RAPPORT D’ACTIVITÉ DU CONTRÔLEUR DES GARANTIES DE PROCÉDURE — 2023

Avant-propos

Voici le deuxième rapport annuel de mes activités en tant que contrôleur des garanties de procédure. En vertu du règlement relatif à l’OLAF, je suis chargée de traiter les plaintes déposées par des personnes concernées portant sur le respect par l’OLAF des garanties de procédure, ainsi que sur des violations présumées des règles applicables aux enquêtes menées par l’OLAF. Il s’agit notamment de violations potentielles des exigences de procédure et des droits fondamentaux.

Jusqu’à la création, il y a deux ans, du poste de contrôleur, les personnes visées par une enquête de l’OLAF n’avaient pas la possibilité de se plaindre de la manière dont l’OLAF menait l’enquête, si ce n’était en déposant une plainte auprès du Médiateur européen pour mauvaise administration ou en tentant d’engager la responsabilité non contractuelle de la Commission dans des conditions très strictes.

Pour remédier à cette lacune, les modifications apportées au règlement relatif à l’OLAF donnent désormais à chaque personne concernée la possibilité d’introduire une plainte auprès du contrôleur grâce à la création d’un mécanisme approprié de traitement des plaintes.

Grâce à ce nouveau recours administratif, le contrôleur adapte les principes de protection juridictionnelle effective aux principes de protection administrative effective et les harmonise entre eux, de façon progressive mais constante. Le contrôleur tient toujours compte des garanties de procédure spécifiques qui régissent les activités de l’OLAF, ainsi que de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, des principes juridiques généraux et de la jurisprudence des juridictions de l’UE (1) applicable aux enquêtes de l’OLAF.

Pour le contrôleur, il importe non seulement que le mécanisme de traitement des plaintes devienne un recours effectif pour les personnes concernées, mais aussi qu’il renforce la transparence des activités de l’OLAF. Si un organisme de lutte antifraude efficient et efficace, à même de protéger les intérêts financiers de l’UE, est absolument indispensable pour l’Union et pour les contribuables, il est tout aussi important que les enquêtes de l’OLAF sur d’éventuelles fraudes soient menées dans le plein respect des droits fondamentaux et des garanties de procédure.

Cela étant, pour mieux comprendre le rôle du contrôleur et les limites de cette nouvelle fonction, il convient de garder à l’esprit le fait que le contrôleur n’agit pas en tant que juge qui apprécie la légalité des décisions et des actes de l’OLAF. Le contrôleur a pour mission de trouver et de proposer des solutions aux problèmes soulevés par les plaignants, ainsi que de formuler des propositions de solutions et, éventuellement, des recommandations qu’il adresse au directeur général de l’OLAF afin de résoudre les questions en cause et d’améliorer, de manière prospective, les pratiques de l’OLAF en matière d’administration et d’enquête.

J’espère que ce rapport contribuera à sensibiliser l’opinion aux types de problèmes qui sont à l’origine des plaintes déposées par les personnes concernées, tout en renforçant la responsabilité de l’OLAF et la confiance des citoyens dans les systèmes mis en place par l’UE pour lutter contre la fraude.

J’ai le plaisir de vous annoncer que nous avons atteint tous nos objectifs en 2023, malgré l’augmentation du nombre de plaintes reçues et le manque aigu de personnel auquel est confronté le secrétariat du comité de surveillance. À cet égard, je remercie le secrétariat pour le soutien juridique qu’il m’a apporté.

Vous trouverez dans ce rapport de plus amples informations sur notre travail et les résultats que nous avons obtenus grâce au mécanisme de traitement des plaintes.

Je suis convaincue que le mécanisme de traitement des plaintes constitue déjà une garantie essentielle pour les personnes visées par une enquête, étant donné qu’il permet de veiller à ce que les activités de l’OLAF respectent les garanties de procédure et les règles applicables aux enquêtes.

Table des matières

1. Mission et mandat du contrôleur

La fonction de contrôleur des garanties de procédure a été instituée par le règlement (UE, Euratom) 2020/2223 du Parlement européen et du Conseil (2) modifiant le règlement (UE, Euratom) 883/2013 du Parlement européen et du Conseil (3) (ci-après le «règlement relatif à l’OLAF») afin de protéger les garanties de procédure et les droits fondamentaux des personnes visées une enquête de l’Office européen de lutte antifraude (OLAF). Mme Julia Laffranque a été nommée en tant que premier contrôleur le 3 mai 2022, pour un mandat de cinq ans non renouvelable. Elle est assistée dans sa tâche par le secrétariat du comité de surveillance (ci-après le «secrétariat»).

Le contrôleur exécute ses tâches en toute indépendance. Il «n’accepte d’instructions de quiconque dans l’exercice de ses fonctions» (article 9, paragraphe 6, du règlement relatif à l’OLAF). Les personnes concernées (4) ne pouvant pas, en principe, former de recours juridictionnel contre des actes ou omissions de l’OLAF en cours d’enquête, la possibilité d’introduire une plainte auprès du contrôleur revêt une grande importance. Tout plaignant peut s’adresser au contrôleur, dans les délais stricts fixés à l’article 9 ter du règlement relatif à l’OLAF, pour obtenir une évaluation indépendante et approfondie de sa plainte. Grâce au mécanisme de traitement des plaintes, le contrôleur peut donner l’assurance que l’OLAF a agi conformément aux règles énoncées dans son cadre juridique.

