Tribunal Administratif de Montreuil — Décision N° TA93-2204749

Vu les procédures suivantes :

Par une ordonnance nos 2115331, 2118776 du 23 mars 2022, le président de la 6ème section du tribunal administratif de Paris a transmis, en application des dispositions des articles R. 351-3 et R. 312-1 du code de justice administrative, au tribunal administratif de Montreuil les dossiers des requêtes de l'association des diabétiques de l'Essonne (AFD 91).

I. Sous le n° 2204749, par une requête, enregistrée le 31 août 2021, et des mémoires, enregistrés les 11 février et 15 septembre 2022, l'AFD 91, représentée par Me Job, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) à titre principal, de constater que, faute pour l'Agence régionale de santé d'Ile-de-France d'avoir respecté les formalités prévues par l'article 16 de la convention d'objectifs et de moyens 2018-05 qu'elle a conclue le 7 décembre 2018 pour la période 2018-2023, la décision de résiliation prononcée le 30 juin 2021 n'est pas entrée en application de sorte que la convention d'objectifs et de moyens, conclue pour cinq ans en vertu de son article 4, est toujours en vigueur et, en conséquence, de prononcer, exclusivement et expressément pour ce motif, un non-lieu à statuer sur la requête ;

2°) à titre subsidiaire, d'annuler la décision du 30 juin 2021 par laquelle l'Agence régionale de santé d'Ile-de-France a résilié la convention d'objectifs et de moyens 2018-2023 qu'elle a conclue le 7 décembre 2018 et d'ordonner la reprise des relations contractuelles ;

3°) de mettre à la charge de l'Agence régionale de santé d'Ile-de-France la somme de 10 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la décision de résiliation a été prise à l'issue d'une procédure irrégulière dès lors qu'elle méconnaît la formalité contractuelle prévue à l'article 16 de la convention ;

- cette mesure de résiliation ne lui est pas opposable pour ce motif ;

- à titre subsidiaire, dans le cas où la résiliation devait être regardée comme ayant pour fondement la faute contractuelle, la décision de résiliation serait irrégulière dès lors que, en méconnaissance du principe général des droits de la défense et de l'article 10 de la convention, aucune mise en demeure ne lui a été préalablement notifiée et qu'elle n'a pas non plus été mise en mesure de faire valoir ses observations ;

- la décision de résiliation est illégale en ce qu'elle est fondée sur des faits inexacts ;

- elle constitue une mesure disproportionnée eu égard aux griefs reprochés ;

- elle méconnaît le principe de non bis in idem dès lors que les mêmes faits ont justifié la suspension du versement de la dernière tranche de la subvention à hauteur de 100 000 euros.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 11 février et 12 août 2022, l'Agence régionale de santé d'Ile-de-France conclut au rejet de la requête.

Elle fait valoir que les moyens soulevés par l'association requérante ne sont pas fondés.

Par une lettre du 18 janvier 2023, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, que le jugement était susceptible d'être fondé sur les moyens relevés d'office tirés de ce que :

- d'une part, les conclusions présentées à titre principal, tendant à ce que le tribunal constate que la convention d'objectifs et de moyens était toujours en vigueur, et prononce, exclusivement et expressément pour ce motif, un non-lieu à statuer ne sont pas recevables ;

- et, d'autre part, les conclusions présentées à titre subsidiaire, tendant à l'annulation de la décision de résiliation et à la reprise des relations contractuelles, sont irrecevables dès lors que les litiges relatifs aux subventions présentent, quand bien même la subvention serait prévue par une convention, le caractère d'un recours pour excès de pouvoir.

Par une lettre, enregistrée le 22 janvier et communiquée le même jour, l'AFD 91 a présenté des observations sur ces moyens relevés d'office.

