autorité territoriale en qualité de collaborateur de cabinet doit, avant son licenciement intervenu en considération de sa personne, avoir été mis à même de demander en temps utile la communication de son dossier.

4. Il résulte de l'instruction que, par courrier du 17 septembre 2021, reçu le 20 septembre 2021, la présidente du conseil départemental de la Creuse a indiqué à Mme E qu'elle " envisage[ait] à [son] égard une mesure de licenciement ", que " les motifs du licenciement envisagé, qui reposent sur une perte de confiance, [lui seraient] exposés à l'occasion d'un entretien préalable () le jeudi 30 septembre 2021 ", qu'elle pouvait se " faire accompagner lors de cet entretien par la personne de [son] choix " et qu'elle avait par ailleurs " la possibilité de consulter [son] dossier individuel ". Mme E, qui a refusé de se présenter à l'entretien prévu le 30 septembre 2021, soutient qu'en dépit de ce courrier du 17 septembre 2021, elle a été privée des garanties procédurales tenant au bénéfice d'un entretien préalable au prononcé du licenciement et à être informée de son droit à consulter son dossier avant l'intervention de cette mesure au motif que son licenciement aurait été décidé non pas le 4 octobre 2021 mais dès le 16 septembre 2021, en début d'après-midi. A cet égard, il résulte de l'instruction que, le 16 septembre 2021, Mme E et la présidente du conseil départemental se sont entretenues en début d'après-midi pour évoquer l'annonce faite la veille par un SMS envoyé à 22h58 par lequel la requérante, à la suite de la " fuite " de cette information auprès de la presse qui " devait [pourtant] rester cachée ", a porté à la connaissance de la présidente la collaboration de son époux, consultant en stratégie, image et organisation, spécialisé dans les affaires politiques et publiques, avec M. B D, alors futur candidat non encore déclaré à l'élection présidentielle, dans le cadre de la préparation de sa campagne électorale. Il résulte de l'instruction que, quelques minutes après le début de cet entretien, vers 14h35, Mme E a brutalement quitté le bureau de la présidente du conseil départemental en lui annonçant oralement sa démission, qu'à 14h47, la requérante a toutefois adressé à la présidente un SMS dans lequel elle s'est rétractée en indiquant " en fait non, il est hors de question que je démissionne. Mettez fin à mon contrat. C'est vous qui souhaitez mon départ, pas moi ", et qu'à 15h07, elle lui a envoyé un courriel en lui précisant que " c'est à vous de mettre fin au contrat. Assumez votre décision ".

5. Dans ces conditions, si, dès le 16 septembre 2021, la présidente du conseil départemental de la Creuse a envisagé l'engagement d'une procédure de licenciement notamment après la réalisation d'un entretien préalable auquel Mme E a été convoquée par un courrier du 17 septembre 2021, ces éléments ne sont pas de nature à établir que la décision de licenciement avait d'ores-et-déjà été prise le 16 septembre 2021, la circonstance que la requérante a, dans un premier temps, présenté oralement sa démission avant de se rétracter tendant d'ailleurs à confirmer que le lien contractuel n'avait pas encore été rompu. En outre, si, par un SMS reçu le 17 septembre 2021 matin à 7h13, le vice-président du conseil départemental de la Creuse a indiqué à l'intéressée qu'il " [venait] d'apprendre la nouvelle et [qu'il était] profondément attristé de la décision de la présidente ", les termes de ce message téléphonique ne démontrent pas davantage que la décision de licenciement avait effectivement été prise le 16 septembre 2021. A cet égard, par une attestation établie le 22 mars 2022, ce vice-président a précisé que la présidente du conseil départemental de la Creuse l'avait prévenu qu'elle " avait décidé de convoquer Mme E à un entretien en vue d'un licenciement " et qu'il a été ému par cette information et de la tournure des évènements ayant conduit la présidente à " envisager une telle procédure ". Également, alors que le lien de confiance était déjà rompu, que la procédure de licenciement était engagée et que, le 17 septembre 2021, Mme E était passée très rapidement dans les locaux du département seulement pour remettre son ordinateur, son téléphone professionnel qu'elle avait " vidé ", ses clés et une feuille de demande de congés " en guise de préavis ", la circonstance que, le 27 septembre 2021, la requérante se soit vu retirer sa qualité d'administrateur du département sur le réseau Facebook n'est pas de nature à révéler que le licenciement, qui n'avait fait l'objet d'aucune publicité extérieure avait d'ores-et-déjà été prononcé le 16 septembre 2021. La décision de licenciement de Mme E ayant donc bien été prise le 4 octobre 2021 et non de manière non-formalisée le 16 septembre 2021, le moyen tiré de ce que cette décision est entachée d'un vice de procédure au motif qu'elle n'aurait pas bénéficié d'un entretien préalable et qu'elle n'a pas été informée de son droit à consultation de son dossier avant l'intervention de la décision de licenciement doit être écarté.

