Tribunal Administratif de Cergy-Pontoise — Décision N° TA95-2106542

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 17 mai 2021, le 14 mars 2022 et le 28 septembre 2022, Mme C B, épouse A, et M. D A, représentés par Me Caillet, demandent au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 15 avril 2021 par laquelle l'établissement public territorial Vallée Sud - Grand Paris a préempté le local commercial sis 57, avenue Jean Jaurès à Clamart, pour lequel ils s'étaient portés acquéreurs ;

2°) de mettre à la charge de l'établissement public territorial Vallée Sud - Grand Paris une somme de 4 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- la décision de préemption a été adoptée par une autorité incompétente ;

- elle n'est pas exécutoire, dès lors qu'elle n'a été ni publiée ni transmise au préfet ;

- elle est entachée d'incompétence de son auteur, l'établissement public territorial Vallée Sud - Grand Paris étant incompétent pour préempter le local dès lors qu'il n'était pas titulaire d'un droit de préemption urbain renforcé en application de l'article L. 211-4 du code de l'urbanisme ;

- elle est insuffisamment motivée ;

- elle est entachée d'une erreur de droit au regard de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme dès lors que la réalité du projet fondant la décision de préemption n'est pas établie ;

- elle est entachée d'un détournement de pouvoir.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 17 septembre 2021, le 6 septembre 2022 et le 24 octobre 2022, l'établissement public territorial Vallée Sud - Grand Paris, représenté par Me Cassin, conclut à titre principal au non-lieu à statuer et, à titre subsidiaire, au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge des requérants une somme de 4000 euros au titre des frais qu'il a exposé et non compris dans les dépens.

Il soutient que :

- les requérants n'ont pas confirmé le maintien de leur requête à fin d'annulation dans le délai d'un mois à compter de la notification de l'ordonnance rejetant leur demande de suspension de la décision de préemption attaquée ;

- les moyens soulevés par Mme A et M. A ne sont pas fondés.

Par un mémoire enregistré le 6 mai 2022, la commune de Clamart conclut au rejet de la requête. Elle fait valoir que les moyens soulevés par Mme A et M. A ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Chaufaux,

- les conclusions de M. Louvel, rapporteur public,

- et les observations de Me Caillet, représentant M. et Mme A, et E, substituant Me Cassin, représentant l'établissement public territorial Vallée Sud - Grand Paris.

Considérant ce qui suit :

1. Le 22 janvier 2021, la société civile immobilière Lhuillier a adressé à la commune de Clamart une déclaration d'intention d'aliéner un local commercial situé 57, avenue Jean Jaurès à Clamart, sur la parcelle cadastrée section R n°155, dont elle est propriétaire, au profit de la société URBICANDE CONSEILS dont Mme A est la gérante. Par une décision n° D36/2021 du 15 avril 2021, l'établissement public territorial Vallée Sud - Grand Paris a décidé d'exercer son droit de préemption urbain sur ce local, aux prix et conditions figurant dans la déclaration d'intention d'aliéner, en vue de préserver la diversité commerciale et l'implantation de commerces de proximité sur le territoire de la commune de Clamart en particulier, sur l'avenue Jean-Jaurès qui constitue un axe majeur du centre-ville et un emplacement stratégique pour l'attractivité commerciale de la commune. Par la présente requête, Mme A et M. A demandent au tribunal d'annuler cette décision.

Sur les conclusions tendant à ce qu'il soit donné acte du désistement d'office des requérants :

2. L'établissement public territorial Vallée Sud - Grand Paris doit être regardé comme demandant au tribunal de donner acte du désistement d'office des requérants dès lors que ces derniers n'ont pas confirmé le maintien de la présente requête à fin d'annulation dans un délai d'un mois à compter de la notification de l'ordonnance rejetant leur demande de suspension de la décision de préemption attaquée.

3. Aux termes de l'article R. 612-5-2 du code de justice administrative : " En cas de rejet d'une demande de suspension présentée sur le fondement de l'article L. 521-1 au motif qu'il n'est pas fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision, il appartient au requérant, sauf lorsqu'un pourvoi en cassation est exercé contre l'ordonnance rendue par le juge des référés, de confirmer le maintien de sa requête à fin d'annulation ou de réformation dans un délai d'un mois à compter de la notification de ce rejet. A défaut, le requérant est réputé s'être désisté. / Dans le cas prévu au premier alinéa, la notification de l'ordonnance de rejet mentionne qu'à défaut de confirmation du maintien de sa requête dans le délai d'un mois, le requérant est réputé s'être désisté ". Il résulte de ces dispositions qu'il ne peut être donné acte du désistement d'office du requérant que si la notification de l'ordonnance de référé qui lui a été adressée comporte la mention prévue au second alinéa de cet article.

