Tribunal Administratif de Cergy-Pontoise — Décision N° TA95-1911659

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 18 septembre 2019, le 12 décembre 2019, le 8 juillet 2020, le 17 février 2021 et le 19 mars 2021, M. A B et l'association des abonnés au chauffage urbain de Cergy-Pontoise, représentés par Me Nizou-Lesaffre, demandent au tribunal, dans le dernier état de leurs écritures :

1°) d'annuler le contrat de délégation de service public conclu le 15 juillet 2019 entre la communauté d'agglomération de Cergy-Pontoise (Val-d'Oise) et la société par actions simplifiées Coriance portant sur la production, le transport et la distribution d'énergie calorifique ;

2°) de mettre à la charge de la communauté d'agglomération de Cergy-Pontoise la somme de 4 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- leur requête est recevable dès lors que :

o M. B est usager du service public, abonné au chauffage urbain de Cergy-Pontoise, en qualité de copropriétaire de la résidence 10 chemin Dupuis Vert à Cergy qui est raccordée au réseau de chauffage urbain ;

o l'association des abonnés du chauffage urbain de Cergy-Pontoise a capacité pour ester en justice et a pour objet statutaire la défense des intérêts des abonnés au chauffage urbain de Cergy-Pontoise ;

o le contrat entraîne une augmentation des tarifs du service public et porte donc une atteinte directe et significative aux intérêts des usagers du service ;

- le contrat est illégal par exception d'illégalité de la délibération par laquelle le conseil communautaire a approuvé le principe de la délégation de service public dès lors, d'une part, qu'il n'est pas établi qu'il se soit effectivement prononcé, par cette délibération, sur le principe de la délégation et, d'autre part, que la commission consultative des services publics locaux et le comité technique paritaire n'ont pas été préalablement consultés dans des conditions régulières ;

- le contrat méconnaît le principe selon lequel tout déséquilibre provoqué par des obligations de service exorbitantes doit être compensé par des subventions ou des garanties d'intérêts à la charge de la personne publique ;

- en mettant à la charge des abonnés le coût des travaux exceptionnels, le contrat permet au délégataire de bénéficier d'un enrichissement sans cause ;

- le contrat, qui entraîne une augmentation excessive des tarifs du service et fait supporter au nouveau titulaire la dette résiduelle de l'ancien délégataire, porte une atteinte excessive au droit au respect des biens des usagers, garanti par les stipulations de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

- le contrat est illégal à raison de l'illégalité de l'article 5.4 de son annexe 27.A qui porte atteinte à la liberté personnelle des usagers du service et méconnaît l'article 1er de la charte de l'environnement.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 26 février 2020, le 29 janvier 2021, le 12 mars 2021 et le 26 avril 2021, la communauté d'agglomération de Cergy-Pontoise, représentée par Me Lauret, conclut :

1°) à titre principal, au rejet de la requête ;

2°) à titre subsidiaire, au rejet des conclusions d'annulation de la requête ;

3°) en tout état de cause, à la mise à la charge de M. B et de l'association des abonnés au chauffage urbain de Cergy-Pontoise de la somme de 1 500 euros chacun au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- la requête est irrecevable dès lors que l'association requérante n'a pas capacité pour ester en justice ni intérêt pour agir contre le contrat contesté et que M. B n'a pas davantage d'intérêt pour agir contre ce contrat ;

- le moyen tiré de l'exception d'illégalité de la délibération du conseil communautaire est inopérant et infondé en toutes ses branches ;

- les moyens dirigés contre les stipulations financières du contrat sont dépourvus des précisions suffisantes permettant d'en apprécier le bien-fondé ;

- aucun principe ne lui fait obligation de subventionner le service public industriel et commercial en cas d'augmentation excessive des tarifs, laquelle n'est, au demeurant, pas établie ;

- le mode de financement des travaux est dépourvu de toute incidence sur l'enrichissement du délégataire ;

- aucune atteinte n'est portée au droit de propriété des abonnés du chauffage urbain dès lors qu'il n'existe aucune règle interdisant l'augmentation des tarifs, même excessive, et que les requérants ne démontrent pas que le tarif qui est mis à leur charge ne correspond pas à la juste contrepartie du service rendu ;

- les stipulations de l'article 5.4 de l'annexe 27.A du contrat, qui se bornent à prévenir les comportements frauduleux d'abonnés, ne portent pas atteinte à leur liberté personnelle, ni ne méconnaissent les dispositions de l'article 1er de la charte de l'environnement ;

- la dette résiduelle de l'ancien titulaire, mise à la charge du nouveau délégataire par l'article 62 du contrat, est une dette du service public qui doit, en tout état de cause, être supportée par les usagers à travers les tarifs versés.

