Texte intégral
Vu la procédure suivante :
Par une ordonnance n° 2203104/12-1 du 3 mai 2022, le président du tribunal administratif de Paris a transmis au tribunal administratif de Cergy-Pontoise, en application des dispositions des articles R. 312-12 et R. 351-3 du code de justice administrative, la requête de M. D... B... A..., enregistrée le 8 février 2022 au greffe de ce tribunal.
Par cette requête, enregistrée le 4 mai 2022 au greffe du tribunal de Cergy-Pontoise, M. D... B... A..., représenté par Me Zahedi demande au tribunal :
1°) d’annuler la décision du 9 décembre 2021 par laquelle le ministre de l’économie, des finances et de la relance a rejeté sa demande de rupture conventionnelle ;
2°) d’enjoindre au ministre de l’économie, des finances et de la relance d’autoriser la rupture conventionnelle sollicitée dans un délai de sept jours à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ; à défaut, de procéder au réexamen de sa situation dans les mêmes conditions de délai et d’astreinte ;
3°) de condamner l’Etat à lui verser la somme de 92 536,00 euros au titre de l’indemnité de rupture conventionnelle ;
4°) de condamner l’Etat à lui verser la somme de 22 306,76 euros au titre de son préjudice financier ;
5°) de condamner l’Etat à lui verser la somme de 10 000 euros au titre de son préjudice moral ;
6°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 3 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- la décision méconnaît l’article L. 122-1 du code des relations entre le public et l’administration ;
- elle méconnaît les articles L. 211-2 et L. 211-5 du code des relations entre le public et l’administration ;
- elle est entachée d’un vice de procédure dès lors que la Direction régionale et interdépartementale de l’environnement, de l’aménagement et des transports (DRIEAT) a décidé avant même que des documents ne lui aient été demandés que ceux-ci seraient soumis à la commission de déontologie afin de lever un doute sur la compatibilité de la nouvelle activité et des anciennes fonctions, qu’en cas de création d’une entreprise la commission de déontologie devait nécessairement être saisie, qu’il existe une confusion sur la nature la commission à saisir en matière déontologique, aucune décision n’a été prise dans le délai de deux mois qui suit le courriel du 12 avril 2021 alors que la saisine de la commission de déontologie ne le suspend pas ;
- elle est entachée d’une erreur manifeste d’appréciation ;
- la responsabilité de l’Etat doit être engagée dès lors que la décision de refus de faire droit à sa demande de rupture conventionnelle est illégale et qu’il en résulte pour lui des préjudices directs et certains ;
- les préjudices doivent être indemnisés comme suit :
une indemnité de rupture conventionnelle doit être accordée à hauteur de 92 536 euros ;
les sommes investies dans la création de son entreprise doivent être indemnisées à hauteur de 22 360,76 euros ;
un préjudice moral doit être indemnisé à hauteur de 10 000 euros.
Par un mémoire en défense, enregistré le 14 décembre 2022, le ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique conclut au rejet de la requête.
Il fait valoir :
- que les moyens au soutien des conclusions à fin d’annulation sont infondés ;
- la responsabilité de l’Etat ne saurait être engagée dès lors que la décision de refus d’accord pour une rupture conventionnelle n’est pas illégale et ne constitue pas une faute ;
- les préjudices allégués ne sont pas établis.
Une demande de maintien de ses conclusions a été adressée à M. A... le 28 août 2024 en application des dispositions de l’article R. 612-5-1 du code de justice administrative.
Par un mémoire, enregistré le 27 septembre 2024, M. A... a déclaré maintenir sa requête et l’ensemble de ses conclusions.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code des relations entre le public et l’administration ;
- la loi n°2019-828 du 6 août 2019
- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires (dans sa version en vigueur à la date de la décision attaquée) ;
- le décret n°2020-69 du 30 janvier 2020 relatif aux contrôles déontologiques dans la fonction publique ;
- décret n° 2019-1593 du 31 décembre 2019 relatif à la procédure de rupture conventionnelle dans la fonction publique ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de M.Lamy, président-rapporteur ;
- les conclusions de Mme Fléjou, rapporteure publique ;
- et les observations de Me Miagkoff pour M. A....
