Tribunal Administratif de Montreuil — Décision N° TA93-2109225

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 5 juillet 2021, M. B A, représenté par la SCP Assus-Juttner Avocats Associés, demande au tribunal :

1°) d'annuler les arrêtés du 5 mai 2021 par lequel le préfet de la Seine-Saint-Denis lui a infligé trois amendes administratives d'un montant de 10 000 euros chacune ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- les trois arrêtés sont entachés d'une insuffisance de motivation ;

- ils sont entachés d'une erreur de droit dès lors que les contrats de bail ont été conclus préalablement aux décisions de refus de la commune et aux arrêtés préfectoraux litigieux, puis tacitement reconduis ; le préfet a méconnu les articles L. 635-1 du code de la construction et de l'habitation en se fondant sur le double motif d'une absence d'autorisation préalable de mise en location et une mise en location, malgré un refus d'autorisation préalable intervenu au mois de janvier 2021 ;

- ils sont entachés d'illégalité par voie d'exception, du fait de l'erreur de droit entachant la décision du 25 janvier 2021 de la commune de Pierrefitte-sur-Seine, qui fonde les arrêtés préfectoraux, par laquelle la commune a rejeté l'une des demandes d'autorisation qu'il avait déposée, en méconnaissance de l'article L. 635-3 du code de la construction et de l'habitation ;

- ils sont entachés d'une erreur de fait dès lors qu'ils se réfèrent de façon systématique à la décision de la commune de Pierrefitte-sur-Seine du 25 janvier 2021, laquelle ne concerne que l'un des trois appartement en litige ; ils sont entachés d'une erreur d'appréciation quant au caractère volontaire de la régularisation, dès lors qu'il a entrepris, immédiatement après avoir été averti le 9 novembre 2020, des démarches afin de régulariser la situation ; il a contacté à plusieurs reprises les services de la commune depuis le mois de janvier 2021 ; il a fait établir des diagnostics complets ; les services de la commune ont fait preuve d'une singulière inertie ;

- les amendes qui lui ont été infligées sont entachées d'erreur d'appréciation et disproportionnées ; il a été averti le 9 novembre 2020 de l'existence d'un dispositif d'autorisation préalable de mise en location dans la commune, soit après la conclusion des trois baux en litige ; les biens ont été donnés en location avant le refus d'autorisation préalable intervenu le 25 janvier 2021 ; en application de l'article L. 635-8 du code de la construction et de l'habitation, ces baux ont perduré le temps de la régularisation de la situation, et il n'y a donc pas eu de " mise en location " des appartements, mais un simple maintien des baux préexistants ; la double sanction infligée aux motifs d'une absence d'autorisation préalable, puis d'une mise en location malgré un refus d'autorisation est donc mal fondée ; le montant cumulé des trois sanctions est excessif ; il a mis en œuvre plusieurs démarches de régularisation.

Par un mémoire en défense enregistré le 13 septembre 2021, le préfet de la

Seine-Saint-Denis conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens invoqués dans la requête ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de la construction et de l'habitation ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Gaullier-Chatagner,

- les conclusions de M. Bernabeu, rapporteur public,

- et les observations de Me Assus-Juttner pour le requérant.

Considérant ce qui suit :

1. M. A est propriétaire de trois appartements situés boulevard Jean Mermoz, sur le territoire de la commune de Pierrefitte-sur-Seine. Il a donné en location ces trois appartements par des baux, respectivement datés du 12 janvier 2018, 16 mars 2019 et 5 novembre 2019. A la suite de plusieurs visites du service d'hygiène de la commune puis de l'agence régionale de santé, trois mises en demeure ont été adressées au propriétaire le 25 août 2020 afin qu'il soit remédié à divers désordres sous un délai de trois mois. Le 9 octobre 2020, le maire de la commune a informé le préfet de la Seine-Saint-Denis du défaut de déclaration préalable à la mise en location de ces trois appartements. Par trois courriers du 16 novembre 2020, M. A a été informé de ce que l'absence de demande d'autorisation préalable à la mise en location constituait une infraction donnant lieu à une amende et l'a invité à présenter ses observations. Par trois courriers des 22 et 25 janvier 2021, le maire de la commune de Pierrefitte-sur-Seine a informé le propriétaire de l'irrecevabilité des demandes d'autorisation préalable de mise en location de ses trois logements en raison de leur incomplétude. Par trois arrêtés du 5 mai 2021, le préfet de la Seine-Saint-Denis a infligé à M. A trois amendes administratives d'un montant de 10 000 euros, correspondant chacune à une double sanction, la première, d'un montant de 5 000 euros, fondée sur l'absence d'autorisation préalable de mise en location, la seconde, d'un autre montant de 5 000 euros, fondée sur la poursuite de la mise en location des appartements malgré un refus d'autorisation préalable à la mise en location à partir du 25 janvier 2021. M. A sollicite l'annulation des trois arrêtés intervenus le 5 mai 2021.