Conformément à l’article 9, paragraphe 8, du règlement relatif à l’OLAF, le contrôleur

Dans le cadre du traitement des plaintes déposées par des personnes concernées en ce qui concerne le respect par l’OLAF des garanties de procédure et des règles applicables aux enquêtes, le contrôleur ne cherche pas à substituer sa propre évaluation à celle de l’OLAF quant à la manière de mener une enquête ou d’évaluer les éléments de preuve, ni aux conclusions à tirer. Lorsqu’il constate une violation des garanties de procédure ou des règles applicables aux enquêtes, son rôle est, dans un premier temps, d’inviter l’OLAF à prendre des mesures pour remédier à la situation (proposition de solution). Dans un second temps, si l’OLAF n’est pas parvenu à trouver une solution, le contrôleur lui suggère comment résoudre la plainte dans une recommandation qu’il lui adresse. Conformément aux dispositions d’exécution adoptées par le contrôleur (5), ce dernier examine les plaintes dans le cadre d’une procédure contradictoire, mais n’interfère pas et ne peut pas interférer dans le déroulement de l’enquête de l’OLAF en cours (article 9 ter, paragraphe 6, du règlement relatif à l’OLAF).

L’année 2023 a été difficile compte tenu du nombre croissant de plaintes reçues et de la complexité des questions juridiques soulevées. Bien que le contrôleur ne puisse pas spécifiquement faire référence dans le présent rapport à des affaires visées par une enquête de l’OLAF et doive garantir la confidentialité des enquêtes, et ce, même après leur clôture (article 9, paragraphe 9, du règlement relatif à l’OLAF), il y fournit un résumé utile du type de problèmes dénoncés par les personnes concernées. Il y décrit également la manière dont les questions soulevées ont été traitées et y explique le fonctionnement du mécanisme de traitement des plaintes ainsi que les résultats obtenus.

2. Première année complète d’utilisation du nouveau mécanisme de traitement des plaintes

Depuis son entrée en fonction en octobre 2022, le contrôleur a eu l’occasion de traiter plusieurs questions juridiques intéressantes, jetant progressivement les bases d’un cadre conceptuel solide d’appréciation des plaintes. Compte tenu du nombre de plaintes traitées et de la diversité des questions juridiques soulevées, l’année 2023 a été à la fois riche en défis et couronnée de succès. Les plaintes ont été traitées aussi rapidement que possible, mais également de manière aussi approfondie et exhaustive que possible.

Afin de mieux comprendre le fonctionnement du mécanisme de traitement des plaintes, il convient de garder à l’esprit que, grâce à ce mécanisme, le contrôleur dispose d’un accès privilégié et direct au dossier de l’OLAF relatif à l’enquête concernée. Ce type d’accès aux dossiers de l’OLAF est primordial pour rassurer les plaignants quant au fait que le contrôleur est en mesure d’examiner attentivement les activités d’enquête de l’OLAF, même dans les cas où certaines informations pertinentes sont confidentielles et ne peuvent être portées à la connaissance desdits plaignants. À cet égard, le contrôleur procède souvent à une mise en balance délicate entre la confidentialité de l’enquête de l’OLAF, d’une part, et le caractère contradictoire du mécanisme de traitement des plaintes, d’autre part.

Au cours des premiers mois de son mandat (entre octobre 2022 et décembre 2022), le contrôleur a reçu 14 plaintes en prévision de sa nomination, dont un grand nombre (13) étaient déjà pendantes devant l’OLAF. À la fin de 2022, le contrôleur avait clôturé 6 de ces dossiers de plainte, les 8 autres ayant fait l’objet d’une décision en 2023.

En 2023, 17 nouvelles plaintes ont été déposées par des personnes physiques et des personnes morales. En 2023, le contrôleur a terminé son évaluation pour 14 d’entre elles; les 3 autres ont fait l’objet d’une décision au début de l’année 2024. Ces 3 dernières plaintes avaient été déposées peu avant la fin de l’année et avaient toutes été déclarées recevables.

3. Aperçu des plaintes déposées en 2023

Parmi les 17 plaintes reçues par le contrôleur en 2023, la plupart ont été présentées par des personnes concernées par des enquêtes internes (6) de l’OLAF (13 plaintes), tandis que 4 se référaient à une enquête externe (7) (graphique 1). La majorité des plaintes ont été déposées en anglais, mais d’autres langues (l’espagnol, le français et le polonais) ont également été utilisées (graphique 2). 14 plaintes ont été déposées par des particuliers et 3 par des entités juridiques. Ces 3 entités juridiques étaient toutes représentées par un avocat, alors que seuls 3 des 14 particuliers ayant déposé plainte ont fait appel à un avocat (graphique 3).