Considérant ce qui suit :
1. M. B... A... a été affecté à la Direction Régionale et Interdépartementale de l’Environnement et de l’Energie (DRIEE) d’Ile-de-France en tant que technicien supérieur. Par un courrier du 15 mars 2021 il a adressé à la DRIEE une demande de rupture conventionnelle en application de l’article 2 de la loi n°2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la Fonction Publique afin de créer son entreprise. Il a par la suite été convoqué par la DRIEE à un entretien le 6 avril 2021 au cours duquel son projet professionnel a été évoqué. Une date de départ a été fixée au 1er septembre 2021. Le 12 mai 2021, la Direction Régionale et Interdépartementale de l’Environnement, de l’Aménagement et des Transports d’Ile-de-France (DRIEAT), ancienne DRIEE, lui demandé de produire des pièces en vue de la consultation de la commission déontologique. M. A... a immatriculé son entreprise « ZEU Transports services » le 30 août 2021 et a acheté les véhicules nécessaires à son exploitation. Par un courrier du 9 décembre 2021, la sous-direction des ressources humaine du Ministère de l’économie, des finances et de la relance a refusé de faire droit à sa demande de rupture conventionnelle. Par cette requête, M. A... demande au tribunal d’annuler cette décision et de condamner le ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique à lui verser la somme de 92 536 euros au titre de l’indemnité de rupture conventionnelle et la somme globale de 32 306,76 euros au titre des préjudices subis du fait de l’illégalité de cette décision.
Sur les conclusions à fin d’annulation :
2. Aux termes de l’article L. 121-2 du CRPA : « Les dispositions de l'article L. 121-1 ne sont pas applicables : (…) Les dispositions de l'article L. 121-1, en tant qu'elles concernent les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ne sont pas applicables aux relations entre l'administration et ses agents. ».
3. Aux termes de l’article L. 211-2 du CRPA : « Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / (…) /2° Infligent une sanction ;/3° Subordonnent l'octroi d'une autorisation à des conditions restrictives ou imposent des sujétions ; /(…)/6° Refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir ; / (…). ». Aux termes de l’article L. 211-5 du CRPA : « La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision. ». Aux termes de l’article 72 de la loi n°2019-828 du 6 août 2019 « I. - L'administration et le fonctionnaire mentionné à l'article 2 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 précitée, l'autorité territoriale et le fonctionnaire mentionné à l'article 2 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 précitée, les établissements mentionnés à l'article 2 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 précitée et les fonctionnaires de ces établissements peuvent convenir en commun des conditions de la cessation définitive des fonctions, qui entraîne radiation des cadres et perte de la qualité de fonctionnaire. La rupture conventionnelle, exclusive des cas mentionnés à l'article 24 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 précitée, ne peut être imposée par l'une ou l'autre des parties. (…). »
4. M. A... soutient que la décision est illégale en ce qu’elle est insuffisamment motivée dès lors qu’elle ne se fonde sur aucun élément de fait ou de droit. Toutefois, il résulte des dispositions précitées que la décision de refus d’une demande de rupture conventionnelle n’est pas au nombre de celles qui doivent être motivées. Par conséquent le moyen doit être écarté comme inopérant.
5. Aux termes de l’article L. 121-1 du code des relations entre le public et l’administration : « Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable. ». Aux termes de l’article L. 121-2 du même code : « Les dispositions de l'article L. 121-1 ne sont pas applicables : (…) Les dispositions de l'article L. 121-1, en tant qu'elles concernent les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ne sont pas applicables aux relations entre l'administration et ses agents. ». Aux termes de l’article L. 122-1 du même code : « Les décisions mentionnées à l'article L. 211-2 n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. Cette personne peut se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix. / L'administration n'est pas tenue de satisfaire les demandes d'audition abusives, notamment par leur nombre ou leur caractère répétitif ou systématique. ».
6. M. A... soutient que la décision méconnaît les dispositions de l’article L. 122-1 du code des relations entre le public et l’administration en ce que qu’il n’a pas pu présenter ses observations en amont. Toutefois, il ressort des dispositions de l’article L. 121-2 du même code et de ce qui a été dit au point 4 que la décision litigieuse ne devant pas être motivée et la demande émanant d’un agent de l’administration, les dispositions de l’article L. 122-1 du code des relations entre le public et l’administration ne sont pas applicables. Par suite le moyen doit être écarté comme étant inopérant.
