Tribunal Administratif de Cergy-Pontoise — Décision N° TA95-2101133

Vu la procédure suivante :

I- Procédure contentieuse antérieure :

Par une ordonnance n° 2003473 du 12 octobre 2023, enregistrée le même jour au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le président du tribunal administratif de Cergy-Pontoise a transmis au Conseil d'Etat, en application de l'article R. 351-2 du code de justice administrative, la requête, enregistrée au greffe de ce tribunal le 20 mars 2020, présentée par M. B A

Par une décision n° 488825 du 18 juin 2024, le Conseil d'État statuant au contentieux, attribué la requête de M. A au tribunal administratif de Cergy-Pontoise.

Procédure devant ce tribunal :

Par cette requête, un mémoire en réplique enregistré le 1er juillet 2022 au greffe du tribunal administratif et un nouveau mémoire enregistré le 12 avril 2024 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. A représenté par Me Angotti, demande au tribunal :

1°) à titre principal, d'annuler la décision du 27 janvier 2020 par laquelle la ministre de la transition écologique et solidaire a mis à sa charge la pénalité prévue par les dispositions de l'article L. 221-4 du code de l'énergie pour un montant de 2 274 823 euros ;

2°) à titre subsidiaire, de réduire le montant de cette pénalité ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que:

- l'arrêté fixant ses obligations d'économies d'énergie, sur le fondement duquel la pénalité a été mise à sa charge, est illégal faute de comporter date certaine ni d'avoir été notifié à la bonne personne ;

- aucune pénalité ne peut être mise à sa charge, faute de manquement délibéré de sa part ;

- l'administration n'a pas respecté le caractère contradictoire de la procédure ;

- la mise en demeure qui a précédé n'était pas suffisamment motivée ;

- à titre subsidiaire, que la pénalité prononcée présente un caractère manifestement disproportionné.

Par deux mémoires en défense, enregistrés le 1er juin 2022 au greffe du tribunal administratif de Cergy-Pontoise et le 26 février 2024 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires puis le ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique concluent au rejet de la requête. Ils soutiennent qu'aucun des moyens soulevés par le requérant n'est fondé.

En application des dispositions de l'article R. 611-7, les parties ont été informées de ce que le jugement du tribunal était susceptible d'être fondé sur un moyen d'ordre public tiré de ce que la conclusion subsidiaire tendant à la réduction du montant du versement libératoire mis à la charge de la société requérante est irrecevable par sa nature en tant qu'une telle demande ne relève pas de l'office du juge de l'excès de pouvoir.

II - Par une requête et des mémoires enregistrés les 25 janvier et 18 octobre 2021 ainsi que 8 juillet 2024, M. A représenté par Me Angotti, demande au tribunal :

1°) d'annuler le titre de perception n° 091000 023 001 075 250503 2020 0000517 du 10 février 2020 émis pour un montant de 2 274823 euros ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que

- le titre attaqué est entaché d'un vice de forme tiré du défaut de mention de ses bases de liquidation en méconnaissance des dispositions de l'article 24 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ;

- il est entaché d'un vice de forme tiré d'une erreur dans la désignation du redevable ;

- il est entaché d'un vice de forme tiré d'un défaut de motivation dans la mesure où il qualifie la créance de " sanction pécuniaire " et ne reproduit pas les articles du code de l'énergie qu'il cite ;

- il est entaché d'une erreur de droit tirée de l'exception d'illégalité de la décision du 27 janvier 2020 qui le fonde.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 11 août et 22 octobre 2021, la direction départementale des finances publiques de l'Essonne, conclut à sa mise hors de cause.

Par un mémoire en défense, enregistré le 28 janvier 2025, le ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique conclut au rejet de la requête.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'énergie ;

- le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Ausseil,

- les conclusions de M. Gabarda, rapporteur public,

- et les observations de Me Angotti, représentant M. A.

