Communication de la Commission au Parlement, au Conseil et à la Cour des comptes — Comptes annuels consolidés de l’Union européenne pour l’exercice 2023

TABLE DES MATIÈRES

AVANT-PROPOS

L’année 2023 a à nouveau confirmé que l’unité et la solidarité européennes sont les atouts les plus solides de l’Union européenne. Nous avons continué à nous tenir aux côtés de nos partenaires en Ukraine et les avons soutenus dans leur réponse à la guerre brutale menée par la Russie et aux agressions ininterrompues de cette dernière.

Afin d’atténuer les conséquences de la guerre et d’autres développements politiques mondiaux, nous avons proposé une révision à mi-parcours du cadre financier pluriannuel axée sur les priorités politiques les plus urgentes, à savoir:

En combinant des redéploiements au sein du budget de l’UE et des ressources supplémentaires, les dirigeants de l’UE ont approuvé toutes les priorités politiques que la Commission avait définies le 1er février 2024 lors d’un Conseil européen extraordinaire.

L’année 2023 a aussi été marquée par la poursuite des activités d’emprunt et de prêt de l’UE. Un montant supplémentaire de 110,5 milliards d’EUR a été levé sur les marchés financiers en vue de financer les programmes d’action de l’UE et l’assistance financière aux pays tiers. Cela a permis à l’UE d’apporter à l’Ukraine une aide de 18 milliards d’EUR, par tranches mensuelles de 1,5 milliard d’EUR, pour faire en sorte que les services publics du pays puissent continuer à servir leurs citoyens.

NextGenerationEU a continué à stimuler la transition écologique et numérique de l’UE. L’évaluation à mi-parcours de la facilité pour la reprise et la résilience a montré que cette dernière avait aidé 1,3 million d’Européens à trouver un emploi. Les plans des États membres pour la reprise et la résilience ont dépassé les objectifs minimaux en matière de dépenses numériques et écologiques, et plus de 1 150 jalons et cibles avaient déjà été atteints.

Outre la réaction aux crises et les activités connexes, le budget de l’UE a continué d’atteindre ses objectifs stratégiques généraux. La troisième année de l’actuel CFP 2021-2027 a vu une exécution des engagements pour un montant de 332,3 milliards d’EUR, permettant ainsi d’utiliser au mieux le budget annuel disponible.

Le budget de l’UE demeure l’expression concrète de la solidarité européenne, tant entre les États membres de l’UE qu’envers nos partenaires internationaux. J’ai le plaisir de présenter les comptes annuels de l’Union européenne pour l’exercice 2023, qui illustreront tous ces aspects en détail. Ces comptes fournissent une vue d’ensemble complète des finances de l’UE, et comprennent des informations sur les passifs conditionnels, les engagements financiers et les autres obligations de l’Union ainsi que sur l’exécution du budget de l’UE pour l’année écoulée. Faisant partie de l’ensemble intégré de rapports financiers et de rapports sur la responsabilité élaborés par la Commission, les comptes annuels consolidés de l’Union européenne constituent un élément essentiel de notre système perfectionné de transparence et de responsabilité budgétaire.

FAITS MARQUANTS DE L’EXERCICE SUR LE PLAN FINANCIER

SOMMAIRE

1. CHIFFRES CLÉS ET FAITS MARQUANTS DE L’EXERCICE

États financiers consolidés

Les états financiers consolidés de l’UE comprennent plus de 50 entités (dont le Parlement européen, le Conseil, la Commission et les agences de l’UE). Ils sont élaborés sur la base des règles de comptabilité d’exercice adoptées par le comptable de la Commission et inspirées des normes comptables admises au niveau international pour le secteur public (IPSAS).

Comme le montre le bilan figurant ci-dessous et ainsi qu’il ressort de manière plus détaillée de l’analyse des états financiers (section 5), les états financiers consolidés de l’UE pour 2023 ont été particulièrement marqués par une augmentation des emprunts due à la poursuite de la mise en œuvre de NextGenerationEU , ainsi qu’au soutien financier supplémentaire apporté à l’Ukraine:

Principales évolutions en 2023

Poursuite des bons résultats obtenus en matière d’émission d’obligations de l’UE, de titres de créance à court terme de l’UE et d’obligations vertes NextGenerationEU

→ voir section 4.