6. En deuxième lieu, aux termes de l'article 110 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale : " I.- L'autorité territoriale peut, pour former son cabinet, librement recruter un ou plusieurs collaborateurs et mettre librement fin à leurs fonctions. () / Ces collaborateurs ne rendent compte qu'à l'autorité territoriale auprès de laquelle ils sont placés et qui décide des conditions et des modalités d'exécution du service qu'ils accomplissent auprès d'elle. Cette disposition ne saurait interdire aux juridictions compétentes et aux autorités administratives chargées du contrôle de légalité d'exercer leurs missions dans les conditions de droit commun ". Compte tenu de la liberté dont bénéficie l'autorité territoriale pour mettre fin aux fonctions de ses collaborateurs de cabinet, dont l'exercice requiert un engagement personnel et déclaré au service des principes et objectifs guidant l'action de l'autorité politique et une relation de confiance personnelle, il n'appartient pas au juge d'apprécier l'opportunité d'une telle décision, mais seulement de vérifier qu'un tel licenciement ne repose pas sur un motif matériellement inexact, erroné en droit ou entaché de détournement de pouvoir.

7. Si, dès le 16 septembre 2021, la présidente du conseil départementale de la Creuse a effectivement envisagé l'engagement d'une procédure de licenciement à l'encontre de Mme E en raison d'une rupture du lien de confiance fondée, à tout le moins en partie, sur l'annonce qui a été faite la veille de la collaboration de son mari avec M. B D dans la perspective de la campagne présidentielle, il résulte cependant de l'instruction, notamment des motifs mentionnés dans la décision du 4 octobre 2021, qu'à cette date, cette mesure de licenciement reposait, toujours en raison d'une rupture du lien de confiance, premièrement, sur le " manque de retenue et de sang-froid " dont la requérante a fait preuve lors de l'entretien du 16 septembre 2021, qui s'apparente à une forme d'altercation, auquel elle a mis fin de sa propre initiative en quittant brutalement le bureau de la présidente en lui faisant part de sa démission oralement avant de se rétracter quelques minutes après en interpellant la présidente sur le fait qu'il lui appartenait de rompre son contrat, deuxièmement, sur son absence sans autorisation, justificatif ou information préalable à la séance plénière du conseil départemental du 17 septembre 2021 matin à 8h30, et, troisièmement, sur la circonstance que, ce même jour, elle est passée pendant quelques minutes dans les locaux du département, sans en informer personne, uniquement afin de remettre, sans que cela lui ait été demandé, ses ordinateur et téléphone professionnels, ses clés et une feuille de demande de congés " en guise de préavis ". Ces faits, qui sont matériellement établis, révèlent nécessairement l'existence d'importantes tensions relationnelles entre Mme E et la présidente du conseil départemental de la Creuse, pour lesquelles aucune perspective réelle d'amélioration n'apparaissait envisageable ainsi qu'en témoigne la circonstance que la requérante a catégoriquement refusé de se présenter à l'entretien préalable du 30 septembre 2021 en précisant à la présidente qu'elle ne se soumettrait pas à ce " simulacre de procédure ". Dès lors que cette situation ne permettait plus à la requérante d'inspirer à la présidente du conseil départemental de la Creuse la confiance nécessaire au bon accomplissement de ses fonctions de directrice de cabinet, lesquelles impliquent une relation particulière de nature personnelle et politique avec l'autorité territoriale, c'est sans commettre d'erreur de fait que cette dernière a considéré que le lien de confiance était rompu.