7. Aux termes de l’article 18 du décret n°2020-69 du 30 janvier 2020 relatif aux contrôles déontologiques dans la fonction publique : « L'agent cessant temporairement ou définitivement ses fonctions, placé à ce titre dans une position conforme à son statut, qui se propose d'exercer une activité privée, saisit par écrit l'autorité hiérarchique dont il relève avant le début de l'exercice de son activité privée. Tout changement d'activité pendant un délai de trois ans à compter de la cessation de fonctions est porté par l'agent intéressé à la connaissance de son administration avant le début de cette nouvelle activité. ». Aux termes de l’article 24 de ce décret : « Lorsque la demande d'autorisation d'exercice d'une activité privée émane d'un agent occupant un emploi n'entrant pas dans le champ de l'article 2, l'autorité hiérarchique examine si cette activité risque de compromettre ou de mettre en cause le fonctionnement normal, l'indépendance ou la neutralité du service, de méconnaître tout principe déontologique mentionné au chapitre IV de la loi du 13 juillet 1983 susvisée ou de placer l'intéressé dans la situation de commettre l'infraction prévue à l'article 432-13 du code pénal. / L'agent fournit toutes les informations utiles sur le projet d'activité envisagée. Lorsque l'autorité compétente estime ne pas disposer de toutes les informations lui permettant de statuer, elle invite l'intéressé à compléter sa demande dans un délai maximum de quinze jours à compter de la réception de celle-ci. / La décision de l'autorité dont relève l'agent peut comporter des réserves visant à assurer le respect des obligations déontologiques mentionnées au premier alinéa et le fonctionnement normal du service. ». Aux termes de l’article 25 de ce décret : « Lorsque l'autorité hiérarchique a un doute sérieux sur la compatibilité de l'activité envisagée avec les fonctions exercées par le fonctionnaire au cours des trois dernières années, elle saisit sans délai le référent déontologue pour avis. / La saisine du référent déontologue ne suspend pas le délai de deux mois dans lequel l'administration est tenue de se prononcer sur la demande de l'agent en application de l'article L. 231-4 du code des relations entre le public et l'administration. / Lorsque l'avis du référent déontologue ne permet pas de lever le doute, l'autorité hiérarchique saisit sans délai la Haute Autorité selon les modalités prévues à l'article 20. La saisine est accompagnée de l'avis du référent déontologue. »
8. Il résulte des dispositions précitées que lorsqu’un fonctionnaire cesse définitivement d’exercer ses fonctions, comme cela est le cas en rupture conventionnelle, il en avise son supérieur hiérarchique qui doit vérifier la compatibilité des anciennes fonctions avec la nouvelle activité envisagée, notamment le fait qu’elle ne méconnaît pas l’intégrité et la neutralité du service. Si le supérieur hiérarchique estime ne pas avoir assez d’éléments pour le vérifier, il demande à l’agent d’en produire d’autres. Si le doute sur la compatibilité persiste, le supérieur hiérarchique saisit la commission de déontologie. L’appréciation initiale de cette compatibilité, si elle est éclairée par les documents produits par l’agent, relève de la seule appréciation du supérieur hiérarchique.
9. M. A... soutient que la décision est entachée d’un vice de procédure en ce que le service de direction des ressources humaines aurait décidé de saisir la commission de déontologie pour solliciter son avis en application des dispositions précitées et cela avant même de lui demander de produire les documents nécessaires à l’appréciation de la compatibilité de sa nouvelle activité et de l’intérêt du service dans lequel il est affecté. Il ressort du courriel du 2 août 2022 émis par le bureau des politiques de rémunérations que si le motif de saisine de la commission de déontologie est bien le projet de création d’entreprise de M. A..., il ne ressort pas des pièces du dossier que le service de direction des ressources humaines n’aurait pas eu un doute quant à la compatibilité de l’activité projetée et l’intérêt du service, cette demande de documents faisant suite à l’entretien du 6 avril 2021 relatif à la rupture conventionnelle. Par suite la première branche du moyen tiré du vice de procédure ne peut qu’être écartée.
10. Aux termes de l’article 25 octies de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires (dans sa version applicable à la date de la décision attaquée) : « I. - La Haute Autorité pour la transparence de la vie publique apprécie le respect des principes déontologiques inhérents à l'exercice d'une fonction publique. / II. - A ce titre, la Haute Autorité est chargée : / (...) 3° D'émettre un avis sur la compatibilité du projet de création ou de reprise d'une entreprise par un fonctionnaire sur le fondement du III de l'article 25 septies avec les fonctions qu'il exerce ; / (…) Lorsque l'autorité hiérarchique a un doute sérieux sur la compatibilité de l'activité envisagée avec les fonctions exercées par le fonctionnaire au cours des trois années précédant le début de cette activité, elle saisit pour avis, préalablement à sa décision, le référent déontologue. Lorsque l'avis de ce dernier ne permet pas de lever ce doute, l'autorité hiérarchique saisit la Haute Autorité ». Aux termes de l’article 94 de la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 « (…) La commission de déontologie de la fonction publique est saisie et examine les demandes faites, jusqu'au 31 janvier 2020, sur le fondement du chapitre IV de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 précitée dans sa rédaction antérieure à la présente loi. L'absence d'avis de la commission dans un délai de deux mois à compter de sa saisine vaut avis de compatibilité. Ses membres demeurent en fonction jusqu'à la fin de l'examen des saisines. / Les demandes présentées à compter du 1er février 2020 sont examinées par la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, dans les conditions prévues au même chapitre IV, dans sa rédaction résultant de la présente loi. (…). ».