Réalisation des objectifs de NextGenerationEU		Apport d’une assistance financière à l’Ukraine
→ voir section 3		→ voir section 4

2. CADRE FINANCIER PLURIANNUEL 2021-2027, NextGenerationEU et soutien à l’Ukraine

Le budget à long terme de l’UE pour la période 2021-2027, associé à l’instrument de relance NextGenerationEU, tel qu’adopté, s’élève à 2 018 milliards d’EUR en prix courants (1 800 milliards d’EUR aux prix de 2018).

Le train de mesures se compose du budget à long terme — le cadre financier pluriannuel 2021-2027 (ci-après le «CFP») — qui s’élève à 1 211 milliards d’EUR en prix courants (1 074 milliards d’EUR aux prix de 2018), et de l’instrument temporaire pour la relance — NextGenerationEU — doté d’un montant initial de 806,9 milliards d’EUR en prix courants (750 milliards d’EUR aux prix de 2018). Ce montant initial a été ajusté à 712 milliards d’EUR, étant donné que les États membres n’ont pas demandé la totalité du soutien disponible sous la forme de prêts.

Le budget a été conçu pour répondre aux priorités et aux besoins les plus urgents de l’Europe:

Révision du budget de l’UE pour la période 2021-2027

Depuis l’adoption du budget à long terme de l’UE pour la période 2021-2027 en 2020, l’UE a été confrontée à des crises inédites et imprévues, allant de la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine et ses conséquences à l’accélération de l’inflation et des taux d’intérêt, en passant par les migrations et les défis extérieurs, tels que le conflit au Moyen-Orient. Pour faire face à ces multiples crises, les ressources du budget de l’UE ont été mises à rude épreuve, ce qui a nui à sa capacité à relever les défis les plus pressants. Afin de faire en sorte que le budget de l’UE puisse continuer à atteindre ses principaux objectifs, la Commission européenne a proposé, en juin 2023, de renforcer le budget à long terme de l’UE.

Le 1er février 2024, les dirigeants de l’UE ont approuvé toutes les priorités de la proposition de la Commission et sont convenus de la toute première révision du budget à long terme de l’UE, que le Parlement européen a également approuvée le 27 février 2024. Les principaux éléments concernés par la révision sont les suivants:

La révision est entrée en vigueur le 1er mars 2024 et s’applique rétroactivement au budget de l’UE depuis le 1er janvier 2024.

NextGenerationEU

Doté d’un budget initial de 806,9 milliards d’EUR, NextGenerationEU est conçu pour contribuer à réparer les dommages économiques et sociaux immédiats causés par la pandémie de COVID-19, de manière à construire une Europe de l’après-COVID-19 plus écologique, plus numérique, plus résiliente et mieux adaptée aux défis actuels et à venir. La majorité des fonds est affectée au moyen de la facilité pour la reprise et la résilience (FRR). Une partie des fonds, à concurrence maximale de 338,0 milliards d’EUR, est fournie sous la forme d’un soutien non remboursable ou de subventions. L’autre partie, à hauteur maximale de 385,8 milliards d’EUR, est utilisée pour accorder des prêts de l’Union aux différents États membres. Le délai imparti aux États membres pour demander des prêts a expiré en août 2023, ce qui signifie que 94,9 milliards d’EUR de prêts ne peuvent plus être décaissés. En conséquence, le montant total des prêts s’élève désormais à 290,9 milliards d’EUR et l’enveloppe totale ajustée pour le soutien non remboursable et les prêts s’établit à 712 milliards d’EUR. Ces prêts ne seront remboursés par les États membres qu’après la période couverte par le CFP actuel et s’étendront sur une longue période (de 2032 à 2053; voir section 3.1.3). En outre, NextGenerationEU renforce plusieurs politiques et programmes existants de l’UE:

En outre, les subventions octroyées au titre de la FRR sont désormais complétées par l’inclusion de mesures REPowerEU, également financées par les recettes du système d’échange de quotas d’émission (SEQE) et les dotations de la réserve d’ajustement au Brexit (RAB), ainsi que par des dotations NextGenerationEU. Pour les prêts NextGenerationEU, 290,9 milliards d’EUR ont été demandés au total par les États membres, un chiffre qui comprend des éléments de REPowerEU. Voir la section 3 pour de plus amples informations sur la mise en œuvre de NextGenerationEU et la section 4 pour des informations sur les emprunts liés à l’approche unifiée en matière de financement.