Par une ordonnance du 22 mars 2021, la clôture de l'instruction a été fixée au 22 avril 2021 à 12 heures.

Par un courrier du 24 mars 2023, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office tiré de l'irrecevabilité du moyen d'exception d'illégalité de la délibération du 27 mars 2018 par laquelle le conseil communautaire de l'agglomération de Cergy-Pontoise s'est prononcé sur le principe de la délégation de service public dès lors que cette délibération, qui est une décision non règlementaire qui ne revêt pas un caractère préparatoire du contrat et est susceptible d'un recours de pouvoir dans les deux mois suivant sa publication, était devenue définitive à la date où ce moyen a été soulevé.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le protocole additionnel n° 1 à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- l'ordonnance n° 2016-65 du 29 janvier 2016 ;

- le décret n° 2016-86 du 1er février 2016 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Sitbon, conseiller ;

- les conclusions de M. Goupillier, rapporteur public ;

- les observations de Me Amanou, substituant Me Nizou-Lesaffre, pour M. B et l'association des abonnés au chauffage urbain de Cergy-Pontoise ;

- et les oservations de Me Vigier, substituant Me Lauret, pour la communauté d'agglomération de Cergy-Pontoise.

Considérant ce qui suit :

1. A la suite de la résiliation, le 10 octobre 2017, du contrat de délégation de service public conclu avec la société Cyel, la communauté d'agglomération de Cergy-Pontoise a initié le 4 avril 2018 une procédure négociée en vue de la conclusion d'un nouveau contrat de délégation de service public pour la production, le transport et la distribution collective d'énergie calorifique. Le contrat a été conclu avec la société Coriance le 15 juillet 2019 et l'avis d'attribution publié le 25 du même mois. Par la présente requête, M. B et l'association des abonnés au chauffage urbain de Cergy-Pontoise en demandent l'annulation.

Sur la validité du contrat :

2. Indépendamment des actions dont disposent les parties à un contrat administratif et des actions ouvertes devant le juge de l'excès de pouvoir contre les clauses réglementaires d'un contrat ou devant le juge du référé contractuel sur le fondement des articles L. 551-13 et suivants du code de justice administrative, tout tiers à un contrat administratif susceptible d'être lésé dans ses intérêts de façon suffisamment directe et certaine par sa passation ou ses clauses est recevable à former devant le juge du contrat un recours de pleine juridiction contestant la validité du contrat ou de certaines de ses clauses non réglementaires qui en sont divisibles. Cette action devant le juge du contrat est également ouverte aux membres de l'organe délibérant de la collectivité territoriale ou du groupement de collectivités territoriales concerné ainsi qu'au représentant de l'Etat dans le département dans l'exercice du contrôle de légalité. Si le représentant de l'Etat dans le département et les membres de l'organe délibérant de la collectivité territoriale ou du groupement de collectivités territoriales concerné, compte tenu des intérêts dont ils ont la charge, peuvent invoquer tout moyen à l'appui du recours ainsi défini, les autres tiers ne peuvent invoquer que des vices en rapport direct avec l'intérêt lésé dont ils se prévalent ou ceux d'une gravité telle que le juge devrait les relever d'office.