II. Sous le n° 2204752, par une requête, enregistrée le 15 juillet 2021, et des mémoires, enregistrés les 11 février, 22 septembre et 11 octobre 2022, l'AFD 91, représentée par Me Job, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) de condamner l'Agence régionale de santé d'Ile-de-France à lui verser la somme de 225 000 euros dans le délai de quinze jours à compter de la notification de la décision à intervenir et sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard ;

2°) de prononcer, en application de l'article L. 741-2 du code de justice administrative, la suppression du deuxième paragraphe de la page 5 du premier mémoire en défense de l'Agence régionale de santé d'Ile-de-France, enregistré le 11 février 2022, commençant par les mots : " En outre " et se terminant par les mots : " dans le cadre de l'application de la convention 2018-05 du 7 décembre 2018 ", qui revêt un caractère diffamatoire et de condamner, en conséquence, l'Agence régionale de santé d'Ile-de-France à lui verser la somme de 1 euro à titre de dommages et intérêts en réparation de l'atteinte portée à son image et à sa réputation ;

3°) de mettre à la charge de l'Agence régionale de santé d'Ile-de-France la somme de 10 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient dans le dernier état de ses écritures que :

- la décision du 30 juin 2021 par laquelle l'agence régionale de santé a suspendu à titre définitif le versement de la subvention du 2ème semestre 2020 est illégale dès lors que, en méconnaissance du principe des droits de la défense et des stipulations de l'article 10 de la convention, aucune mise en demeure ne lui a été préalablement notifiée, qu'elle n'a pas non plus été mise en mesure de faire valoir ses observations et que l'agence régionale de santé n'a pas entendu préalablement ses représentants ;

- cette décision est également illégale en ce qu'elle méconnaît le principe de non bis in idem dès lors que les mêmes faits ont justifié la résiliation de la convention ;

- cette décision n'est pas fondée dès lors qu'elle a réalisé les objectifs auxquels elle était tenue et n'a pas manqué à ses obligations d'exécuter la convention, que les malversations ou le détournement ne sont pas établis et que le jugement du 26 septembre 2022 du tribunal judiciaire met en évidence les graves erreurs méthodologiques du cabinet d'audit ;

- l'emploi du terme de " malversations ", par l'agence dans son premier mémoire en défense, est diffamatoire et justifie l'application de l'article L. 741-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ; il y a lieu, en conséquence, de condamner l'agence à lui verser la somme de 1 euro à titre de dommages et intérêts ;

- elle demande à être indemnisée à hauteur de 100 000 euros au titre de la subvention du 2ème semestre 2020, de 100 000 euros au titre de la subvention du premier semestre 2021, de 15 000 euros au titre de son préjudice moral et de 10 000 euros au titre de son préjudice financier.

Par des mémoires en défense, enregistré le 11 février, 12 août et 11 octobre 2022, l'Agence régionale de santé d'Ile-de-France conclut au rejet de la requête.

Elle fait valoir que :

- les conclusions indemnitaires relative au versement de la dernière tranche de la subvention sont irrecevables dès lors que la requérante n'a pas lié le contentieux sur ce point ;

- les moyens soulevés par l'association requérante ne sont pas fondés.

Par une lettre du 18 janvier 2023, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, que le jugement était susceptible d'être fondé sur le moyens relevé d'office tiré de l'irrecevabilité des conclusions indemnitaires dès lors que la requête initiale, qui ne contient l'exposé d'aucun moyen, ne répond pas aux exigences posées par l'article R. 411-1 du code de justice administrative.

Par une lettre, enregistrée le 22 janvier et communiquée le même jour, l'AFD 91 a présenté des observations sur ce moyen relevé d'office.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- le code de la santé publique ;

- la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 ;

- la loi n° 2016-41 du 26 janvier 2016 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Guiral,

- les conclusions de M. A,

- et les observations de Me Ferrer substituant Me Job, représentant l'AFD 91.