8. En troisième lieu, il résulte de ce qui a été indiqué au point 7 que le licenciement de Mme E n'est pas fondé sur la collaboration de son époux avec M. B D dans le cadre de sa campagne électorale. Les moyens tirés de l'existence d'une discrimination en raison de la situation de famille et d'un détournement de pouvoir doivent donc être écartés.

9. Il résulte de ce qui précède que Mme E n'est pas fondée à engager la responsabilité du département de la Creuse en raison de l'illégalité alléguée de son licenciement et, par voie de conséquence, à demander le versement d'une indemnité en réparation des préjudices qu'elle estime avoir subis en raison de l'illégalité de cette mesure.

En ce qui concerne la somme due au titre de l'indemnité de licenciement :

10. Aux termes de l'article 43 du décret du 15 février 1988 : " En cas de licenciement n'intervenant pas à titre de sanction disciplinaire, une indemnité de licenciement est versée à l'agent recruté pour une durée indéterminée ou à l'agent recruté pour une durée déterminée et licencié avant le terme de son contrat ". Selon l'article 45 de ce décret : " La rémunération servant de base au calcul de l'indemnité de licenciement est la dernière rémunération nette des cotisations de la sécurité sociale et, le cas échéant, des cotisations d'un régime de prévoyance complémentaire, effectivement perçue au cours du mois civil précédant le licenciement. Elle ne comprend ni les prestations familiales, ni le supplément familial de traitement, ni les indemnités pour travaux supplémentaires ou autres indemnités accessoires ". L'article 46 de ce même décret prévoit que : " L'indemnité de licenciement est égale à la moitié de la rémunération de base définie à l'article précédent pour chacune des douze premières années de services, au tiers de la même rémunération pour chacune des années suivantes, sans pouvoir excéder douze fois la rémunération de base. Elle est réduite de moitié en cas de licenciement pour insuffisance professionnelle. / En cas de rupture avant son terme d'un engagement à durée déterminée, le nombre d'années pris en compte ne peut excéder le nombre des mois qui restaient à courir jusqu'au terme normal de l'engagement ". Aux termes de l'article 48 du même décret : " L'ancienneté prise en compte pour le calcul de l'indemnité de licenciement définie à l'article 46 est décomptée à partir de la date à laquelle le contrat a été initialement conclu jusqu'à la date d'effet du licenciement, compte tenu, le cas échéant, des droits à congés annuels restant à courir et de la durée du préavis. Lorsque plusieurs contrats se sont succédé sans interruption ou avec une interruption n'excédant pas deux mois et que celle-ci n'est pas due à une démission de l'agent, la date initiale à prendre en compte est la date à laquelle le premier contrat a été conclu ".

11. Il résulte de l'instruction que, sur sa paie du mois de décembre 2021, Mme E a reçu du département une somme de 3 138,59 euros au titre de l'indemnité de licenciement. Dès lors qu'elle n'apporte aucun élément de nature à remettre sérieusement en cause le calcul de cette indemnité tel qu'il est décrit en défense par le département de la Creuse selon les modalités qui sont prévues par les dispositions citées au point 10, la requérante n'est pas fondée à faire valoir qu'elle aurait en réalité eu droit à une indemnité de licenciement d'un montant de 5 008,79 euros.

Sur les frais liés au litige :

12. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions des parties tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de Mme E est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par le département de la Creuse sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme A E et au département de la Creuse.

Délibéré après l'audience du 30 janvier 2024, à laquelle siégeaient :

M. Artus, président,

M. Martha, premier conseiller,

M. Boschet, premier conseiller,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 février 2024.

Le rapporteur,

J.B. BOSCHET

Le président,

D. ARTUSLa greffière,

G. JOURDAN-VIALLARD

La République mande et ordonne

à la préfète de la Creuse en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision

Pour expédition conforme

Pour le Greffier en Chef

La greffière,

M. C

mf