11. Il résulte de ces dispositions qu’à la date de la décision, et à la date des courriers relatifs à la saisine de la commission de déontologie, que la fusion entre la commission et la Haute autorité pour la transparence de la vie publique n’avait pas encore eu lieu. De plus, il ressort des courriers en date du 12 mai 2025, émis par l’adjointe au chef du département des ressources humaines et compétences de la DRIEAT, que contrairement à ce que soutient le requérant, la commission de déontologie a été saisie pour avis et qu’il en a été informé. Par conséquent la branche selon laquelle il existerait une confusion entre les deux entités doit être écartée.
12. D’une part, aux termes de l’article 2 du décret n° 2019-1593 du 31 décembre 2019 relatif à la procédure de rupture conventionnelle dans la fonction publique : « La procédure de la rupture conventionnelle peut être engagée à l'initiative du fonctionnaire ou de l'administration, de l'autorité territoriale ou de l'établissement dont il relève. (…) Dans les conditions prévues aux articles 3 et 4, un entretien relatif à cette demande se tient à une date fixée au moins dix jours francs et au plus un mois après la réception de la lettre de demande de rupture conventionnelle. / Cet entretien est conduit par l'autorité hiérarchique ou l'autorité territoriale ou l'autorité investie du pouvoir de nomination dont relève le fonctionnaire ou son représentant. / Il peut être organisé, le cas échéant, d'autres entretiens. ». Aux termes de l’article 5 du même décret : « (…) La signature de la convention a lieu au moins quinze jours francs après le dernier entretien, à une date arrêtée par l'autorité dont relève l'agent ou l'autorité investie du pouvoir de nomination ou son représentant. (…). ».
13. Il résulte de ce qui précède qu’un entretien entre le fonctionnaire et sa hiérarchie doit précéder la décision statuant sur une demande de rupture conventionnelle. Cet entretien doit avoir lieu entre dix jours francs et un mois suivant la demande de rupture conventionnelle. La signature ne peut pas avoir lieu avant l’expiration d’un délai de quinze jours suivant la date du dernier entretien.
14. D’autre part, aux termes de l’article L. 231-1 du code des relations entre le public et l’administration : « Le silence gardé pendant deux mois par l'administration sur une demande vaut décision d'acceptation. ». Aux termes de l’article L. 231-4 du même code : « Par dérogation à l'article L. 231-1, le silence gardé par l'administration pendant deux mois vaut décision de rejet : (…) 5° Dans les relations entre l'administration et ses agents. ».
15. M. A... soutient également que le délai de deux mois que la DRIEAT avait pour rendre sa décision a été dépassé sans que la saisine de la commission déontologique ne l’ait suspendue ce qui méconnaît la procédure. Toutefois, il résulte des dispositions du décret du 31 décembre 2019, d’une part, que l’établissement d’une convention de rupture conventionnelle et sa signature ne sont enfermés dans aucun délai, d’autre part, il résulte des dispositions du code précité que lorsqu’un agent adresse une demande à son administration, une décision implicite de rejet naît à compter d’un délai de deux mois suivant la demande. Ainsi, une décision implicite de rejet de sa demande est née deux mois après la date de sa demande, avant qu’une décision expresse ne naisse le 9 décembre 2021 et ne s’y substitue. Par conséquent, le moyen tiré du dépassement du délai pour rendre une décision sur la demande de rupture conventionnelle doit être écarté comme infondé.