Considérant ce qui suit :

1. Par un courrier du 12 septembre 2019, la ministre de la transition écologique et solidaire, retenant que le compte au registre national des certificats d'économies d'énergie de M. A, entrepreneur individuel à responsabilité limité immatriculé au système d'identification du répertoire des entreprises (SIREN) sous le numéro 489 764 118 ne présentait pas au 22 août 2019, malgré une mise en demeure d'en acquérir, un volume suffisant de certificats d'économies d'énergie pour satisfaire à ses obligations, notifiées, par arrêté au titre de la troisième période allant du 1er janvier 2015 au 31 décembre 2017, à hauteur d'un volume de 124 367 380 kWh cumac " hors précarité énergétique " et de 27 287 380 kWh cumac " précarité énergétique ", a indiqué à cette société qu'elle envisageait de mettre à sa charge une somme d'un montant de 2 274 823 euros, calculée sur la base de 0,015 euro par kWh manquant en application des dispositions de l'article R. 222-2 du code de l'énergie. M. A a présenté des observations le 30 septembre 2019. Par un courrier du 27 janvier 2020, la ministre a mis à sa charge le montant envisagé. Un titre de perception a été émis le 10 février 2020. M. A demande l'annulation de l'ensemble de ces décisions.

Sur la jonction :

2. Les requêtes enregistrées sous les numéros 2101133 et 2408993 ont pour origine la même situation, mettant en cause les mêmes parties et ont fait l'objet d'une instruction commune. Dès lors, il y a ainsi lieu de les joindre et de statuer par un seul jugement.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne la décision du 27 janvier 2020 :

Sur la nature de la décision attaquée :

3. D'une part, aux termes de l'article L. 221-1 du code de l'énergie, dans sa rédaction applicable au litige : " Sont soumises à des obligations d'économies d'énergie :1° Les personnes morales qui mettent à la consommation des carburants automobiles et dont les ventes annuelles sont supérieures à un seuil défini par décret en Conseil d'Etat./ 2° Les personnes qui vendent de l'électricité, du gaz, du fioul domestique, de la chaleur ou du froid aux consommateurs finals et dont les ventes annuelles sont supérieures à un seuil défini par décret en Conseil d'Etat./ () / Les personnes mentionnées aux 1° et 2° peuvent se libérer de ces obligations soit en réalisant, directement ou indirectement, des économies d'énergie, soit en acquérant des certificats d'économies d'énergie ". Aux termes de l'article L. 221-1-1 du même code : " Les personnes mentionnées à l'article L. 221-1 sont également soumises à des obligations d'économies d'énergie spécifiques à réaliser au bénéfice des ménages en situation de précarité énergétique. / Elles peuvent se libérer de ces obligations soit en réalisant, directement ou indirectement, des économies d'énergie au bénéfice des ménages en situation de précarité énergétique, soit en acquérant des certificats d'économies d'énergie provenant d'opérations réalisées au bénéfice de ces ménages, soit en les déléguant pour tout ou partie à un tiers, soit en contribuant à des programmes de réduction de la consommation énergétique des ménages les plus défavorisés mentionnés à l'article L. 221-7 () ". Aux termes de l'article L. 221-2 de ce code : " A l'issue de la période considérée, les personnes mentionnées à l'article L. 221-1 justifient de l'accomplissement de leurs obligations en produisant des certificats d'économies d'énergie obtenus ou acquis dans les conditions prévues aux articles L. 221-7 et L. 221-8 () ". Aux termes de l'article L. 221-3 de ce code : " Les personnes qui n'ont pas produit les certificats d'économies d'énergie nécessaires sont mises en demeure d'en acquérir ". Aux termes de l'article L. 221-4 du même code : " Les personnes qui ne respectent pas les prescriptions de la mise en demeure dans le délai imparti sont tenues de se libérer par un versement au Trésor public. Ce versement est calculé sur la base d'une pénalité maximale de 0,02 euro par kilowattheure ". Aux termes de l'article R. 222-2 du code de l'énergie dans sa rédaction applicable au litige : " La pénalité prévue à l'article L. 221-4 est fixée à 0,015 € par kilowattheure d'énergie finale cumulée actualisée (kWh cumac) pour les obligations définies aux articles R. 221-4 et R. 221-4-1 ".