3. Saisi ainsi par un tiers dans les conditions définies ci-dessus, de conclusions contestant la validité du contrat ou de certaines de ses clauses, il appartient au juge du contrat, après avoir vérifié que l'auteur du recours autre que le représentant de l'Etat dans le département ou qu'un membre de l'organe délibérant de la collectivité territoriale ou du groupement de collectivités territoriales concerné se prévaut d'un intérêt susceptible d'être lésé de façon suffisamment directe et certaine et que les irrégularités qu'il critique sont de celles qu'il peut utilement invoquer, lorsqu'il constate l'existence de vices entachant la validité du contrat, d'en apprécier l'importance et les conséquences. Ainsi, il lui revient, après avoir pris en considération la nature de ces vices, soit de décider que la poursuite de l'exécution du contrat est possible, soit d'inviter les parties à prendre des mesures de régularisation dans un délai qu'il fixe, sauf à résilier ou résoudre le contrat. En présence d'irrégularités qui ne peuvent être couvertes par une mesure de régularisation et qui ne permettent pas la poursuite de l'exécution du contrat, il lui revient de prononcer, le cas échéant avec un effet différé, après avoir vérifié que sa décision ne portera pas une atteinte excessive à l'intérêt général, soit la résiliation du contrat, soit, si le contrat a un contenu illicite ou s'il se trouve affecté d'un vice de consentement ou de tout autre vice d'une particulière gravité que le juge doit ainsi relever d'office, l'annulation totale ou partielle de celui-ci. Il peut enfin, s'il en est saisi, faire droit, y compris lorsqu'il invite les parties à prendre des mesures de régularisation, à des conclusions tendant à l'indemnisation du préjudice découlant de l'atteinte à des droits lésés.

Sur l'exception d'illégalité de la délibération du 27 mars 2018 par laquelle le conseil communautaire a approuvé le principe du recours à la délégation de service public :

4. Aux termes de l'article L. 1411-4 du code général des collectivités territoriales : " Les assemblées délibérantes des collectivités territoriales, de leurs groupements et de leurs établissements publics se prononcent sur le principe de toute délégation de service public local après avoir recueilli l'avis de la commission consultative des services publics locaux prévue à l'article L. 1413-1. Elles statuent au vu d'un rapport présentant le document contenant les caractéristiques des prestations que doit assurer le délégataire. ".

5. Si cette délibération constitue, en vertu de l'article L. 1411-4 du code général des collectivités territoriales, un préalable à l'attribution du contrat, elle n'en est pas un acte préparatoire mais un acte réglementaire relatif à l'organisation du service public, détachable de la procédure contractuelle et justiciable d'un recours pour excès de pouvoir.

6. Le contrôle exercé par le juge administratif sur un acte qui présente un caractère réglementaire porte sur la compétence de son auteur, les conditions de forme et de procédure dans lesquelles il a été édicté, l'existence d'un détournement de pouvoir et la légalité des règles générales et impersonnelles qu'il énonce, lesquelles ont vocation à s'appliquer de façon permanente à toutes les situations entrant dans son champ d'application tant qu'il n'a pas été décidé de les modifier ou de les abroger.

7. Le juge administratif exerce un tel contrôle lorsqu'il est saisi, par la voie de l'action, dans le délai de recours contentieux. En outre, en raison de la permanence de l'acte réglementaire, la légalité des règles qu'il fixe, comme la compétence de son auteur et l'existence d'un détournement de pouvoir doivent pouvoir être mises en cause à tout moment, de telle sorte que puissent toujours être sanctionnées les atteintes illégales que cet acte est susceptible de porter à l'ordre juridique.

8. Après l'expiration du délai de recours contentieux, une telle contestation peut être formée par voie d'exception à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure prise pour l'application de l'acte réglementaire ou dont ce dernier constitue la base légale. Si, dans le cadre de cette contestation, la légalité des règles fixées par l'acte réglementaire, la compétence de son auteur et l'existence d'un détournement de pouvoir peuvent être utilement critiquées, il n'en va pas de même des conditions d'édiction de cet acte, les vices de forme et de procédure dont il serait entaché ne pouvant être utilement invoqués que dans le cadre du recours pour excès de pouvoir dirigé contre l'acte réglementaire lui-même et introduit avant l'expiration du délai de recours contentieux.

