Recommandation du Conseil du 16 septembre 2025 relative à une approche coordonnée de la sortie progressive du régime de protection temporaire dont bénéficient les personnes déplacées en provenance d'Ukraine

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La protection temporaire pour les personnes déplacées en provenance d'Ukraine qui ne sont pas en mesure de retourner dans leur pays ou région d'origine en raison de la guerre d'agression menée par la Russie contre l'Ukraine, telle qu'elle a été activée par la décision d'exécution (UE) 2022/382 du Conseil (1) et prorogée par les décisions d'exécution (UE) 2023/2409 (2), (UE) 2024/1836 (3) et (UE) 2025/1460 (4) du Conseil, est en place jusqu'au 4 mars 2027. Bien qu'elle reste un témoignage de la solidarité de l'Union avec le peuple ukrainien, la protection temporaire présente, par nature, un caractère temporaire. Il est donc nécessaire de préparer une sortie progressive qui soit graduelle, durable et bien coordonnée de ce régime pour le moment où les conditions en Ukraine permettront de mettre fin à la protection temporaire, tout en tenant compte des capacités et des besoins de reconstruction de l'Ukraine.

(2)

Dans le cadre des discussions sur l'avenir et la fin de la protection temporaire, les États membres ont appelé à l'adoption d'une approche coordonnée au niveau de l'Union. Sur la base de l'expérience que les États membres ont acquise à la suite de l'activation de la protection temporaire prévue par la directive 2001/55/CE du Conseil (5), il est essentiel de garantir une responsabilité partagée entre tous les États membres au niveau de l'Union tout au long de ce processus.

(3)

L'un des objectifs de l'activation de la protection temporaire prévue par la directive 2001/55/CE dans le contexte de la guerre d'agression menée par la Russie contre l'Ukraine était d'éviter que les systèmes d'asile des États membres ne soient submergés et qu'ils ne soient pas en mesure de traiter un grand nombre de demandes de protection internationale sans que cela ait des effets dommageables sur leur bon fonctionnement, dans l'intérêt des personnes demandant une protection. Cet objectif continue de revêtir une importance fondamentale à l'heure de planifier la sortie progressive du régime de protection temporaire de ces personnes. En outre, même en situation de paix, l'Ukraine aura besoin de temps pour reconstruire la capacité lui permettant d'accueillir, à leur retour, toutes les personnes déplacées en raison de la guerre. Afin de soutenir les efforts que l'Ukraine déploie pour réintégrer les personnes déplacées, il est donc important que le processus de transition soit géré de manière souple et progressive et en tenant compte de la situation individuelle des personnes concernées. Ce processus de transition devrait donc répondre aux besoins des personnes qui bénéficient actuellement d'une protection temporaire dans l'Union, de même qu'aux besoins de l'Ukraine, tout en préservant l'intégrité des systèmes d'asile des États membres.

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De nombreuses personnes déplacées en provenance d'Ukraine et qui bénéficient d'une protection temporaire vivent désormais dans l'Union depuis plusieurs années et se sont intégrées dans leurs sociétés d'accueil en apprenant leurs langues, en trouvant un emploi et en suivant des études. Lorsque le droit national ou les pratiques administratives nationales le permettent déjà, les États membres devraient tout mettre en œuvre pour permettre à ces personnes de passer à des statuts juridiques nationaux qui reflètent mieux leur situation actuelle dans l'Union lorsque les conditions pour continuer à y séjourner légalement pour d'autres motifs sont remplies. De tels statuts juridiques nationaux pourraient comprendre, par exemple, des titres de séjour liés à une activité salariée ou indépendante, à la formation professionnelle, aux études et à la recherche, à des motifs familiaux ou autres, ou des titres de séjour spécifiques. Les États membres devraient donc promouvoir et faciliter la sortie progressive du régime de protection temporaire, en fournissant des informations claires pour aider les personnes concernées à comprendre les avantages et les droits que confèrent ces autres statuts juridiques nationaux par rapport à la protection temporaire ou à d'autres formes de protection internationale.