4. D'autre part, aux termes de l'article L. 222-1 du code de l'énergie : " Dans les conditions définies aux articles suivants, le ministre chargé de l'énergie peut sanctionner les manquements aux dispositions du chapitre Ier du présent titre ou aux dispositions réglementaires prises pour leur application ". Aux termes de l'article L. 222-2 du même code, dans sa rédaction alors en vigueur : " Le ministre met l'intéressé en demeure de se conformer à ses obligations dans un délai déterminé. Il peut rendre publique cette mise en demeure. / Lorsque l'intéressé ne se conforme pas dans les délais fixés à cette mise en demeure, le ministre chargé de l'énergie peut : / 1° Prononcer à son encontre une sanction pécuniaire dont le montant est proportionné à la gravité du manquement et à la situation de l'intéressé, sans pouvoir excéder le double de la pénalité prévue au premier alinéa de l'article L. 221-4 par kilowattheure d'énergie finale concernée par le manquement et sans pouvoir excéder 2 % du chiffre d'affaires hors taxes du dernier exercice clos, porté à 4 % en cas de nouveau manquement à la même obligation () ". Aux termes de l'article L. 222-3 de ce code : " Les sanctions sont prononcées après que l'intéressé a reçu notification des griefs et a été mis à même de consulter le dossier et de présenter ses observations, assisté, le cas échéant, par une personne de son choix ". Aux termes de l'article L. 222-5 du même code : " L'instruction et la procédure devant le ministre sont contradictoires ". Aux termes de l'article L. 222-6 : " Les décisions sont motivées, notifiées à l'intéressé et publiées au Journal officiel ".

5. Il résulte des dispositions du chapitre Ier, intitulé : " Le dispositif des certificats d'économies d'énergie ", du titre II du livre II du code de l'énergie, citées au point 2, que les personnes qui ne justifient pas de l'accomplissement de leurs obligations en matière d'économies d'énergie en produisant des certificats d'économies d'énergie sont tenues, après une mise en demeure préalable d'en acquérir, de se libérer de ces obligations par un versement au trésor public, prévu à l'article L. 221-4 de ce code et dont le montant est déterminé par les dispositions de l'article R. 222-2 du même code. Ce versement libératoire, dépourvu de finalité répressive, ne revêt pas la nature d'une sanction ayant le caractère de punition, à la différence des mesures prévues par les dispositions du chapitre II, intitulé " Les sanctions administratives et pénales ", du même titre, prononcées à l'issue de la procédure régie par les dispositions des articles L. 222-3 et L. 222-5, notamment la sanction pécuniaire instituée au 1° de l'article L. 222-2, dont le montant, proportionné à la gravité du manquement et à la situation de l'intéressé, peut aller jusqu'au double du montant prévu à l'article L. 221-4 par kilowattheure d'énergie. Il en résulte qu'une décision mettant à la charge d'un obligé un paiement libératoire en application de l'article L. 221-4 du code de l'énergie ne constitue pas une sanction administrative.

Sur la légalité externe de la décision attaquée :

6. Si la société se prévaut de ce que l'instruction devant le ministre aurait dû être contradictoire en application des dispositions de l'article L. 222-5 du code de l'énergie, il est constant que la décision contestée a été prise sur le fondement des dispositions de l'article L. 221-4 du même code et devait de ce fait être précédée d'une procédure spécifique organisée à l'article L. 221-3 précité. En l'espèce, celle-ci a été mise en œuvre et respectée, ainsi qu'en atteste la mise en demeure d'acquérir des certificats d'économie d'énergie dans un délai de deux mois envoyée à M. A le 19 septembre 2018 et le courrier du 12 septembre 2019 informant la société du montant de la pénalité, courrier auquel la société a pu répondre le 30 septembre 2019 par l'intermédiaire de son conseil. Enfin, en tout état de cause, les deux courriers précités de l'autorité administrative, qui n'était pas tenue de répondre à la société dans le cadre de la procédure contradictoire, relèvent, pour le premier, que la société n'a pas satisfait aux obligations d'économie d'énergie et est susceptible de faire l'objet d'une pénalité par application de l'article R. 222-2 du code de l'énergie, et pour le second, qu'une pénalité de 2 274 823 euros va être prononcée sur le fondement de l'article L. 221-2 du même code et sont suffisamment motivés. Les moyens tirés de l'absence de caractère contradictoire et de l'irrégularité de la mise en demeure ne peuvent ainsi qu'être écartés.