Soutien à l’Ukraine

Depuis le début de la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine, le budget de l’UE a été massivement augmenté pour soutenir la réponse de l’UE à la crise en Ukraine sur tous les fronts. Plus concrètement, dans le cadre d’une approche dite de l’«Équipe Europe», l’UE, ses États membres et ses institutions financières avaient, à la fin de 2023, mobilisé ensemble plus de 88 milliards d’EUR de soutien global en faveur de l’Ukraine et de sa population, ce qui témoigne clairement de la solidarité constante de l’UE. Ce montant comprend:

En outre, la nouvelle facilité pour l’Ukraine constitue un instrument de financement spécifique qui apportera au pays un soutien cohérent, prévisible et souple, d’un montant allant jusqu’à 50 milliards d’EUR entre 2024 et 2027, dont 33 milliards d’EUR de prêts et 17 milliards d’EUR de soutien non remboursable, afin d’aider l’Ukraine à résister à l’agression et à reconstruire un pays moderne et prospère.

3. MISE EN ŒUVRE DE NextGenerationEU

3.1.1. Présentation

À la fin de 2023, la Commission avait décaissé un montant total de 263,1 milliards d’EUR de soutien financier (contre 162,0 milliards d’EUR en 2022). La majorité de ce montant, soit 220,8 milliards d’EUR, a été versée au titre de la FRR (y compris un soutien destiné aux réformes et aux investissements dans le cadre de REPowerEU), avec 141,6 milliards d’EUR de soutien non remboursable et 79,2 milliards d’EUR de soutien financier sous forme de prêts. Un montant supplémentaire de 42,3 milliards d’EUR (nets de recouvrements d’un montant de 1,0 milliard d’EUR) a été décaissé en tant que paiements au titre du CFP dans le cadre de programmes existants.

3.1.2. Décaissements du soutien non remboursable au titre de la FRR/REPowerEU

Le montant total du soutien non remboursable approuvé et juridiquement engagé au titre des plans pour la reprise et la résilience des 27 États membres s’élève à 356,8 milliards d’EUR. Sur ce montant, 337,9 milliards d’EUR sont liés à la dotation initiale de la FRR. Le montant restant de 18,9 milliards d’EUR comprend les montant alloués provenant du système d’échange de quotas d’émission (SEQE) (17,3 milliards d’EUR) et les transferts à partir de la réserve d’ajustement au Brexit (1,6 milliard d’EUR) qui seront, les uns et les autres, utilisés pour soutenir les réformes et investissements au titre de REPowerEU. Dans le cas de l’Espagne et du Portugal, le reste de la dotation initiale de la FRR, qui représente pour ces pays, respectivement, 2,6 milliards d’EUR et 0,1 milliard d’EUR, sera aussi utilisé pour soutenir les réformes et les investissements au titre de REPowerEU. Les engagements budgétaires s’établissaient au 31 décembre 2023 à 356,4 milliards d’EUR.

À la fin de 2023, la Commission avait décaissé un montant total de 141,6 milliards d’EUR de soutien non remboursable en faveur de 23 États membres (contre 93,5 milliards d’EUR en faveur de 22 États membres en 2022). Avec 139,9 milliards d’EUR, la quasi-totalité de ce montant concernait les paiements effectués à la suite de la réalisation des jalons et cibles de la FRR. Le reste, soit 1,7 milliard d’EUR, a été versé en tant que préfinancement dans le cadre de REPowerEU:

En 2023, la Commission a versé un soutien non remboursable d’un montant total de 48,0 milliards d’EUR (contre 47,2 milliards d’EUR en 2022). Ce montant comprenait principalement les paiements effectués à la suite de la réalisation des jalons et des cibles de la FRR en faveur de l’Italie (troisième et quatrième paiements: 12,0 milliards d’EUR), de la France (deuxième paiement: 10,3 milliards d’EUR), de l’Espagne (troisième paiement: 6,0 milliards d’EUR), de l’Allemagne (premier paiement: 4,0 milliards d’EUR), du Portugal (deuxième, troisième et quatrième paiements: 3,6 milliards d’EUR), de la Grèce (deuxième et troisième paiements: 3,4 milliards d’EUR) et de la Roumanie (deuxième paiement: 1,9 milliard d’EUR).

3.1.3. Décaissements de prêts au titre de la FRR/REPowerEU

Le montant total du soutien financier sous la forme de prêts approuvé au titre des plans s’élève à 290,9 milliards d’EUR (contre 165,3 milliards d’EUR en 2022). Le montant total est couvert par des contrats de prêt signés (contre 153,9 milliards d’EUR en 2022).