4. Par une ordonnance n°2106571 du 8 juin 2021, le juge des référés du tribunal administratif de Cergy-Pontoise, statuant sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, a rejeté la demande de M. et Mme A tendant à la suspension de la décision du 15 avril 2021 en litige au motif qu'aucun moyen n'était propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de cette décision. Toutefois, le courrier de notification de cette ordonnance aux requérants ne mentionne pas qu'à défaut de confirmation du maintien de leur requête en excès de pouvoir dans le délai d'un mois, ils seront réputés s'être désistés. Par ailleurs, par courrier du 22 septembre 2021, les requérants ont maintenu leur requête tendant à l'annulation de la décision de préemption du 15 avril 2021. Il s'ensuit que les conclusions de l'établissement public territorial Vallée Sud - Grand Paris tendant à ce qu'il soit donné acte du désistement d'office des requérants en application des dispositions citées au point précédent ne peuvent qu'être rejetées.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

5. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales dans sa version applicable au litige : " Les actes pris par les autorités communales sont exécutoires de plein droit dès qu'il a été procédé à leur publication ou affichage ou à leur notification aux intéressés ainsi qu'à leur transmission au représentant de l'Etat dans le département ou à son délégué dans l'arrondissement. () ". Aux termes de l'article L. 5211-3 du même code dans sa version applicable au litige : " Les dispositions du chapitre premier du titre III du livre premier de la deuxième partie relatives au contrôle de légalité et au caractère exécutoire des actes des communes sont applicables aux établissements publics de coopération intercommunale. () ".

6. Il est constant que, par une délibération du 10 juillet 2020, le conseil de territoire de l'établissement public territorial Vallée Sud - Grand Paris a consenti à son président, pendant la durée de son mandat, une délégation de compétence portant sur l'exercice du droit de préemption urbain. Cette délibération a été affichée le 30 juillet 2020 et reçue en préfecture le 24 juillet 2020 ainsi qu'en atteste l'accusé de réception figurant sur la délibération. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de la décision manque en fait et doit être écarté.

7. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 211-4 du code de l'urbanisme : " Ce droit [de préemption urbain] n'est pas applicable : / a) A l'aliénation d'un ou plusieurs lots constitués soit par un seul local à usage d'habitation, à usage professionnel ou à usage professionnel et d'habitation, soit par un tel local et ses locaux accessoires, soit par un ou plusieurs locaux accessoires d'un tel local, compris dans un bâtiment effectivement soumis, à la date du projet d'aliénation, au régime de la copropriété, soit à la suite du partage total ou partiel d'une société d'attribution, soit depuis dix années au moins dans les cas où la mise en copropriété ne résulte pas d'un tel partage, la date de publication du règlement de copropriété au fichier immobilier constituant le point de départ de ce délai ; () Toutefois, par délibération motivée, la commune peut décider d'appliquer ce droit de préemption aux aliénations et cessions mentionnées au présent article sur la totalité ou certaines parties du territoire soumis à ce droit. () ".

8. Il ressort de l'article 1er de la décision de préemption en litige que l'établissement public territorial Vallée Sud - Grand Paris a exercé son droit de préemption urbain pour préempter le local situé 57, avenue Jean Jaurès à Clamart. Dès lors que le local préempté est à usage commercial, comme il ressort de la déclaration d'intention d'aliéner du 22 janvier 2021 et non à usage professionnel, la préemption relevait du droit de préemption urbain simple en application de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme et non du droit de préemption urbain renforcé prévu à l'article L. 211-4 du même code précité. Par suite, l'établissement public territorial Vallée Sud-Grand Paris était compétent pour préempter le local. Il s'ensuit que les requérants ne peuvent utilement soutenir que l'établissement public territorial Vallée Sud - Grand Paris était incompétent pour préempter le local à défaut d'avoir instauré un droit de préemption urbain renforcé sur le territoire de Clamart en application de l'article L. 211-4 du code de l'urbanisme.

9. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme : " Toute aliénation visée à l'article L. 213-1 est subordonnée, à peine de nullité, à une déclaration préalable faite par le propriétaire à la mairie de la commune où se trouve situé le bien. Cette déclaration comporte obligatoirement l'indication du prix et des conditions de l'aliénation projetée ou, en cas d'adjudication, l'estimation du bien ou sa mise à prix, ainsi que les informations dues au titre de l'article L. 514-20 du code de l'environnement. Le titulaire du droit de préemption peut, dans le délai de deux mois prévu au troisième alinéa du présent article, adresser au propriétaire une demande unique de communication des documents permettant d'apprécier la consistance et l'état de l'immeuble, ainsi que, le cas échéant, la situation sociale, financière et patrimoniale de la société civile immobilière. La liste des documents susceptibles d'être demandés est fixée limitativement par décret en Conseil d'Etat. () Le silence du titulaire du droit de préemption pendant deux mois à compter de la réception de la déclaration mentionnée au premier alinéa vaut renonciation à l'exercice du droit de réemption. / Le délai est suspendu à compter de la réception de la demande mentionnée au premier alinéa ou de la demande de visite du bien. Il reprend à compter de la réception des documents par le titulaire du droit de préemption, du refus par le propriétaire de la visite du bien ou de la visite du bien par le titulaire du droit de préemption. Si le délai restant est inférieur à un mois, le titulaire dispose d'un mois pour prendre sa décision. Passés ces délais, son silence vaut renonciation à l'exercice du droit de préemption. / Lorsqu'il envisage d'acquérir le bien, le titulaire du droit de préemption transmet sans délai copie de la déclaration d'intention d'aliéner au responsable départemental des services fiscaux. La décision du titulaire fait l'objet d'une publication. Elle est notifiée au vendeur, au notaire et, le cas échéant, à la personne mentionnée dans la déclaration d'intention d'aliéner qui avait l'intention d'acquérir le bien. Le notaire la transmet aux titulaires de droits d'emphytéose, d'habitation ou d'usage, aux personnes bénéficiaires de servitudes, aux fermiers et aux locataires mentionnés dans la déclaration d'intention d'aliéner. () ".

10. Il résulte des dispositions de l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme que les propriétaires qui ont décidé de vendre un bien susceptible de faire l'objet d'une décision de préemption doivent savoir de façon certaine, au terme du délai de deux mois imparti au titulaire du droit de préemption pour en faire éventuellement usage, s'ils peuvent ou non poursuivre l'aliénation entreprise. Dans le cas où le titulaire du droit de préemption décide de l'exercer, les mêmes dispositions, combinées avec celles des articles L. 2131-1 et L. 2131-2 du code général des collectivités territoriales, imposent que la décision de préemption soit exécutoire au terme du délai de deux mois, c'est-à-dire non seulement prise mais également notifiée au propriétaire intéressé et transmise au représentant de l'Etat. La réception de la décision par le propriétaire intéressé et le représentant de l'Etat dans le délai de deux mois, à la suite respectivement de sa notification et de sa transmission, constitue, par suite, une condition de la légalité de la décision de préemption.

11. D'une part, il ressort des pièces du dossier que la déclaration d'intention d'aliéner a été réceptionnée par la commune de Clamart le 25 janvier 2021. Par une demande reçue le 22 mars 2021, l'établissement public territorial Vallée Sud - Grand Paris a demandé au propriétaire de visiter le bien et de lui communiquer des diagnostics techniques, de sorte que le délai de deux mois mentionné à l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme précité a été suspendu. Le délai a recommencé à courir le 22 mars 2021 pour un mois et arrivait à échéance le 22 avril 2021. La décision de préemption du 15 avril 2021 a été transmise le même jour au préfet des Hauts-de-Seine en charge du contrôle de légalité, soit dans le délai imparti par les dispositions de l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme précitées.

12. D'autre part, les dispositions de l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme, aux termes desquelles la décision de préemption fait l'objet d'une publication, ne sauraient avoir pour objet ou pour effet d'instaurer une nouvelle condition de légalité de la décision de préemption tenant à la publication de ladite décision dans le délai de deux mois à compter de la réception par la commune de la déclaration d'intention d'aliéner.

13. Par suite, le moyen tiré de ce que la décision de préemption n'était pas exécutoire doit être écarté en ses deux branches.