Sur la légalité interne de la décision attaquée :

7. La société requérante soutient, en premier lieu, que la décision du 27 janvier 2020 mettant à la charge du requérant le prélèvement libératoire prévu l'article L. 221-4 du code de l'énergie serait illégale en raison de l'illégalité de l'arrêté 18P2144 fixant les obligations d'économie d'énergie applicables à M. A au titre de la troisième période allant du 1er janvier 2015 au 31 décembre 2017, à hauteur d'un volume de 124 367 380 kWh cumac " hors précarité énergétique " et de 27 287 380 kWh cumac " précarité énergétique ", en raison du fait que cette décision ne serait pas datée et comporterait une erreur quant à la désignation de la personne obligée. Toutefois, il ne résulte d'aucune disposition législative ou réglementaire ni d'aucun principe que les actes réglementaires doivent, à peine d'illégalité, être datés. En outre, la seule circonstance tirée de ce que cet arrêté aurait été pris à l'encontre des " ETS A" ne mentionne pas que M. A est un entrepreneur individuel à responsabilité limitée exploitant cet établissement est sans incidence sur sa légalité dès lors que, en tout état de cause l'arrêté mentionnait le numéro d'immatriculation de M. A au SIREN.

8. En deuxième lieu, les dispositions précitées ayant pour objet de mettre en œuvre le dispositif des certificats d'économies d'énergie, la circonstance tirée de ce que le non-respect de ses obligations par la société requérante ne soit pas délibéré est sans effet sur la légalité de la décision attaquée.

9. En troisième lieu, il ressort des pièces du dossier que la pénalité infligée à M. A a été fixée conformément aux dispositions susmentionnées, par application d'un montant de 0,015 euros par kilowattheure manquant soit une somme de 2 274 823 euros pour la période comprise entre le 1er janvier 2015 et le 31 décembre 2017. Si M. A doit être regardé comme faisant valoir que le montant de la pénalité est disproportionné, il n'appartient pas au juge de l'excès de pouvoir de réformer le montant de la pénalité ainsi infligée, alors du reste que M. A ne conteste pas qu'elle n'a crédité son compte individuel d'économie d'énergie d'aucun kilowattheure, méconnaissant ainsi les dispositions de l'article L. 221-1 du code de l'énergie, et qu'il n'a pas tenté de régulariser sa situation après la mise en demeure adressée par la ministre. Il en résulte, eu égard aux éléments ainsi rappelés, que le moyen doit être écarté.

10. Enfin, en quatrième lieu, M. A n'est pas recevable à exciper de l'illégalité des décisions retirant à la société ACI les certificats d'économies d'énergie pour la troisième période, la décision litigieuse n'ayant pas été prise en application ou sur le fondement des décisions de retrait des certificats de la société ACI, alors en tout état de cause que la requête introduite par la société ACI contre la décision du 19 novembre 2018 par laquelle la ministre de la transition écologique et solidaire a rejeté l'ensemble des demandes de certificats d'économie d'énergie pour la période comprise entre le 1er janvier 2015 et le 31 décembre 2017 a été rejetée par le Conseil d'Etat par une décision du 29 décembre 2020.

En ce qui concerne le titre de perception du 10 février 2020 :

11. En premier lieu, aux termes de l'article 24 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique : " () Toute créance liquidée faisant l'objet () d'un ordre de recouvrer indique les bases de la liquidation. () ". Il résulte de ces dispositions que tout état exécutoire doit indiquer les bases de la liquidation de la créance pour le recouvrement de laquelle il est émis et les éléments de calcul sur lesquels il se fonde, soit dans le titre lui-même, soit par référence précise à un document joint à l'état exécutoire ou précédemment adressé au débiteur.