Sur la régularité des sanctions prononcées :

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / () 2° Infligent une sanction () ". Aux termes de l'article L. 211-5 du même code : " La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ".

3. Les arrêtés en litige visent notamment les articles L. 635-1 et suivants du code de la construction et de l'habitation ainsi que la délibération du 2 mars 2017 par laquelle le conseil municipal de la commune de Pierrefitte-sur-Seine relative à la mise en œuvre d'une politique renforcée en termes de lutte contre l'habitat indigne via les nouveaux outils proposés par la loi ALUR et la délibération du 29 mai 2018 par laquelle le conseil de territoire a instauré à titre expérimental un dispositif d'autorisation préalable à la mise en location dans le cadre de la loi ELAN sur le territoire de la commune de Pierrefitte-sur-Seine. Elles énoncent, pour chacune d'entre elles, qu'un rapport de visite a constaté une infraction à la mise en location de l'appartement, puis que les trois appartements concernés ont été donnés à bail postérieurement à l'entrée en vigueur du dispositif d'autorisation préalable. Ils ajoutent que les rapports respectifs de visite de ces appartements ont constaté plusieurs désordres, notamment un système d'aération défaillant ou inexistant, ou la présence d'humidité dans l'ensemble ou une partie des logements. Ces arrêtés indiquent également que la commune de Pierrefitte-sur-Seine a refusé la mise en location de ces logements au mois de janvier 2021 et que les services de l'Etat ont constaté que les trois logements étaient toujours occupés le 23 mars 2021. Enfin, ils énoncent que le propriétaire a commis une double infraction au régime de l'autorisation préalable de mise en location et fixent à 10 000 euros l'amende infligée pour chacun des appartements. Ainsi, ces arrêtés, qui ne se bornent pas à faire référence à la décision prise au mois de janvier 2021 par la commune de Pierrefitte-sur-Seine, comportent les considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement et sont, par suite, suffisamment motivés au regard des exigences des articles L. 211-2 et L. 211-5 du code des relations entre le public et l'administration.

Sur le bien-fondé des sanctions prononcées :

En ce qui concerne le principe des sanctions :

6. Aux termes de l'article L. 635-7 du code de la construction et de l'habitation dans sa version en vigueur à la date des sanctions contestées : " Lorsqu'une personne met en location un logement sans avoir préalablement déposé la demande d'autorisation prévue au présent chapitre auprès de l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière d'habitat ou, à défaut, de la commune, le représentant de l'Etat dans le département peut, après avoir informé l'intéressé de la possibilité de présenter ses observations dans un délai déterminé, ordonner le paiement d'une amende au plus égale à 5 000 €. En cas de nouveau manquement dans un délai de trois ans, le montant maximal de cette amende est porté à 15 000 €. / Lorsqu'une personne met en location un logement en dépit d'une décision de rejet de sa demande d'autorisation préalable notifiée par le président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière d'habitat ou, à défaut, le maire de la commune, le représentant de l'Etat dans le département peut, après avoir informé l'intéressé de la possibilité de présenter ses observations dans un délai déterminé, ordonner le paiement d'une amende au plus égale à 15 000 € () ". Aux termes de l'article L. 635-8 du même code : " La mise en location de locaux à usage d'habitation par un bailleur, sans autorisation préalable, est sans effet sur le bail dont bénéficie le locataire () ". Aux termes de l'article R. 635-1 du même code : " Pour l'application des dispositions des articles L. 635-1 à L. 635-11, une mise en location, une relocation ou une nouvelle mise en location sont définies comme étant la conclusion d'un contrat de location soumis au titre Ier ou au titre Ier bis de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986, à l'exclusion de sa reconduction ou de son renouvellement ou de la conclusion d'un avenant à ce contrat ".