Graphique 1

Types d’enquêtes de l’OLAF ayant fait l’objet d’une plainte en 2023

Graphique 2

Langues de dépôt des plaintes en 2023

Graphique 3

Auteurs des plaintes

Dans la majorité des cas, les plaignants ont invoqué des violations de leurs garanties de procédure prévues à l’article 9 du règlement relatif à l’OLAF et de leurs droits fondamentaux consacrés par la charte des droits fondamentaux (graphique 4). Ces plaintes concernaient: i) le droit d’être entendus et l’exercice effectif de leur droit de présenter des observations sur les faits les concernant (article 9, paragraphe 4, du règlement relatif à l’OLAF); ii) le droit d’être informés (article 9, paragraphe 3, du règlement relatif à l’OLAF); iii) des violations des principes d’équité, d’objectivité et d’impartialité dans le déroulement des enquêtes; iv) le régime linguistique des enquêtes (graphique 5). Les plaignants se sont également plaints des règles applicables aux enquêtes menées par l’OLAF (8), en particulier celles applicables aux contrôles sur place et aux opérations de criminalistique numérique (graphique 6).

Graphique 4

Objet des plaintes introduites en 2023

Graphique 5

Analyse des différentes allégations concernant les garanties de procédure soulevées en 2023 (plaintes recevables et irrecevables)

Graphique 6

Analyse des allégations concernant les règles applicables aux enquêtes

4. Dossiers traités au moyen du mécanisme de traitement des plaintes

Le contrôleur traite les plaintes de manière équitable, indépendante et impartiale. Conformément au règlement relatif à l’OLAF et aux dispositions d’exécution du contrôleur, la procédure comporte deux étapes: i) une évaluation de la recevabilité; et, si la plainte est recevable, ii) un examen au fond des arguments invoqués par les plaignants. En fonction des questions en cause, le contrôleur peut inviter l’OLAF à résoudre la plainte (proposition de solution) et, le cas échéant, adresser une recommandation à l’OLAF.

4.1. Recevabilité

Dans un délai de 10 jours ouvrables à compter de la date de réception d’une plainte, le contrôleur doit se prononcer sur sa recevabilité. Les conditions de recevabilité sont énoncées aux paragraphes 1 et 2 de l’article 9 ter du règlement relatif à l’OLAF et à l’article 5 des dispositions d’exécution. Pour être recevables, les plaintes doivent être déposées au plus tard dans le mois qui suit la prise de connaissance par le plaignant des faits pertinents constituant une violation présumée des garanties de procédure ou des règles relatives aux enquêtes, et, en tout état de cause, elles ne peuvent être déposées plus d’un mois après la clôture de l’enquête.

En 2023, le contrôleur a évalué dans le délai imparti la recevabilité de toutes les plaintes pendantes. Il a déclaré 9 plaintes recevables (dont une partiellement recevable) et 8 plaintes irrecevables (graphique 7). Sur les 8 plaintes irrecevables, 7 n’avaient pas été déposées dans les délais fixés à l’article 9 ter, paragraphe 2. La plainte restante a été introduite par une personne qui n’était pas une personne concernée (graphique 8).

Graphique 7

Recevabilité des plaintes reçues en 2023

Graphique 8

Motifs d’irrecevabilité des plaintes reçues en 2023 (y compris les plaintes partiellement recevables)

Dans le cadre de l’examen de la recevabilité des plaintes, le contrôleur adopte une approche visant à respecter à la fois la lettre et l’esprit des dispositions pertinentes du règlement relatif à l’OLAF.

Dans la plupart des cas, les plaintes ont été déclarées irrecevables car le plaignant avait eu connaissance de la violation présumée des garanties de procédure plus d’un mois avant le dépôt de la plainte.

Dans une poignée de cas, la plainte a été déclarée irrecevable car l’enquête de l’OLAF avait été clôturée plus d’un mois avant la date à laquelle le plaignant avait été informé de cette clôture. Même si cette situation n’est peut-être pas satisfaisante pour le plaignant quant à la possibilité qu’il a de déposer une plainte auprès du contrôleur, il n’en demeure pas moins qu’en matière d’enquêtes clôturées, le règlement relatif à l’OLAF fixe une condition de recevabilité supplémentaire plus stricte: les plaintes ne peuvent être déposées plus d’un mois après la clôture de l’enquête, quel que soit le moment où le plaignant prend connaissance des faits pertinents.

Le contrôleur estime que cette condition indubitablement restrictive applicable aux enquêtes clôturées vise à préserver non seulement l’efficacité de toute procédure de suivi éventuelle au niveau national ou au niveau de l’UE, mais également l’efficacité de ses propres recommandations et propositions de solutions face à la plainte concernée. Dans les faits, le contrôleur ne serait pas en mesure de proposer une solution utile pour les dossiers clôturés par l’OLAF et pour lesquels des procédures de suivi sont éventuellement en cours devant les autorités compétentes au niveau national ou de l’UE. Le contrôleur estime que, dans ces rares cas, les personnes concernées peuvent faire valoir leurs griefs devant ces autorités et, partant, se prévaloir des voies de recours juridictionnelles ou administratives mises à leur disposition.

La recevabilité restera une condition importante de l’analyse des plaintes par le contrôleur. Dans tous les cas de plaintes ou d’allégations jugées irrecevables, le contrôleur a expliqué les motifs de sa décision en détail au plaignant.