(5)

En vue de soutenir le passage des personnes bénéficiant d'une protection temporaire à d'autres statuts juridiques et de leur proposer une autre solution dans des circonstances sans précédent, et afin d'assurer la continuité et d'éviter des situations de séjour irrégulier, les États membres devraient permettre aux personnes bénéficiant d'une protection temporaire de demander des autorisations au titre des directives (UE) 2016/801 (6), (UE) 2021/1883 (7) et (UE) 2024/1233 (8) du Parlement européen et du Conseil, en particulier dans les cas où l'accès aux statuts nationaux n'est pas possible et où ces personnes pourraient à défaut prétendre à un autre statut en vertu du droit de l'Union. Les autorisations prévues par ces directives sont possibles à condition que les personnes concernées ne bénéficient pas simultanément d'une protection temporaire dans l'Union. Par conséquent, les États membres devraient informer les personnes bénéficiant d'une protection temporaire, dès que possible et au plus tard au moment de la demande d'autorisation, de la différence entre les droits conférés par le statut lié à la protection temporaire et les droits conférés par ces directives. Les États membres devraient également les informer, dès que possible et au plus tard au moment de la demande, qu'elles ne peuvent pas simultanément bénéficier d'une protection temporaire et se voir accorder une autorisation au titre de ces directives.

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Pour que les États membres soient prêts à mettre progressivement fin à la protection temporaire activée par la décision d'exécution (UE) 2022/382, il est essentiel de veiller à ce que le retour en Ukraine en vue d'une réintégration se déroule de manière ordonnée et humaine et de tenir compte des diverses situations personnelles des personnes déplacées, en soutenant les personnes qui souhaitent rentrer en Ukraine et en ont la possibilité. Si certaines personnes ont peut-être déjà l'intention de rentrer à court terme, d'autres peuvent avoir besoin de plus de temps, compte tenu de leur situation particulière. Il est également important de tenir compte de la capacité de l'Ukraine à réintégrer de manière durable toutes les personnes déplacées en raison de la guerre. Par conséquent, les États membres devraient prendre des mesures qui ouvrent la voie à une réintégration durable et sans heurts en Ukraine, compte tenu de toutes ces considérations, en exploitant pleinement les outils déjà prévus aux articles 21 et 23 de la directive 2001/55/CE et en les élargissant.

(7)

L'Union apporte un soutien global à l'Ukraine, notamment à travers la facilité pour l'Ukraine établie par le règlement (UE) 2024/792 du Parlement européen et du Conseil (9), pour s'attaquer aux conséquences sociales, économiques et environnementales de la guerre d'agression menée par la Russie, en contribuant au redressement, à la reconstruction et à la modernisation du pays ainsi qu'au redressement de la société ukrainienne après la guerre, y compris en créant les conditions sociales et économiques qui facilitent le retour chez elles des personnes déplacées à l'intérieur du pays et des personnes bénéficiant d'une protection temporaire dans l'Union, dès lors que les conditions le permettent ou qu'elles le choisissent.

(8)

Les personnes qui envisagent de rentrer chez elles en Ukraine devraient être en mesure de prendre des décisions éclairées, ce qui favoriserait également la pérennité de leur retour. Dans le cadre d'une sortie progressive et sans heurts du régime de protection temporaire des personnes déplacées en provenance d'Ukraine, les États membres devraient mettre en place une approche plus structurée pour promouvoir des visites exploratoires autofinancées, comme le prévoit l'article 21, paragraphe 1, de la directive 2001/55/CE. Ces visites pourraient contribuer à renforcer la confiance des personnes bénéficiant d'une protection temporaire dans l'Union, car elles leur permettraient de s'assurer que leur famille va bien, de vérifier l'état de leurs biens ou d'évaluer l'ampleur des destructions au sein de leur communauté et d'apprécier la situation générale en Ukraine. Pour accroître leur efficacité et prévenir les abus liés à de telles visites, il convient que les États membres définissent les paramètres, conditions et exigences applicables à ces visites. De tels paramètres, conditions ou exigences devraient être coordonnés avec les autres États membres et être définis et communiqués de manière transparente. À cette fin, les États membres devraient mettre en place des points de contact.

(9)