7. Un juge, saisi d'une contestation portant sur une sanction que l'administration inflige à un administré, se prononce, compte tenu des pouvoirs dont il dispose pour contrôler une sanction de cette nature, comme juge de plein contentieux. Il lui appartient de prendre une décision qui se substitue à celle de l'administration et, le cas échéant, de faire application d'une loi nouvelle plus douce entrée en vigueur entre la date à laquelle l'infraction a été commise et celle à laquelle il statue.

8. En premier lieu, il résulte de l'instruction, en particulier des écritures en défense du préfet de la Seine-Saint-Denis, que ce dernier a entendu, pour chacun des trois logements en litige, prononcer une sanction correspondant à une " double infraction " au régime de l'autorisation préalable de mise en location, la première consistant dans le fait de mettre en location les trois logements sans avoir préalablement déposé de demande d'autorisation et la seconde consistant dans le fait d'avoir poursuivi la mise en location après le rejet des demandes d'autorisation présentées par le propriétaire dans le cadre de la régularisation de sa situation. Toutefois, les dispositions précitées du code de la construction et de l'habitation ne prévoient pas ce second manquement, qui ne correspond ni à l'hypothèse d'une mise en location sans avoir préalablement déposé de demande d'autorisation, ni à l'hypothèse d'une mise en location en dépit d'une décision de rejet d'une demande d'autorisation. Par suite, M. A est fondé à soutenir que la circonstance que les baux conclus antérieurement aux trois décisions par lesquelles la commune de Pierrefitte-sur-Seine a refusé de lui délivrer une autorisation de mise en location les 22 et 25 janvier 2021, se sont poursuivis après ces dates ne constituait pas un manquement justifiant une sanction, si bien que les trois arrêtés sont entachés d'erreur de droit sur ce point.

9. En revanche, le préfet n'a pas commis d'erreur de droit en prononçant, sur le fondement des dispositions mentionnées au point 6, une sanction en raison du manquement correspondant à la mise en location initiale des trois logements par des baux respectivement conclus le 12 janvier 2018 (lot M1), le 16 mars 2019 (lot M4) et le 5 novembre 2019 (lot M6), postérieurement à l'entrée en vigueur du dispositif d'autorisation préalable à la mise en location pour la commune de Pierrefitte-sur-Seine.

10. Il résulte de ce qui précède qu'il y a lieu de réformer les trois arrêtés du 5 mai 2021 en ce qu'ils infligent une amende de 5 000 euros au propriétaire en raison du manquement tenant à une " mise en location malgré un refus d'autorisation préalable à la mise en location à partir du 25 janvier 2021 ", sans qu'il soit besoin de statuer sur les autres moyens dirigés contre la partie des arrêtés sanctionnant ce manquement.

11. En deuxième lieu, l'illégalité d'un acte administratif, qu'il soit ou non réglementaire, ne peut être utilement invoquée par voie d'exception à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure que si cette dernière décision a été prise pour l'application du premier acte ou s'il en constitue la base légale. S'agissant d'un acte réglementaire, une telle exception peut être formée à toute époque, même après l'expiration du délai du recours contentieux contre cet acte. S'agissant d'un acte non réglementaire, l'exception n'est, en revanche, recevable que si l'acte n'est pas devenu définitif à la date à laquelle elle est invoquée, sauf dans le cas où l'acte et la décision ultérieure constituant les éléments d'une même opération complexe, l'illégalité dont l'acte serait entaché peut être invoquée en dépit du caractère définitif de cet acte.

12. Les arrêtés par lesquels le préfet de la Seine-Saint-Denis a infligé à M. A, en application du premier alinéa de l'article L. 635-7 précité du code de la construction et de l'habitation, une amende au motif de la conclusion de trois baux postérieurement à l'entrée en vigueur du dispositif d'autorisation préalable de mise en location dans la commune de Pierrefitte-sur-Seine, ne sont pas prises pour l'application des trois décisions, intervenus les 22 et 25 janvier 2021, par lesquelles la commune de Pierrefitte-sur-Seine a rejeté les demandes d'autorisation de mise en location présentées par le propriétaire afin de régulariser sa situation. En outre, ces dernières décisions ne constituent pas davantage la base légale des arrêtés contestés en ce qu'ils prononcent trois amendes de 5 000 euros chacune pour la mise en location de trois logements sans autorisation préalable. Par suite, le moyen invoquant, par voie d'exception, l'illégalité des refus d'autorisation de mise en location intervenus les 22 et 25 janvier 2021 est inopérant à l'égard de cette sanction et doit être écarté.