9. Il résulte de l'instruction que la délibération litigieuse a été publiée en avril 2018. Elle était donc devenue définitive à la date où l'exception d'illégalité a été soulevée par les requérants. Par suite, ces derniers ne peuvent utilement se prévaloir des vices de procédure dont elle serait entachée. Au demeurant, il résulte de l'instruction que le conseil communautaire s'est prononcé sur le principe du recours à la gestion déléguée et que la commission consultative des services publics locaux a été préalablement consultée et s'est estimée suffisamment informée pour émettre un avis le 23 mars 2018. En outre, aucun texte ni principe ne prescrit la consultation du comité technique paritaire pour le renouvellement d'un contrat de délégation de service public. En tout état de cause, dès lors que la consultation de ce comité ne constitue une garantie que pour les seuls agents et les personnels, le moyen tiré du défaut de cette consultation est sans rapport avec l'intérêt lésé dont se prévalent les requérants et, par suite, inopérant dans le cadre d'un recours en contestation de validité du contrat.

Sur les stipulations financières du contrat :

10. En premier lieu, d'une part, l'article L. 2224-38 du code général des collectivités territoriales dispose que : " I - Les communes sont compétentes en matière de création et d'exploitation d'un réseau public de chaleur ou de froid. Cette activité constitue un service public industriel et commercial () ".

11. D'autre part, selon l'article L. 2224-1 de ce même code : " Les budgets des services publics à caractère industriel ou commercial exploités en régie, affermés ou concédés par les communes, doivent être équilibrés en recettes et en dépenses. ". Aux termes de son article L. 2224-2 : " Il est interdit aux communes de prendre en charge dans leur budget propre des dépenses au titre des services publics visés à l'article L. 2224-1 [les SPIC]. / Toutefois, le conseil municipal peut décider une telle prise en charge lorsque celle-ci est justifiée par l'une des raisons suivantes : 1° Lorsque les exigences du service public conduisent la collectivité à imposer des contraintes particulières de fonctionnement ; 2° Lorsque le fonctionnement du service public exige la réalisation d'investissements qui, en raison de leur importance et eu égard au nombre d'usagers, ne peuvent être financés sans augmentation excessive des tarifs (). ".

12. Il résulte des dispositions citées au point 11 ci-dessus qu'un établissement public de coopération intercommunale ne peut, en principe, subventionner un service public industriel ou commercial ou prendre en charge une partie de ses dépenses. Il ne peut être fait exception à cette règle que dans les cas limitativement énumérés à l'article L. 2224-2. Il appartient à tout service industriel et commercial communal ou transféré à un établissement public de coopération intercommunale, quel que soit son mode de gestion, d'équilibrer son budget en recettes et en dépenses. Il incombe notamment au service de prendre en charge sur ses ressources propres, à l'exclusion de toute subvention d'équilibre versée par la collectivité territoriale dont il relève, les déficits qui pourraient résulter tant d'impayés antérieurs que de dépenses d'investissement. Si les dispositions de l'article L. 2224-2 ouvrent la faculté aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale, dans des cas limitativement énumérés, et notamment lorsque des investissements impliquant une hausse excessive des tarifs s'avèrent nécessaires, de décider de prendre en charge sur leur budget propre lesdites dépenses, elles ne leur en font nullement obligation.

13. Il n'existe donc aucun principe obligeant la communauté d'agglomération de Cergy-Pontoise à subventionner le service de distribution et de transport d'énergie calorifique, qui est un service public à caractère industriel ou commercial, même en cas de hausse excessive des tarifs. Par suite, le moyen tiré de la violation par le contrat attaqué d'un tel principe est inopérant et doit, dès lors, être écarté.

14. En deuxième lieu, dès lors que cet enrichissement trouve une cause dans le contrat, les requérants ne peuvent utilement soutenir que les stipulations financières du contrat enrichiraient sans cause son titulaire.

15. En troisième lieu, aux termes de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : " Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. ".