4.2. La procédure contradictoire: proposition de solution

Par principe, le contrôleur s’efforce dans toute la mesure du possible de donner pleinement effet au principe du contradictoire. Ainsi, l’OLAF comme les plaignants ont la possibilité de faire valoir leur point de vue et de présenter des pièces justificatives. Ils sont également informés des observations de l’autre partie et ont la possibilité de les commenter.

Dans l’un des 9 cas recevables ayant fait l’objet d’une décision en 2023, le contrôleur a invité l’OLAF à prendre des mesures pour résoudre la plainte, conformément à l’article 9 ter, paragraphe 3, du règlement relatif à l’OLAF. Dans cette affaire, le plaignant avait fait part de ses préoccupations au sujet de certaines questions posées par l’OLAF lors d’un entretien et se demandait, en particulier, si ces questions relevaient du champ d’application de l’enquête. Après examen du dossier, auquel il a eu un accès privilégié, le contrôleur a conclu que la portée de l’enquête telle que définie par l’OLAF n’était pas aussi claire qu’elle aurait dû l’être. Le contrôleur a donc invité l’OLAF à confirmer au plaignant la portée de l’enquête telle qu’entendue par le contrôleur et à exclure les questions posées lors de l’entretien sortant du cadre ainsi défini. L’OLAF a répondu de manière satisfaisante à l’invitation du contrôleur en confirmant au plaignant la portée de l’enquête telle qu’elle était effectivement entendue par le contrôleur et en excluant les questions qui sortaient de ce cadre. Compte tenu de la réponse positive de l’OLAF à l’invitation à résoudre la plainte, le contrôleur a clôturé l’affaire. Le plaignant s’est également déclaré favorable à la solution proposée par le contrôleur.

4.3. Décisions de clôture

À la fin de l’année 2023, le contrôleur avait pris une décision définitive sur 14 plaintes: 8 plaintes de 2022 et 6 plaintes déposées en 2023 (graphique 9). Dans 10 cas, le contrôleur n’a constaté aucune violation des garanties de procédure et des droits des plaignants. En ce qui concerne les 4 autres plaintes, dans un cas, le contrôleur a clôturé l’affaire car le plaignant avait porté les mêmes faits devant une juridiction (article 6 des dispositions d’exécution du contrôleur) et dans deux autres cas, il a clôturé l’affaire car l’OLAF avait accepté son invitation à résoudre la plainte. Enfin, une plainte a été clôturée faute d’intérêt. Dans cette affaire, le plaignant a été mis en liquidation et le liquidateur chargé de la procédure d’insolvabilité n’a pas souhaité pas que la procédure devant le contrôleur se poursuive.

Graphique 9

Décisions définitives prises en 2023

4.4. Aperçu des principales conclusions du contrôleur

En 2023, le contrôleur a traité une série d’arguments soulevés par les plaignants concernant leurs garanties de procédure. Un aperçu des principaux arguments soulevés et de la manière dont ils ont été appréciés par le contrôleur est présenté ci-dessous.

1. Non-discrimination/égalité de traitement

Le principe de non-discrimination a été invoqué dans plusieurs plaintes déposées auprès du contrôleur. Dans un cas, le plaignant a fait valoir qu’en l’invitant à un entretien alors que d’autres personnes concernées n’avaient été invitées qu’à fournir des réponses écrites, l’OLAF avait violé le principe de non-discrimination et avait fait preuve d’un manque d’objectivité. Compte tenu de l’indépendance dont jouit le directeur général de l’OLAF lorsqu’il mène une enquête (article 5, article 7 et article 17, paragraphe 3, du règlement relatif à l’OLAF), le contrôleur a déclaré que l’OLAF disposait d’une marge d’appréciation lorsqu’il décidait de la stratégie d’enquête à mettre en œuvre et de la manière dont l’enquête devait être menée, pour autant qu’il respecte les garanties de procédure applicables et les règles en matière d’enquêtes. L’OLAF est donc libre de décider s’il y a lieu de recueillir des informations au moyen d’un entretien formel, d’informations écrites et/ou en donnant à la personne concernée la possibilité de présenter des observations. Le contrôleur ne saurait substituer son appréciation du choix de la stratégie d’enquête à celle de l’OLAF; sa tâche est de s’assurer que les choix de l’OLAF ne reposaient pas sur des faits matériellement inexacts ou sur une erreur de droit, et n’étaient pas entachés d’une erreur manifeste d’appréciation ou d’un détournement de pouvoir. Toute autre action pourrait être perçue comme une tentative de la part du contrôleur d’interférer dans le déroulement d’une enquête de l’OLAF (article 9 ter, paragraphe 10, du règlement relatif à l’OLAF).