Considérant ce qui suit :

1. Les dispositions du IX de l'article 158 de la loi susvisée du 26 janvier 2016, de modernisation de notre système de santé, ont prévues la mise en place d'une expérimentation d'une durée de cinq ans permettant à tout ou partie des conseils territoriaux de santé d'être saisis par les usagers du système de santé de demandes de médiation en santé, de plaintes et de réclamations. Cet article précise que les conseils territoriaux de santé (CTS) participant à l'expérimentation facilitent les démarches des usagers, les informent de leurs droits, les orientent, et veillent à ce qu'ils puissent, le cas échéant, exprimer leurs griefs auprès des professionnels ou des établissements concernés, notamment en les assistant dans la constitution d'un dossier. Dans ce cadre, l'Agence régionale de santé (ARS) d'Ile-de-France a, le 12 juillet 2018, désigné le CTS de l'Essonne pour participer à l'expérimentation relative à la mise en œuvre d'un guichet d'accueil et d'accompagnement des réclamations en santé. Le 7 décembre 2018, elle a conclu avec l'association des diabétiques de l'Essonne (AFD 91) une convention d'objectifs et de moyens pour la période 2018-2023 chargeant notamment cette dernière, selon son article 2, de réaliser un programme d'actions destiné à mettre en place le guichet d'accueil et d'accompagnement. La convention prévoyait le versement à l'AFD 91, dans le cadre des crédits liés à la démocratie sanitaire et alloués au titre du fonds d'intervention régional de l'ARS, d'une contribution financière de 400 000 euros, pour les années 2018 et 2019, versée, conformément à l'article 7 de la convention, chaque semestre, au regard de la présentation d'un bilan semestriel. Pour mener le programme d'actions, l'AFD 91 a elle-même conclu, le 14 décembre 2018, avec l'association pour l'Aide et l'assistance et le secours mutuel (3ASM) une convention de prestations de service. Par un courrier du 17 avril 2020, l'AFD 91 a sollicité de l'ARS le versement de la dernière tranche de la subvention d'un montant de 100 000 euros. Par un courriel du 11 mai 2020, l'ARS a demandé, en application des articles 11 et 12 de la convention, la communication des pièces comptables justifiant l'emploi des fonds déjà versés et des dépenses prévisionnelles. Par un courrier du 3 décembre 2020, après avoir sollicité des compléments d'information sur les factures communiquées et avoir entendu les représentants de l'AFD 91, l'ARS, estimant que les éléments transmis ne permettaient pas, eu égard aux incohérences constatées, de s'assurer de la bonne allocation des fonds versés, a décidé de suspendre le versement de la dernière tranche dans l'attente de la réalisation, par le cabinet BBO, d'un audit financier et comptable, portant notamment sur les factures transmises. Le rapport d'audit a été remis à l'ARS le 16 mars 2021. Par une lettre du 30 mars 2021, l'AFD 91 a sollicité le versement de la subvention annuelle d'un montant de 200 000 euros au titre de l'année 2021. Par un courrier du 30 juin 2021, l'ARS a décidé, eu égard aux conclusions du rapport d'audit, de " suspendre définitivement " le versement de la dernière tranche de la subvention d'un montant de 100 000 euros et de prononcer la résiliation de la convention d'objectifs et de moyens. Par un courrier du 9 juillet 2021, l'AFD 91 a adressé à l'ARS une demande indemnitaire préalable tendant au versement d'une indemnité de 100 000 euros correspondant à la 4ème et dernière tranche de la subvention, de 100 000 euros au titre de la subvention relative au premier semestre 2021, de 15 000 euros au titre de son préjudice moral et de 10 000 euros au titre de son préjudice financier. L'AFD 91 demande au tribunal, d'une part, sous le n° 2204749, de prononcer, à titre principal, un non-lieu à statuer et, à titre subsidiaire, d'annuler la décision de résiliation et d'ordonner la reprise des relations contractuelles et d'autre part, sous le n° 2204752, de condamner l'ARS à lui verser la somme totale de 225 000 euros et de supprimer le deuxième paragraphe de la page 5 du premier mémoire en défense de l'ARS, enregistré le 11 février 2022, commençant par les mots : " En outre " et se terminant par les mots : " dans le cadre de l'application de la convention 2018-05 du 7 décembre 2018 ".

Sur la jonction des requêtes :

2. Les requêtes enregistrées sous n° 2204749 et n° 2204752 sont présentées par la même requérante et concernent la même subvention. Elles ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul jugement.