16. Si les requérants se prévalent d'une augmentation excessive des tarifs et du coût des travaux exceptionnels mis à leur charge par le contrat, il résulte de ce qu'il a été dit ci-dessus que les usagers du service public industriel et commercial doivent financer les dépenses du service et ne tirent des dispositions précitées de l'article L. 2224-1 du code général des collectivités territoriales aucun droit à son subventionnement par la collectivité dont ils relèvent. En outre, il ne résulte pas de l'instruction, et il n'est au demeurant pas soutenu, que les éventuelles dépenses supplémentaires liées au coût des travaux exceptionnels et à la reprise de la dette résiduelle de l'ancien titulaire, qui est une dette du service public, seraient étrangères au service public dont les usagers doivent assurer le financement ou que les redevances versées par les usagers ne constitueraient pas la juste contrepartie du service rendu. Dans ces conditions, en l'absence de toute créance certaine et de tout autre droit de propriété des usagers sur le service qui serait constitutif d'un bien au sens de ces stipulations, les requérants ne peuvent utilement se prévaloir de la méconnaissance, par le contrat, des stipulations du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.

Sur l'illégalité alléguée des stipulations de l'article 5.4 de l'annexe 27.A du contrat :

17. Les requérants soutiennent que l'illégalité du contrat résulte de l'interdiction faite aux abonnés, par les stipulations de l'article 5.4 de l'annexe 27.A du contrat, " de chercher à se procurer de la Chaleur en dehors des quantités passant par les compteurs. ". Faute de demander l'annulation pour excès de pouvoir de cette clause, qui présente un caractère règlementaire, ils doivent être regardés comme excipant de son illégalité à l'encontre du contrat.

18. En premier lieu, il résulte de l'instruction, et notamment de l'article 1er du contrat, que le terme de " Chaleur " mentionné dans cette clause " désigne l'énergie calorifique ou thermique produite et transportée sous forme d'eau chaude ou d'eau chaude surchauffée ", donc l'énergie du réseau. Dans ces conditions, les stipulations précitées, qui se bornent à prévenir les comportements frauduleux d'abonnés qui chercheraient à se procurer l'énergie du réseau en dehors du circuit normal, n'ont ni pour objet ni pour effet d'interdire aux usagers du service public de produire de l'énergie par d'autres moyens ni de résilier leur abonnement. Par suite, cette clause ne porte pas une atteinte excessive et injustifiée à la liberté personnelle, en toute hypothèse non précisée dans les écritures, des usagers.

19. En deuxième lieu, si les requérants font grief à ces stipulations de méconnaître les dispositions de l'article 1er de la charte de l'environnement, ils ne peuvent utilement se prévaloir d'une telle illégalité, sans rapport avec l'organisation et le fonctionnement du service public et, par conséquent, avec leur intérêt lésé, dans le cadre du recours en contestation de validité du contrat.

20. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner les fins de non-recevoir soulevées par la communauté d'agglomération de Cergy-Pontoise, que les conclusions à fin d'invalidation contractuelle présentées par M. B et l'association des abonnés au chauffage urbain de Cergy-Pontoise ne peuvent qu'être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

21. M. B et l'association des abonnés au chauffage urbain de Cergy-Pontoise, parties perdantes de la présente instance, ne sont pas fondés à demander à ce qu'une somme soit mise à la charge de la communauté d'agglomération de Cergy-Pontoise au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. En revanche, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à leur charge la somme de 1 500 euros chacun sur le même fondement.

Par ces motifs, le tribunal décide :

Article 1er : La requête de M. B et de l'association des abonnés au chauffage urbain de Cergy-Pontoise est rejetée.

Article 2 : M. B versera à la communauté d'agglomération de Cergy-Pontoise la somme de 1 500 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : L'association des abonnés au chauffage urbain de Cergy-Pontoise versera à la communauté d'agglomération de Cergy-Pontoise la somme de 1 500 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M. A B, au président de l'association des abonnés au chauffage urbain de Cergy-Pontoise et à la communauté d'agglomération de Cergy-Pontoise.

Délibéré après l'audience du 6 avril 2023, à laquelle siégeaient :

Mme Oriol, présidente,

Mme C et M. Sitbon, conseillers,

Assistés de Mme Ricaud, greffière.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 avril 2023.

Le rapporteur,

Signé

J. Sitbon

La présidente,

Signé

C. Oriol

La greffière,

Signé

V. Ricaud

La République mande et ordonne au préfet du Val-d'Oise en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour ampliation,

La greffière