En ce qui concerne le respect des principes de non-discrimination et d’égalité de traitement, le contrôleur a rappelé que, selon la jurisprudence, le principe d’égalité de traitement exige que des situations comparables ne soient pas traitées de manière différente et que des situations différentes ne soient pas traitées de manière égale, à moins qu’un tel traitement ne soit objectivement justifié. Dans l’affaire susmentionnée, l’OLAF a adopté une approche différente dans son enquête à l’égard des autres personnes concernées et à l’égard du plaignant car les réponses écrites fournies par les autres personnes concernées étaient suffisamment complètes et ne justifiaient donc pas un entretien formel. L’approche différenciée adoptée par l’OLAF à l’égard de la personne concernée a donné à l’OLAF, dans ce cas précis, la possibilité de prendre en considération les circonstances propres à chaque personne et, par conséquent, de garantir une enquête juste et équilibrée.

2. Manque d’impartialité/conflit d’intérêts

Les plaignants ont également formulé des allégations concernant des conflits d’intérêts ou un manque d’impartialité dans les enquêtes menées par l’OLAF. Le contrôleur a souligné qu’un conflit d’intérêts rendrait tout processus décisionnel inéquitable et porterait ainsi atteinte au principe de légalité dans le déroulement des enquêtes de l’OLAF. Le contrôleur a analysé ces aspects en se fondant sur la jurisprudence constante de la Cour de justice, qui fait référence aux deux principaux éléments de la notion d’impartialité: l’impartialité subjective et l’impartialité objective.

Selon cette jurisprudence, l’impartialité subjective est présumée jusqu’à preuve du contraire (9). Pour ce qui est de l’impartialité objective, le membre du personnel concerné ne doit pas nécessairement avoir un réel préjugé à l’égard de la victime présumée; il suffit qu’un doute légitime existe et ne puisse pas être dissipé (10). De même, en ce qui concerne la question du conflit d’intérêts des fonctionnaires, la Cour de justice déclare qu’un conflit d’intérêts réel ou potentiel survient lorsqu’un agent public possède à titre privé des intérêts qui pourraient influencer indûment la façon dont il s’acquitte de ses obligations et de ses responsabilités. On peut considérer qu’il y a conflit d’intérêts perçu ou apparent lorsque les intérêts privés d’un agent public sont susceptibles d’influencer indûment l’exécution de ses obligations. Sur la base de ces considérations, le contrôleur n’a constaté aucune violation de l’un ou l’autre de ces principes dans les affaires en question.

3. Inspection des locaux et opérations de criminalistique numérique

Les inspections de locaux et les opérations de criminalistique numérique sont des activités d’enquête considérées comme «intrusives»; elles sont donc soumises à des règles spécifiques. Ces activités ne peuvent être effectuées qu’avec l’autorisation préalable du directeur général de l’OLAF (11). Dans l’une des affaires, la personne concernée a fait valoir que l’inspection de ses locaux par l’OLAF, accompagnée d’une opération de criminalistique numérique, était contraire aux règles applicables et aux principes de nécessité et de proportionnalité.

Selon la jurisprudence des juridictions de l’Union, une inspection des locaux d’une institution menée par l’OLAF est irrégulière si l’Office ne dispose pas préalablement d’éléments permettant valablement de soupçonner l’existence d’activités illégales relevant de sa compétence. Toute inspection de ce type doit viser à recueillir des preuves relatives aux activités illégales soupçonnées (12). Sur la base de son accès privilégié aux dossiers de l’OLAF, dans l’affaire en question, le contrôleur a estimé que l’inspection proposée était un moyen nécessaire pour recueillir des preuves relatives aux activités illégales soupçonnées. L’OLAF avait suivi la procédure en place et, par conséquent, la nécessité et la proportionnalité de l’inspection étaient justifiées.

Dans une autre affaire concernant une inspection des locaux du plaignant, ce dernier a fait valoir que non seulement il n’avait pas été informé de la décision de l’OLAF d’inspecter ses bureaux, mais aussi, qu’en effectuant une inspection en son absence, l’OLAF n’avait pas respecté le principe de transparence et avait enfreint ses droits procéduraux. À cet égard, le contrôleur a rappelé que dans le cadre d’une enquête interne, l’article 4, paragraphe 2, point a), du règlement relatif à l’OLAF accorde à ce dernier le droit « d’accéder sans préavis et sans délai à l’ensemble des informations et données pertinentes concernant les faits faisant l’objet de l’enquête [...] détenues par les institutions, organes et organismes, ainsi qu’aux locaux de ceux-ci ». Le règlement ne fait pas référence au droit de la personne concernée d’être informée d’une inspection effectuée par l’OLAF dans ses locaux. L’article 4, paragraphe 4, du règlement relatif à l’OLAF impose uniquement à l’OLAF l’obligation d’informer les « institutions, organes et organismes » lorsqu’il effectue une enquête dans leurs locaux ou lorsqu’il consulte un document ou une donnée ou demande une information qu’ils détiennent.