Sur le cadre du litige :

3. Les dispositions de l'article 158 de la loi du 36 janvier 2016 de modernisation de notre système de santé, insérées dans le titre IV intitulé " renforcer l'efficacité des politiques publique et la démocratie sanitaire ", disposent : " IX.-A titre expérimental et pour une durée de cinq ans, l'Etat peut autoriser tout ou partie des conseils territoriaux de santé à être saisis par les usagers du système de santé de demandes de médiation en santé, de plaintes et de réclamations () ".

4. Aux termes de l'article L. 1435-8 du code de la santé publique : " Un fonds d'intervention régional finance, sur décision des agences régionales de santé, des actions, des expérimentations et, le cas échéant, des structures concourant : () / 5° Au développement de la démocratie sanitaire ". Aux termes de l'article R. 1435-16 du même code : " () V.-Au titre des missions mentionnées au 5° de l'article L. 1435-8, le fonds participe notamment au financement d'une part de toute action visant à améliorer la prise en compte des attentes et des besoins des usagers du système de santé et d'autre part des formations des représentants de ces derniers ". Aux termes de l'article R. 1435-30 dudit code : " I.-L'octroi des financements est, sous réserve des dispositions du II, subordonné à la conclusion entre l'agence régionale de santé et l'organisme ou le bénéficiaire concerné : () 2° Soit d'un contrat spécifique. / Ce contrat mentionne l'objet des actions, des expérimentations ou des structures financées, les conditions de leur prise en charge financière et de leur évaluation ainsi que les engagements pris par le bénéficiaire. Il comporte les autres mentions prévues à l'article 10 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations ".

5. Aux termes de l'article 10 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations : " () L'autorité administrative ou l'organisme chargé de la gestion d'un service public industriel et commercial mentionné au premier alinéa de l'article 9-1 qui attribue une subvention doit, lorsque cette subvention dépasse un seuil défini par décret, conclure une convention avec l'organisme de droit privé qui en bénéficie, définissant l'objet, le montant, les modalités de versement, les conditions d'utilisation et les modalités de contrôle et d'évaluation de la subvention attribuée ainsi que les conditions dans lesquelles l'organisme, s'il est à but non lucratif, peut conserver tout ou partie d'une subvention n'ayant pas été intégralement consommée. Le délai de paiement de la subvention est fixé à soixante jours à compter de la date de la notification de la décision portant attribution de la subvention, à moins que l'autorité administrative, le cas échéant sous forme de convention, n'ait arrêté d'autres dates de versement ou n'ait subordonné le versement à la survenance d'un évènement déterminé. Le présent alinéa ne s'applique pas aux organismes qui bénéficient de subventions pour l'amélioration, la construction, l'acquisition et l'amélioration des logements locatifs sociaux prévues au livre III du code de la construction et de l'habitation () ".

6. Indépendamment des actions indemnitaires qui peuvent être engagées contre la personne publique, les recours relatifs à une subvention, qu'ils aient en particulier pour objet la décision même de l'octroyer, quelle qu'en soit la forme, les conditions mises à son octroi par cette décision ou par la convention conclue en application de l'article 10 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000, ou encore les décisions de la personne publique auxquelles elle est susceptible de donner lieu, notamment les décisions par lesquelles la personne publique modifie le montant ou les conditions d'octroi de la subvention, cesse de la verser ou demande le remboursement des sommes déjà versées, ne peuvent être portés que devant le juge de l'excès de pouvoir, par le bénéficiaire de la subvention.

Sur les conclusions de la requête n° 2204749 :

7. L'AFD 91 demande au tribunal, à titre principal, de constater que la décision de résiliation n'est pas entrée en vigueur et de prononcer un non-lieu à statuer sur la requête au motif que la convention d'objectifs et de moyens, qui n'est pas résiliée, est toujours en vigueur. Il n'appartient pas au juge de l'excès de pouvoir de procéder à de tels constats ni de prononcer un non-lieu en dehors du cas où le litige a, pour quelque cause que ce soit, perdu son objet postérieurement à son introduction. Ces conclusions, qui ne peuvent être requalifiées en désistement, ne sont donc pas recevables et doivent, comme telles, être rejetées.