16. Aux termes du I de l’article 72 de la loi du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique : « L'administration et le fonctionnaire mentionné à l'article 2 de la loi n° 84 16 du 11 janvier 1984 précitée (…) peuvent convenir en commun des conditions de la cessation définitive des fonctions, qui entraîne radiation des cadres et perte de la qualité de fonctionnaire. La rupture conventionnelle, exclusive des cas mentionnés à l'article 24 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 précitée, ne peut être imposée par l'une ou l'autre des parties. (…) Les modalités d'application du présent I, notamment l'organisation de la procédure, sont définies par décret en Conseil d'Etat. (…) ». Aux termes de l’article 2 du décret du 31 décembre 2019 relatif à la procédure de rupture conventionnelle dans la fonction publique : « La procédure de la rupture conventionnelle peut être engagée à l'initiative du fonctionnaire ou de l'administration, de l'autorité territoriale ou de l'établissement dont il relève. (…) Lorsque la demande émane du fonctionnaire, celle-ci est adressée, au choix de l'intéressé, au service des ressources humaines ou à l'autorité investie du pouvoir de nomination. / Dans les conditions prévues aux articles 3 et 4, un entretien relatif à cette demande se tient à une date fixée au moins dix jours francs et au plus un mois après la réception de la lettre de demande de rupture conventionnelle. / Cet entretien est conduit par l'autorité hiérarchique ou l'autorité territoriale ou l'autorité investie du pouvoir de nomination dont relève le fonctionnaire ou son représentant. / Il peut être organisé, le cas échéant, d'autres entretiens ». Aux termes de l’article 4 du même décret : « Le ou les entretiens préalables prévus à l'article 2 portent principalement sur : (...) 3° Le montant envisagé de l'indemnité spécifique de rupture conventionnelle (...) ».
17. Il résulte de ces dispositions que la rupture conventionnelle, soumise à un accord entre l’administration et son agent sans pouvoir être imposée par l’une ou l’autre des parties, ne constitue pas un droit pour celui-ci. Saisie d’une demande de rupture conventionnelle présentée sur le fondement des dispositions précitées, l'administration peut la rejeter dans l'intérêt du service. Il n'appartient au juge de l'excès de pouvoir de censurer l'appréciation ainsi portée par l'autorité administrative qu'en cas d'erreur manifeste.
18. M. A... soutient que la décision est entachée d’une erreur manifeste d’appréciation dès lors qu’elle a été prise pour des considérations déontologiques alors qu’il n’existe pas d’incompatibilité entre les fonctions exercées et son projet de création d’entreprise. Il produit à l’appui de ses allégations l’avis rendu par son supérieur hiérarchique en date du 5 juillet 2021 à la DRIEAT qui mentionne que l’activité envisagée par l’agent n’est pas de nature à compromettre le fonctionnement normal du service, n’est pas de nature à compromettre son indépendance et ne méconnaîtra pas un principe déontologique mentionné à l’article 25 de la loi du 13 juillet 1983. Toutefois, il ressort tant du courriel du 2 août 2021 émis par le bureau des politiques de rémunération que du mémoire en défense, que le service dans lequel M. A... est affecté était à la date de sa demande en situation de sous-effectif de sorte qu’« un départ aurait conduit à fragiliser le service », ce qui n’est pas contredit par le requérant. Le ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique a ainsi pris la décision litigieuse dans l’intérêt du service. Par suite le moyen tiré de l’erreur manifeste d’appréciation ne peut qu’être écarté.
19. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions de M. A... à fin d’annulation de la décision du 9 décembre 2021 portant rejet de sa demande de rupture conventionnelle doivent être rejetées.
Sur les conclusions indemnitaires :
20. Il résulte de ce qui précède qu’en l’absence d’illégalité de la décision du 9 décembre 2021 portant rejet de la demande de rupture conventionnelle de M. A..., aucune faute n’est susceptible d’engager la responsabilité de l’administration. Les conclusions indemnitaires ne peuvent qu’être rejetées.
Sur les conclusions à fin d’injonction :
21. Les conclusions à fin d’annulation de M. A... ayant été rejetées, les conclusions présentées à fin d’injonction ne peuvent qu’être rejetée, sans qu’il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée en défense.
Sur les frais liés au litige :
22. L’Etat n’étant pas la partie perdante, les conclusions de M. A... relatives aux frais liés au litige doivent être rejetées.
D E C I D E :
Article 1er : La requête de M. A... est rejetée.
Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. D... B... A... et au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique.
Délibéré après l'audience du 18 novembre 2025, à laquelle siégeaient :
M. Lamy, président,
Mme Goudenèche, conseillère,
Mme C..., conseillière.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 2 décembre 2025.
Le président-rapporteure,
signé
E. Lamy
L’assesseure la plus ancienne,
signé
C. Goudenèche
La greffière,
signé
D. Soihier-Charleston
La République mande et ordonne au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.