Dans le cadre d’une autre plainte, le contrôleur a dû apprécier si les données obtenues par l’OLAF lors d’une opération de criminalistique numérique impliquant la saisie d’appareils électroniques (à savoir des smartphones et des ordinateurs portables) devaient être exclues du dossier d’enquête, en ce qu’elles étaient, selon le plaignant, protégées par la confidentialité des communications entre avocats et clients. Le contrôleur a ensuite rappelé que la protection de la confidentialité des communications entre avocats et clients est un principe général de droit et un droit fondamental garanti par les articles 7, 47 et 48 de la charte des droits fondamentaux (13). Ce principe de confidentialité a pour fonction de protéger les échanges entre un client et son avocat et constitue un aspect essentiel des droits de la défense du client (14). Comme l’a précédemment confirmé un arrêt de la Cour européenne des droits de l’homme, l’article 8, paragraphe 1, de la convention européenne des droits de l’homme protège la confidentialité de toute correspondance entre individus et accorde une protection renforcée aux échanges entre les avocats et leurs clients (15), la protection couvrant tant les fonctions de défense que celles de conseil. L’article 7 de la charte des droits fondamentaux garantit le secret de cette consultation juridique, tant en ce qui concerne son contenu qu’en ce qui concerne son existence. Les personnes qui consultent un avocat peuvent raisonnablement s’attendre à ce que leurs communications demeurent privées et confidentielles (16). En l’espèce, le contrôleur a constaté que, conformément à ses lignes directrices sur les procédures d’analyse criminalistique numérique à l’intention du personnel de l’OLAF, l’OLAF avait, dans un premier temps, placé les appareils électroniques saisis dans des boîtes scellées en vue d’une opération ultérieure d’indexation et de recherche des données pertinentes. Ainsi, à ce stade de l’enquête, aucune violation de la confidentialité des communications entre avocats et clients n’avait été commise.

Du point de vue du contrôleur, l’approche prudente en matière d’enquête adoptée par l’OLAF dans cette affaire, conjuguée aux précautions mises en place pour les étapes ultérieures d’indexation et de consultation des images numériques prélevées sur les appareils en question, apportait des garanties suffisantes quant au plein respect par l’OLAF du droit invoqué à la protection de la confidentialité des échanges entre avocats et clients.

4. Droit d’un fonctionnaire de l’Union d’être informé de sa qualité de personne concernée et possibilité de différer ce droit

La possibilité pour l’OLAF de différer le droit d’un fonctionnaire de l’UE d’être informé de sa qualité de personne concernée a été examinée en détail par le contrôleur dans une affaire où le plaignant a contesté le fait d’avoir été informé de sa qualité de personne concernée près de trois ans après l’ouverture de l’enquête.

Du point de vue du contrôleur, le droit d’être informé constitue une garantie de procédure importante pour le fonctionnaire concerné et est intrinsèquement lié aux droits de la défense. L’article 9, paragraphe 3, du règlement relatif à l’OLAF impose à l’OLAF d’informer rapidement un fonctionnaire d’une institution de l’UE du fait qu’il pourrait être personnellement impliqué dans une irrégularité, pour autant que cette information ne nuise pas au déroulement de l’enquête. Le report de l’obligation d’information est donc une mesure exceptionnelle prise pour protéger le déroulement de l’enquête chaque fois que l’OLAF décèle un risque particulier. Dès que les motifs du report de l’obligation d’information n'ont plus cours, l’OLAF doit, dans les meilleurs délais, fournir à la personne concernée des informations sur l’ouverture de l’enquête, ainsi que sur le report et les motifs sur lesquels ce dernier était fondé.

Grâce à son accès privilégié aux dossiers de l’OLAF (17), le contrôleur a constaté qu’en l’espèce, l’OLAF avait décidé de différer la communication au plaignant de sa qualité de personne concernée car, s’il avait eu connaissance de l’enquête de l’OLAF, celle-ci risquait d’être compromise. Le contrôleur a pu établir que, dès que les motifs du report ont cessé d’exister, l’OLAF a rapidement informé le plaignant du report et des raisons de ce dernier, conformément aux règles applicables.

5. Régime linguistique

Le contrôleur a également été invité à évaluer si une personne concernée, un fonctionnaire de l’Union (18), avait le droit de demander à l’OLAF de mener l’enquête dans sa langue maternelle et de lui fournir gratuitement une traduction du dossier d’enquête dans cette langue au motif que cela était essentiel à sa représentation effective en justice. Le contrôleur, à la lumière de la jurisprudence des juridictions de l’Union, n’a pas jugé que le refus de l’OLAF de fournir gratuitement les traductions demandées constituait une violation des droits de procédure du plaignant.

Selon le contrôleur, dans le cadre d’une enquête interne, une personne concernée est toujours libre de choisir son propre avocat. Ce choix, toutefois, n’engage en rien l’OLAF et ne saurait l’obliger en rien pour ce qui est de la langue de communication avec le plaignant. Comme l’établit la jurisprudence (19) des juridictions de l’Union applicable au personnel de l’Union (20), le droit d’utiliser la langue de son choix n’est pas un droit absolu puisque les institutions de l’Union doivent pouvoir fonctionner sans heurts. Le contrôleur a en outre rappelé que l’obligation qui incombe à une institution de l’UE en vertu du code de bonne conduite administrative et de la charte des droits fondamentaux (article 41, paragraphe 1) de correspondre avec les citoyens dans la langue de leur choix ne s’applique qu’aux échanges entre les institutions de l’UE et les citoyens, et non à ceux entre les institutions et les fonctionnaires de l’UE (21).