8. L'AFD 91 demande, à titre subsidiaire, au tribunal d'annuler la décision de résiliation et d'ordonner la reprise des relations contractuelles. Toutefois, comme il a été dit au point 6, les recours relatifs à une subvention relèvent du juge de l'excès de pouvoir. Il n'appartient pas à ce juge de connaître des conclusions présentées par l'association requérante qui conteste la validité de la mesure de résiliation de la convention. Ces conclusions sont donc irrecevables et doivent, comme telles, être rejetées.

Sur les conclusions de la requête n° 2204752 :

En ce qui concerne les conclusions indemnitaires :

9. Aux termes de l'article R. 411-1 du code de justice administrative : " La juridiction est saisie par requête. La requête indique les nom et domicile des parties. Elle contient l'exposé des faits et moyens, ainsi que l'énoncé des conclusions soumises au juge. / L'auteur d'une requête ne contenant l'exposé d'aucun moyen ne peut la régulariser par le dépôt d'un mémoire exposant un ou plusieurs moyens que jusqu'à l'expiration du délai de recours ".

10. Dans l'hypothèse où le délai de recours n'a pas couru préalablement à la saisine de la juridiction, l'exercice d'un recours contentieux contre une décision fait courir ce délai, à l'expiration duquel, faute de comporter l'exposé d'aucun moyen de droit ou de fait, la requête doit être rejetée comme irrecevable.

11. Par sa requête enregistrée le 31 août 2021, l'AFD 91 se borne à soutenir que la décision de rejet de la demande de subvention au titre de l'année 2021 est irrégulière dès lors qu'elle met en péril son fonctionnement et qu'elle se retrouve, de facto, à financer un projet d'intérêt général. Elle n'articule, ce faisant, aucun moyen au soutien de ses conclusions indemnitaires. Cette requête ne répond pas, dès lors, aux exigences de motivation posées par l'article R. 411-1 du code de justice administrative. Le mémoire complémentaire, enregistré le 11 février 2022, s'il contient des moyens de droit, n'a pu régulariser la requête dès lors qu'il a été présenté plus de deux mois après l'introduction du recours. Les conclusions indemnitaires doivent, dès lors, être rejetées comme irrecevables.

En ce qui concerne les conclusions tendant à l'application de l'article L. 741-2 du code de justice administrative :

12. En vertu des dispositions de l'article 41 de la loi du 29 juillet 1881 reproduites à l'article L. 741-2 du code de justice administrative, les tribunaux administratifs peuvent, dans les causes dont ils sont saisis, prononcer, même d'office, la suppression des écrits injurieux, outrageants ou diffamatoires.

13. Le passage du deuxième paragraphe de la page 5 du premier mémoire en défense de l'ARS, enregistré le 11 février 2022, commençant par les mots : " En outre " et se terminant par les mots : " dans le cadre de l'application de la convention 2018-05 du 7 décembre 2018 ", dont la suppression est demandée par l'AFD 91 n'excède pas le droit à la libre discussion et ne présente pas un caractère diffamatoire. Les conclusions tendant à sa suppression doivent, par suite, être rejetées. Il y a lieu, par voie de conséquence, de rejeter les conclusions en dommages et intérêts formulées au titre de l'article L. 741-2 du code de justice administrative.

Sur les frais liés aux litiges :

14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soient mises à la charge de l'ARS, qui n'est pas la partie perdante dans les instances n° 2204749 et 2204752, les sommes demandées par l'AFD 91 au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : Les requêtes n° 2204749 et n° 2204752 de l'association des diabétiques de l'Essonne sont rejetées.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à l'association des diabétiques de l'Essonne et à l'agence régionale de santé d'Ile-de-France.

Délibéré après l'audience du 24 janvier 2024, à laquelle siégeaient :

- M. Gauchard, président,

- M. Guiral, conseiller,

- Mme Lamlih, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 février 2024.

Le rapporteur,

S. Guiral

Le président,

L. Gauchard

La greffière,

S. Jarrin

La République mande et ordonne au ministre de la santé et de la prévention en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Nos 2204749, 220475