Les États membres sont tenus de prendre les mesures nécessaires pour rendre possible le retour volontaire des personnes dont la protection temporaire a pris fin conformément à l'article 21, paragraphe 1, de la directive 2001/55/CE. À cette fin, les États membres devraient prévoir des programmes de retour volontaire spécifiques, et peuvent pour cela s'appuyer sur le soutien fourni par des organisations internationales. Pour qu'ils soient efficaces et pour éviter les risques d'abus, ces programmes devraient être soigneusement conçus, couvrir tous les cas de figure et faire l'objet d'une communication efficace, en tenant compte des besoins et des capacités de l'Ukraine, ainsi que des besoins des personnes déplacées en provenance d'Ukraine qui bénéficient d'une protection temporaire au sein de l'Union et de la situation des personnes qui sont restées en Ukraine, afin de préserver la cohésion sociale. Par conséquent, tout programme de ce type, plutôt que de prévoir des aides individualisées, devrait soutenir en priorité la réintégration pour laquelle des fonds de l'Union seront disponibles en Ukraine. Les conditions d'admissibilité à ce type de programmes devraient être clairement établies et les personnes qui entendent en bénéficier devraient être tenues de s'inscrire. Les États membres pourraient envisager, dans le cadre de ces programmes, d'aider à l'organisation des départs, par exemple vers la même région d'Ukraine. L'Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes (ci-après dénommée «Frontex»), établie par le règlement (UE) 2019/1896 du Parlement européen et du Conseil (10), pourrait apporter un soutien logistique aux États membres dans les limites de son mandat.

(10)

S'il est vrai que les programmes de retour volontaire devraient avoir une durée limitée et fixe, ils devraient néanmoins laisser suffisamment de temps pour permettre une coordination appropriée avec les autorités ukrainiennes en vue de faciliter l'intégration progressive et adéquate des personnes qui rentrent dans leur communauté, dans des zones comprenant notamment un accès aux services et installations de base, tels que l'hébergement, le logement ou les soins médicaux. Dès lors, y compris pour veiller à ce que la durée initiale du programme de retour volontaire soit coordonnée avec tous les États membres et les autorités ukrainiennes, les programmes de retour volontaire devraient prévoir un délai de départ permettant d'atteindre ces objectifs, à savoir un délai en principe d'un an. Un soutien aux États membres est disponible dans le cadre du Fonds «Asile, migration et intégration» (FAMI) établi par le règlement (UE) 2021/1147 du Parlement européen et du Conseil (11), pour répondre aux besoins financiers liés aux personnes déplacées en provenance d'Ukraine bénéficiant d'une protection temporaire et peut également contribuer au financement de programmes de retour volontaire. Pendant la durée des programmes de retour volontaire, les personnes concernées devraient être autorisées à continuer de résider légalement dans l'État membre dans lequel elles bénéficient d'une protection temporaire. La situation sur place étant susceptible d'évoluer entre la date d'adoption de la présente recommandation et la fin de la protection temporaire, et étant donné que le délai initialement prévu pour les programmes de retour volontaire pourraient être insuffisants pour assurer une réintégration progressive et durable en Ukraine, les États membres devraient se coordonner, entre eux et avec les autorités ukrainiennes, afin de fixer un délai différent ou prolonger le délai pour le départ volontaire dans le cadre de leurs programmes de retour volontaire. Les mesures concernant les programmes de retour volontaire sont sans préjudice de la directive 2008/115/CE du Parlement européen et du Conseil (12).

(11)

Afin de réduire la charge administrative liée à la délivrance possible de titres de séjour à titre individuel aux personnes inscrites aux programmes de retour volontaire, les États membres devraient recourir à la possibilité prévue à l'article 21, paragraphe 3, de la directive 2001/55/CE d'étendre tous les droits applicables liés à la protection temporaire énoncés au chapitre III de la directive 2001/55/CE aux personnes bénéficiant d'une protection temporaire au titre de la décision d'exécution (UE) 2022/382 et bénéficiant d'un programme de retour volontaire au-delà de la date d'expiration de la décision d'exécution (UE) 2022/382 jusqu'à la date de retour d'une personne déplacée en Ukraine ou jusqu'à la date de fin du délai fixé pour les départs volontaires dans le cadre du programme de retour volontaire pertinent. En outre, afin d'assurer une continuité et d'éviter des situations de séjour irrégulier immédiatement après la fin de la protection temporaire, les États membres devraient veiller à ce que les personnes ayant bénéficié d'une protection temporaire puissent séjourner légalement sur leur territoire entre l'expiration de la décision d'exécution (UE) 2022/382 et l'expiration du délai dans lequel ces personnes peuvent s'inscrire à un programme de retour volontaire.

(12)

Il est possible qu'à la date précise d'expiration de la décision d'exécution (UE) 2022/382, l'Ukraine ne soit pas en mesure de répondre aux besoins de personnes présentant des besoins particuliers autres que ceux liés à leur état de santé. Pour assurer un retour durable en Ukraine qui tienne compte de la capacité de l'Ukraine à répondre aux besoins de ces personnes, les États membres devraient également appliquer les dispositions de droit national transposant l'article 23, paragraphe 1, de la directive 2001/55/CE aux personnes présentant des besoins particuliers autres que ceux liés à leur état de santé et prendre les mesures nécessaires concernant les conditions leur permettant de poursuivre leur séjour régulier dans l'Union. S'il y a lieu, les États membres devraient veiller à ce que les conditions de séjour tiennent compte des besoins particuliers des personnes concernées. Ce séjour devrait prendre fin dès que l'Ukraine sera en mesure de répondre aux besoins particuliers des personnes concernées.