5. Relations avec les parties prenantes

Le contrôleur estime qu’il est important d’entretenir des contacts réguliers avec les institutions de l’UE, le directeur général de l’OLAF et d’autres parties prenantes afin d’obtenir un retour d’information sur le rôle du contrôleur et, à terme, d’améliorer la protection des garanties de procédure et des droits fondamentaux des personnes concernées dans les enquêtes menées par l’OLAF.

Le 27 juin 2023, le contrôleur a présenté son rapport annuel 2022 à la commission du contrôle budgétaire du Parlement européen. Il l’a présenté au groupe de travail du Conseil de l’Union européenne consacré à la lutte antifraude le 25 septembre 2023 et a procédé à un échange de vues avec ses membres sur son rôle et sur la protection des garanties de procédure des personnes faisant l’objet d’une enquête de l’OLAF.

Le 21 septembre, le contrôleur a assisté à la réunion plénière du comité de surveillance, au cours de laquelle il a présenté le rapport annuel 2022 et a procédé à un échange de vues avec les membres du comité.

Le 8 décembre 2023, le contrôleur a rencontré le secrétaire général adjoint de la Commission européenne et a discuté du fonctionnement du mécanisme de traitement des plaintes à ce jour. Le contrôleur estime qu’il est impératif d’adjoindre au secrétariat des ressources humaines supplémentaires afin qu’il puisse continuer à bénéficier d’un soutien juridique de qualité et à traiter les plaintes, qui voient leur nombre croître progressivement, de manière efficace et sans délai.

Enfin, le contrôleur a également entretenu des échanges réguliers et des relations de travail fructueuses avec le directeur général de l’OLAF, fondées sur la confiance mutuelle et la bonne coopération.

En avril 2023, le directeur général de l’OLAF a informé le contrôleur du processus de révision des lignes directrices sur les procédures d’enquête à l’intention du personnel de l’OLAF. Ensuite, le 28 novembre 2023, sur la base de l’article 9 ter, paragraphe 9, du règlement relatif à l’OLAF (22), le directeur général de l’OLAF a demandé l’avis du contrôleur sur le projet de texte révisé des lignes directrices, compte tenu des nombreuses références et dispositions qu’il contient concernant les garanties de procédure et les droits fondamentaux relevant du mandat du contrôleur. Le contrôleur a rendu son avis en 2024.

6. Soutien administratif et juridique

Dans l’optique d’une utilisation efficace des ressources, le règlement relatif à l’OLAF a confié au secrétariat du comité de surveillance la tâche de fournir au contrôleur un soutien administratif et juridique.

Ce choix est en outre justifié par les objectifs communs poursuivis par le contrôleur et le comité de surveillance et par la complémentarité de leurs missions. Le secrétariat garantit la continuité, la communication permanente et la bonne coopération avec les plaignants et avec l’OLAF.

Une équipe spécialisée de membres hautement qualifiés du personnel du secrétariat, agissant sous la direction de son chef, a fourni au contrôleur des conseils et un appui précieux, tout en respectant le secret professionnel et la confidentialité.

7. Prendre contact avec le contrôleur

Par courrier électronique:

OLAF-FMB-Controller-Procedural-Guarantees@ec.europa.eu

Par courrier postal:

En ligne:

https://supervisory-committee-olaf.europa.eu/controller-procedural-guarantees_en

(1) La Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) est composée de deux juridictions: la Cour de justice et le Tribunal.

(2) Règlement (UE, EURATOM) 2020/2223 du Parlement européen et du Conseil du 23 décembre 2020 modifiant le règlement (UE, Euratom) no 883/2013 en ce qui concerne la coopération avec le Parquet européen et l’efficacité des enquêtes de l’Office européen de lutte antifraude, JO L 437 du 28.12.2020, p. 49.

(3) Règlement (UE, Euratom) n° 883/2013 du Parlement européen et du Conseil du 11 septembre 2013 concernant les enquêtes menées par l'Office européen de lutte antifraude (OLAF) et abrogeant le règlement (CE) n° 1073/1999 du Parlement européen et du Conseil et du règlement (Euratom) n° 1074/1999 du Conseil (JO L 347 du 20.10.2020, p. 1).

(4) Une personne concernée est toute personne physique ou tout opérateur économique soupçonné de fraude, de corruption ou de toute autre activité illégale portant atteinte aux intérêts financiers de l’UE et faisant de ce fait l’objet d’une enquête de la part de l’Office. Les plaintes déposées par des personnes autres que les personnes concernées, telles que des témoins ou des informateurs, ne relèvent pas du mandat du contrôleur.

(5) Décision du contrôleur des garanties de procédure portant adoption des dispositions d’exécution pour le traitement des plaintes, (JO C 494 du 28.12.2022, p. 17), disponible à l’adresse suivante: https://supervisory-committee-olaf.europa.eu/controller-procedural-guarantees/about-controller/legal-framework_fr. Dans ses dispositions d’exécution, le contrôleur fournit des règles détaillées concernant le traitement des plaintes, y compris des règles concernant leur dépôt, l’échange d’informations entre les parties, l’organisation des auditions, les différentes mesures prises pour résoudre la plainte, ainsi que les relations entre le contrôleur, d’une part, et l’OLAF et le comité de surveillance, d’autre part. Il y clarifie également un certain nombre de questions qui ne sont pas explicitement régies par le règlement relatif à l’OLAF, notamment la manière de procéder en cas de procédures judiciaires parallèles ou lorsqu’une plainte soulève des questions en matière de protection des données à caractère personnel.