13. En troisième lieu, il résulte de l'instruction que l'amende de 5 000 euros mise à la charge du propriétaire pour chacun des trois appartements, fondée sur le motif d'absence d'autorisation préalable de mise en location, repose sur le constat de la conclusion des baux " postérieure à l'entrée en vigueur du dispositif d'autorisation préalable de mise en location pour la commune de Pierrefitte-sur-Seine ". C'est donc à tort que le requérant soutient que cette amende serait fondée sur une unique décision du 25 janvier 2021 par laquelle la commune a rejeté une seule de ces demandes d'autorisation.

En ce qui concerne le quantum des sanctions :

14. Il résulte de l'instruction, et n'est pas contesté, que M. A a conclu trois baux pour trois appartements situés sur le territoire de la commune de Pierrefitte-sur-Seine postérieurement à l'entrée en vigueur du dispositif d'autorisation préalable de mise en location sur ce territoire. Il soutient n'avoir été informé que le 9 novembre 2020 de l'existence de ce dispositif, et avoir à cette date immédiatement entrepris les démarches nécessaires pour réunir les documents exigés en vue de déposer des demandes. Toutefois, il résulte des pièces versées au débat par le préfet, en particulier d'un rapport du 21 février 2020 du pôle développement urbain de la ville, faisant mention de la présence du propriétaire lors d'une visite du même jour, ainsi que de plusieurs rapports des inspecteurs de salubrité du département veille et sécurité sanitaires de la délégation départementale de la Seine-Saint-Denis de l'agence régionale (ARS) de santé d'Ile-de-France, que plusieurs visites de la parcelle correspondant aux trois appartements sont intervenues au cours du mois de juillet 2020 dans le cadre d'une saisine du parquet du tribunal judiciaire de Bobigny, qui ont conduit les services à constater une situation de danger pour la santé des occupants des logements. Par trois courriers datés du 16 novembre 2020, reçus le 7 décembre 2020 par M. A, celui-ci a été informé par le préfet de la Seine-Saint-Denis de l'engagement d'une procédure de sanction à son égard, en application des dispositions des articles L. 635-1 et suivants du code de la construction et de l'habitation, dès lors qu'aucune demande d'autorisation préalable de mise en location n'avait été reçue par les services compétents. Dans ces circonstances, si M. A souligne avoir présenté une telle demande de mise en location pour les trois appartements, reçue le 12 janvier 2021 par les services de la commune, il ne saurait utilement se prévaloir d'une démarche de régularisation spontanée. En outre, le préfet de la Seine-Saint-Denis fait état, sans être contredit sur ce point, d'imprécisions et d'anomalies figurant dans les diagnostics produits par M. A dans le cadre de l'instruction de ses demandes de mise en location. Au regard du caractère caractérisé du manquement de la mise en location de plusieurs biens lui appartenant sans avoir sollicité d'autorisation préalable de mise en location, ainsi que de la période durant laquelle M. A a laissé cette irrégularité se poursuivre dans plusieurs de ses appartements, l'amende de 5 000 euros prononcée à son encontre sur le fondement du premier alinéa de l'article L. 635-7 du code de construction et de l'habitation pour chacun des trois appartements situés boulevard Jean Mermoz à Pierrefitte-sur-Seine apparait proportionnée et n'est pas entachée d'erreur d'appréciation.

13. Il résulte de ce tout qui précède qu'il y a lieu de réformer les trois arrêtés pris le 5 mai 2021 en fixant à 5 000 euros, pour chacun des trois logements appartenant à M. A, l'amende infligée par le préfet de la Seine-Saint-Denis.

Sur les frais de l'instance :

14. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions de M. A présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

DÉCIDE :

Article 1er : Le montant des amendes mises à la charge de M. A par chacun des trois arrêtés du 5 mai 2021 est ramené à 5 000 euros.

Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. B A et à la ministre du logement et de la rénovation urbaine.

Copie en sera adressée au préfet de la Seine-Saint-Denis et à la commune de Pierrefitte-sur-Seine.

Délibéré après l'audience du 16 octobre 2024, à laquelle siégeaient :

M. Baffray, président,

Mme Lançon, première conseillère,

Mme Gaullier-Chatagner, conseillère,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 octobre 2024.

La rapporteure,

N. Gaullier-Chatagner

Le président,

J.-F. Baffray

La greffière,

S. Le Bourdiec

La République mande et ordonne à la ministre du logement et de la rénovation urbaine en ce qui la concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.