À la fin de 2023, la Commission avait décaissé un montant total de 79,2 milliards d’EUR de soutien financier sous la forme de prêts en faveur de neuf États membres (contre 45,2 milliards d’EUR en faveur de cinq États membres en 2022). Sur ce montant, 73,8 milliards d’EUR concernaient le soutien financier sous la forme de prêts octroyés au titre de la FRR (contre 45,2 milliards d’EUR en 2022) et 5,4 milliards d’EUR concernaient le soutien financier sous la forme de prêts octroyés au titre de RePowerEU (aucune donnée n’existait pour 2022):

En 2023, la Commission a fourni un nouveau soutien financier sous la forme de prêts d’un montant de 34,1 milliards d’EUR, dont 28,7 milliards d’EUR de tranches de prêts au titre de la FRR versées à la suite de la réalisation de jalons et de cibles. Un montant supplémentaire de 5,4 milliards d’EUR a été décaissé pour le préfinancement des prêts au titre de REPowerEU. Les principaux décaissements ont été les troisième et quatrième tranches versées au titre de la FRR en faveur de l’Italie (23 milliards d’EUR), le préfinancement au titre de REPowerEU en faveur de la Pologne (4,5 milliards d’EUR) et les deuxième et troisième tranches versées au titre de la FRR en faveur de la Grèce (3,8 milliards d’EUR).

Conformément aux contrats de prêt, les États membres rembourseront chaque année 5 % des montants décaissés à partir de dix ans après la date de décaissement. La période de remboursement s’étendra donc de 2032 à 2053.

3.1.4. Contributions de NextGenerationEU à d’autres programmes relevant du budget de l’UE

À la fin de l’exercice 2023, le total net des paiements versés à d’autres programmes au titre du CFP s’élevait à 42,3 milliards d’EUR (contre 23,3 milliards d’EUR en 2022). Cette contribution, nette de recouvrements d’un montant de 1,0 milliard d’EUR (contre 0,2 millard d’EUR en 2022), concernait principalement REACT-EU, qui finance le Fonds européen de développement régional (FEDER) et le Fonds social européen (FSE, y compris le FEAD):

Au cours de l’année 2023, la Commission a effectué des paiements en faveur d’autres programmes relevant du CFP pour un montant total de 19,0 milliards d’EUR. Ce montant comprenait les paiements concernant REACT-EU (13,1 milliards d’EUR, dont 7,3 milliards d’EUR au titre du FEDER et 5,8 milliards d’EUR au titre du FSE, y compris le FEAD), le développement rural (2,0 milliards d’EUR), Horizon Europe (1,9 milliard d’EUR), InvestEU (1,2 milliard d’EUR), rescEU (0,6 milliard d’EUR) et le Fonds pour une transition juste (0,1 milliard d’EUR).

4. PASSIF ÉVENTUEL AU BUDGET

Ces dernières années, l’UE a de plus en plus souvent eu recours à des instruments financiers (tels que des prêts, des garanties et des investissements en fonds propres) pour mettre en œuvre ses politiques et poursuivre ses objectifs. Par exemple, les prêts accordés par l’UE à ses États membres ou à ses pays partenaires visent à rétablir la stabilité financière ou à favoriser la reprise économique après une situation de crise. Le principal objectif des programmes de garantie de l’UE est de stimuler les investissements et d’améliorer l’accès au financement afin de remédier aux défaillances du marché dans les principaux domaines d’action.

Lorsque l’UE fournit un soutien sous la forme de prêts ou de garanties, elle s’attend à ce que sa contribution financière apporte une valeur ajoutée élevée. En effet, contrairement aux méthodes traditionnelles non remboursables d’exécution budgétaire, telles que l’octroi d’aides ou de subventions, pour chaque euro dépensé provenant du budget de l’UE, le bénéficiaire final reçoit un montant supérieur au montant nominal de l’aide financière de l’UE, en raison de ce que l’on appelle l’effet de levier.

Bien que l’UE s’attende à ce que les dépenses encourues soient inférieures au montant du financement fourni, le budget de l’UE peut néanmoins subir des pertes lorsque se produisent certains événements, que l’UE ne maîtrise pas entièrement. C’est le cas des programmes dans le cadre desquels l’UE contracte des emprunts afin de financer des prêts aux États membres et aux pays tiers (voir section 4.1 ci-dessous) et lorsqu’elle émet des garanties au profit d’institutions financières (voir section 4.2 ci-dessous). Étant donné que les pertes dues à un non-remboursement par les bénéficiaires finals ne se concrétiseront vraisemblablement pas toutes, les actifs détenus par l’UE ne sont pas destinés à couvrir l’intégralité de ces passifs potentiels (2), mais seulement les pertes attendues ainsi qu’un coussin de séc