14. En quatrième lieu, il ressort des termes mêmes de la décision de préemption litigieuse, qui vise les dispositions du code de l'urbanisme relatives au droit de préemption, que l'établissement public territorial Vallée Sud - Grand Paris exerce son droit de préemption urbain sur la cession de murs commerciaux afin d'assurer le maintien et le développement de la diversité commerciale ainsi que l'implantation des commerces de proximité sur le territoire de Clamart, que ladite décision porte sur l'acquisition d'un local commercial situé sur un axe majeur du centre-ville au sein d'un emplacement stratégique pour l'attractivité commerciale de la commune de Clamart et qu'il existe de nombreuses agences immobilières, dont la liste figure dans la décision, à proximité de ce local. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisance de motivation doit être écarté.

15. En cinquième lieu, aux termes de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme : " Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1, à l'exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, à préserver la qualité de la ressource en eau et à permettre l'adaptation des territoires au recul du trait de côte, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d'aménagement. () ". Aux termes de l'article L. 300-1 du même code dans sa version applicable au litige : " Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objets () d'organiser la mutation, le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques (). ". Il résulte de ces dispositions que les collectivités titulaires du droit de préemption urbain peuvent légalement exercer ce droit, d'une part, si elles justifient, à la date à laquelle elles l'exercent, de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n'auraient pas été définies à cette date, et, d'autre part, si elles font apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption.

16. Il ressort des termes mêmes de la décision en litige que la commune de Clamart met en œuvre une politique active de maintien et de développement du commerce de proximité qui vise à préserver une diversité commerciale sur son territoire, notamment dans le secteur centre-ville où se situe le bien préempté, secteur identifié comme un pôle commercial principal à renforcer dans le projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme de la commune. Il ressort ainsi des pièces du dossier que l'avenue Jean Jaurès, où se situe le bien préempté, s'inscrit dans un périmètre de sauvegarde du commerce et de l'artisanat de proximité institué par délibération du 18 décembre 2013 de la commune de Clamart ainsi que sur un linéaire identifié au plan local d'urbanisme en application de l'article L. 151-16 du code de l'urbanisme, où le changement de destination des locaux commerciaux et artisanaux situés au rez-de-chaussée le long des voies définies comme " axe commercial " est interdit. Par ailleurs, il ressort de la synthèse des phases 1 et 2 de la " mission de diagnostic et de préconisations concernant l'équipement commercial de la ville de Clamart ", réalisée pour la commune en 2017 et 2018, que la structure commerciale clamartoise est marquée par une " offre insuffisamment diversifiée " et une " prédominance de l'offre en services qui limite l'attractivité ", notamment sur le secteur centre-ville. Enfin, l'établissement public territorial Vallée Sud - Grand Paris fait état de la présence de nombreuses agences immobilières sur le secteur, dont cinq sur la seule avenue Jean Jaurès. La circonstance que les requérants aient renouvelé récemment le bail commercial pour le local objet de la décision de préemption, soit jusqu'au 30 novembre 2029, est en l'espèce sans incidence sur la réalité du projet dès lors qu'aucune disposition législative ou réglementaire n'impose de délai pour la réalisation des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme pour lesquelles le droit de préemption est exercé. Dans ces conditions, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que l'établissement public territorial Vallée Sud - Grand Paris ne justifiait pas, à la date de la décision de préemption contestée, de la réalité d'un projet d'aménagement suffisamment précis permettant de répondre à l'objectif d'assurer le maintien et le développement de commerces de proximité dans le centre-ville et de préserver la diversité commerciale de ce secteur. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme ne peut être qu'écarté.

17. En dernier lieu, compte-tenu de ce qui a été dit précédemment, le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi.

18. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation de Mme et M. A doivent être rejetées.

Sur les frais du litige :

19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'établissement public territorial Vallée Sud - Grand Paris, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par Mme et M. A au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de Mme et M. A la somme demandée par l'établissement public territorial Vallée Sud - Grand Paris au même titre.

D E C I D E:

Article 1er : La requête de Mme et M. A est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de l'établissement public territorial Vallée Sud - Grand Paris présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme C B, épouse A, M. D A, à l'établissement public territorial Vallée Sud - Grand Paris, à la commune de Clamart et à la société civile immobilière Lhuillier.

Délibéré après l'audience du 2 avril 2024, à laquelle siégeaient :

Mme Edert, présidente,

M. Baude, premier conseiller,

Mme Chaufaux, première conseillère,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 avril 2024.

La rapporteure,

signé

E. Chaufaux

La présidente,

signé

S. EdertLa greffière,

signé

S. Le Gueux

La République mande et ordonne au préfet des Hauts-de-Seine en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.