12. Il résulte des éléments produits que le titre contesté indique qu'il a été édicté consécutivement à la " sanction pécuniaire prononcée à l'encontre de la société A JEAN LOUIS dans le cadre de la réconciliation administrative des obligations de la troisième période du dispositif des Certificats d'Économies d'Énergie ", et précise qu'il fait référence à la " Lettre de notification RAR du 27 janvier 2020 de la Direction Générale de l'Énergie et du Climat (DGEC)". Si la société requérante soutient qu'il ne comporte aucune indication s'agissant des modalités de calcul des éléments de la créance ou des bases de liquidation et que la seule référence à une lettre recommandée ne la met pas en mesure de connaitre la cause exacte du titre de perception et d'en vérifier le calcul et les montants réclamés, il résulte des pièces produites, notamment de la copie de la requête introduite devant le tribunal sous le numéro 2408993, qu'elle ne conteste pas avoir reçu notification régulière d'une décision du 27 janvier 2020 de la ministre de la transition écologique, de l'énergie, du climat et de la prévention des risques lui infligeant une pénalité d'un montant de 2 274 823 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 221-4 du code de l'énergie en raison de ses manquements à ses obligations d'économies d'énergie. Il résulte de cette décision qui, eu égard à ce qui a été dit précédemment, n'est pas illégale, que les motifs et modalités de calcul y sont clairement indiqués, et que M. A en a eu préalablement connaissance et a pu en contester le bien-fondé en temps utile. Le titre de recette contesté n'ayant pas à être autrement motivé que par la mention des bases de liquidation, M. A n'est fondé à soutenir ni qu'elle n'aurait pas été régulièrement informée des bases et éléments de calcul de la dette dont il lui était demandé le règlement, ni que le titre de recette serait insuffisamment motivé.

13. Pour les mêmes motifs, le moyen de défaut de motivation tiré de la circonstance de ce que le titre de perception qualifie la créance de " sanction pécuniaire " doit être écarté dans la mesure notamment où la décision du 27 janvier 2020 identifie clairement la base juridique et les éléments de fait qui fondent cet acte. La seule circonstance tirée de de ce que cette décision ne reproduisait pas le texte des dispositions dont elle faisait application et qu'au lieu des mots de " versement libératoire ", elle employait celui de " pénalité ", lequel figure au demeurant tant à l'article L. 221-4 qu'à l'article R. 222-2 du code de l'énergie sur le fondement desquels ont été prises les décisions attaquées, ne suffit pas à entacher la décision contestée d'une insuffisance de motivation.

14. En deuxième lieu, la seule circonstance tirée de ce que ce titre de perception aurait été pris à l'encontre de " la société A JEAN LOUIS " et ne mentionne pas que M. A est un entrepreneur individuel à responsabilité limitée exploitant cet établissement est sans incidence sur sa légalité dès lors que, en tout état de cause la décision du 27 janvier 2020 à laquelle le titre fait référence mentionnait le numéro d'immatriculation de M. A au SIREN.

15. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation des requêtes 2101133 et 2408993 doivent être rejetées.

Sur les conclusions relatives aux frais d'instance :

16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans les présentes instances, les sommes que le requérant demande au titre des frais d'instance.

D E C I D E :

Article 1er : Les requêtes 2101133 et 2408993 sont rejetées.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. A, à la ministre de la transition écologique, de l'énergie, du climat et de la prévention des risques, au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie .

Copie en sera faite au directeur départemental des finances publiques de l'Essonne

Délibéré après l'audience du 31 janvier 2025, à laquelle siégeaient :

M. Buisson, président ;

Mme L'Hermine, première conseillère ;

M. Ausseil, conseiller ;

assistés de Mme Pradeau, greffière.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 14 février 2025.

Le rapporteur,

signé

M. Ausseil

Le président,

signé

L. Buisson

La greffière,

signé

A. Pradeau

La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique, de l'énergie, du climat et de la prévention des risques en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.