(6) Les enquêtes internes sont des enquêtes menées par l’OLAF au sein des institutions, des organes et des organismes européens établis par les traités de l’Union ou sur la base de ceux-ci, dans le but de lutter contre la fraude, le détournement de fonds, la corruption et toute autre activité illégale portant atteinte aux intérêts financiers de l’UE. À cette fin, l’OLAF enquête sur les faits graves, liés à l’exercice d’activités professionnelles, constituant un manquement aux obligations des fonctionnaires et agents de l’Union susceptible d’entraîner des poursuites disciplinaires et, le cas échéant, des poursuites pénales, ou un manquement analogue aux obligations des membres des institutions et organes, des dirigeants des organismes ou des membres du personnel des institutions, organes et organismes non soumis au statut (article 1, paragraphe 4, et article 4 du règlement relatif à l’OLAF).

(7) Les enquêtes externes sont des enquêtes menées par l’OLAF conformément à l’article 3 du règlement relatif à l’OLAF. Le mandat de l’OLAF couvre toutes les dépenses de l’UE (à savoir les Fonds structurels, la politique agricole et le développement rural, les dépenses directes et l’aide extérieure) ainsi qu’une part importante des recettes de l’UE, mais pas leur totalité (principalement les droits de douane et les droits agricoles).

(8) Ces règles comprennent celles énoncées dans le règlement relatif à l’OLAF, ainsi que celles contenues dans différents textes, dont le règlement relatif à l’OLAF, le règlement (Euratom, CE) no 2185/96 du Conseil du 11 novembre 1996 relatif aux contrôles et vérifications sur place effectués par la Commission pour la protection des intérêts financiers des Communautés européennes contre les fraudes et autres irrégularités (JO L 292 du 15.11.1996, p. 2), les lignes directrices sur les procédures d’enquête à l’intention du personnel de l’OLAF et les lignes directrices sur les procédures d’analyse criminalistique numérique à l’intention du personnel de l’OLAF.

(9) Arrêt du 8 février 2018 dans l’affaire T-118/17, Institute for Direct Democracy in Europe/Parlement, non publié, EU:T:2018:76, point 27 et jurisprudence citée.

(10) Arrêt du 20 octobre 2021 dans l’affaire T-220/20, Kerstens/Commission, EU:T:2021:716, point 42 et jurisprudence citée.

(11) Article 15, paragraphe 2, des lignes directrices sur les procédures d’analyse criminalistique numérique à l’intention du personnel de l’OLAF.

(12) Affaire C-130/19, Pinxten/Cour des comptes européenne, point 151; voir également, par analogie, l’arrêt dans l’affaire C-37/13 P, Nexans et Nexans France/Commission, point 37.

(13) Conclusions de l’avocat général du 29 avril 2010 dans l’affaire C-550/07 P, Akzo Nobel Chemicals et Akcros Chemicals/Commission, EU:C:2010: 229, point 47.

(14) Arrêt du 18 mai 1982 dans l’affaire 155/79, AM&S Europe/Commission, EU:C:1982:157, points 20 et 23.

(15) Voir, en ce sens, Cour européenne des droits de l’homme (CEDH), arrêt du 6 décembre 2012, Michaud c. France, CE:ECHR: 2012: 1206JUD001232311, points 117 et 118.

(16) CEDH, arrêt du 9 avril 2019, Altay c. Turquie (no 2), CE:ECHR: 2019: 0409 JUD 001123609, point 49.

(17) Article 8, paragraphes 1 et 2, de la décision du contrôleur des garanties de procédure portant adoption de dispositions d’exécution pour le traitement des plaintes.

(18) La définition de la notion de fonctionnaire de l’Union figure à l’article 1er bis du règlement no 31 (C.E.E) 11 (C.E.E.A.) fixant le statut des fonctionnaires et le régime applicable aux autres agents de la Communauté économique européenne et de la Communauté européenne de l’énergie atomique (JO P 045 du 14.6.1962, p. 1385). Également disponible à l’adresse suivante: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/PDF/?uri=CELEX:01962R0031-20240101.

(19) Arrêt du 21 octobre 2009 dans l’affaire F-33/08, V/Commission, ECLI:EU:F:2009:141, points 170 et 171.

(20) Le personnel de l’UE comprend les fonctionnaires et autres agents de l’UE engagés sous contrat par l’UE (tels que les agents temporaires, les agents contractuels, les agents locaux, les conseillers spéciaux ou les assistants parlementaires accrédités).

(21) Voir également l’article 9, paragraphe 5, du règlement relatif à l’OLAF.

(22) Au titre de cette disposition, le directeur général de l’OLAF « peut demander au contrôleur son avis sur toute question liée aux garanties de procédure ou aux droits fondamentaux qui relève du mandat du contrôleur ».