(13)

Les États membres devraient recourir à la possibilité prévue à l'article 23, paragraphe 2, de la directive 2001/55/CE d'autoriser des personnes déplacées en provenance d'Ukraine dont les enfants mineurs poursuivent une scolarité dans un État membre à séjourner sur leur territoire au-delà de la durée de la protection temporaire prévue par la décision d'exécution (UE) 2022/382 afin de permettre à ces enfants de terminer la période scolaire, habituellement une année scolaire, qui est en cours lorsque ladite décision d'exécution expire.

(14)

Afin de garantir la communication d'informations adéquates et d'aider les personnes bénéficiant d'une protection temporaire à effectuer des choix éclairés en pleine connaissance de cause, il importe d'utiliser de manière optimale les outils et les canaux existants et d'éviter la duplication des efforts. À cette fin, les États membres pourraient utiliser d'éventuels pôles «Unité» qui ont été ou sont mis en place sur leur territoire afin d'aider à maintenir des liens avec les Ukrainiens vivant à l'étranger. Les pôles «Unité» devraient être utilisés pour fournir des informations sur le passage à d'autres statuts juridiques, les visites exploratoires et les programmes de retour volontaire ou pour indiquer où il est possible de trouver ces informations. Pour soutenir les pôles «Unité», les États membres peuvent utiliser les fonds relevant du Fonds «Asile, migration et intégration», y compris les dotations supplémentaires résultant de la révision à mi-parcours du cadre financier pluriannuel pour les années 2021 à 2027 établi par le règlement (UE, Euratom) 2020/2093 du Conseil (13) et de l'examen à mi-parcours des programmes des États membres au titre du Fonds «Asile, migration et intégration». Ils pourraient également bénéficier, à cette fin, du soutien d'organisations internationales et de pays tiers. Afin de rationaliser les efforts, les États membres sont encouragés à intégrer les connaissances, les capacités et les réseaux offerts par les organisations internationales dans leurs projets individuels visant à mettre en place des pôles «Unité». En outre, des campagnes d'information alignées sur la communication de l'Union pourraient être mises en place.

(15)

Pour garantir une approche coordonnée entre les États membres et avec les autorités ukrainiennes concernant la mise en œuvre de la présente recommandation, les États membres devraient continuer à se coordonner, à échanger des informations et à suivre la situation sur place au sein de diverses enceintes compétentes, y compris de la plateforme de solidarité visée dans la décision d'exécution (UE) 2022/382, à laquelle les autorités ukrainiennes peuvent être invitées à participer, ainsi que des instances préparatoires compétentes du Conseil, dans les limites de leurs mandats et responsabilités respectifs.

(16)

Étant donné que la sortie progressive du régime de protection temporaire des personnes déplacées en provenance d'Ukraine entraînera des changements importants pour leur statut, il est essentiel d'avoir une image précise de l'évolution de la situation. Compte tenu, entre autres, de l'arrêt rendu par la Cour de justice de l'Union européenne dans l'affaire C-753/23 (14), et en particulier de son paragraphe 30, les États membres devraient redoubler d'efforts pour mettre à jour, régulièrement et rapidement, leurs données relatives à la protection temporaire, y compris les chiffres concernant les enregistrements inactifs, sur la plateforme d'enregistrement des bénéficiaires de la protection temporaire et dans le cadre du mécanisme de préparation et de gestion de crise en matière de migration (réseau de planification).

(17)

Conformément à l'article 3 du protocole no 21 sur la position du Royaume-Uni et de l'Irlande à l'égard de l'espace de liberté, de sécurité et de justice, annexé au traité sur l'Union européenne et au traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, l'Irlande a notifié, par une lettre du 22 juillet 2025, son souhait de participer à l'adoption et à l'application de la présente recommandation.

(18)

Conformément aux articles 1er et 2 du protocole no 22 sur la position du Danemark annexé au traité sur l'Union européenne et au traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, le Danemark ne participe pas à l'adoption de la présente recommandation et n'est pas lié par celle-ci ni soumis à son application,