RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL sur l’application du règlement (UE) 2021/821 instituant un régime de l’Union de contrôle des exportations, du courtage, de l’assistance technique, du transit et des transferts en ce qui concerne les biens à double usage

COMMISSION EUROPÉENNE

Bruxelles, le 30.1.2025

COM(2025) 19 final

RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL

sur l’application du règlement (UE) 2021/821 instituant un régime de l’Union de contrôle des exportations, du courtage, de l’assistance technique, du transit et des transferts en ce qui concerne les biens à double usage

{SWD(2025) 8 final}

RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL

sur l’application du règlement (UE) 2021/821 instituant un régime de l’Union de contrôle des exportations, du courtage, de l’assistance technique, du transit et des transferts en ce qui concerne les biens à double usage

1. Introduction

Le présent rapport fournit des informations sur la mise en œuvre des contrôles des exportations de l’UE et du règlement (UE) 2021/821 du 19 mai 2021 mis à jour (ci-après le «règlement sur les biens à double usage» ou le «règlement») 1 en ce qui concerne les biens à double usage durant la période 2022-2023, sur certaines évolutions majeures ayant eu lieu au cours de 2024, ainsi que sur les données agrégées de l’UE et les données des États membres relatives au contrôle des exportations pour 2022.

Il s’agit du premier rapport annuel établi au titre du règlement qui est entré en vigueur le 9 septembre 2021. Ce règlement marque une étape importante dans l’évolution de la politique de l’UE en matière de contrôle des exportations, puisqu’il intensifie les partages d’informations sur les décisions prises dans les États membres en matière d’octroi d’autorisations dans le domaine du contrôle des exportations, dans le but d’accroître la transparence dans ce domaine.

Conformément au règlement et afin de permettre l’amélioration du processus de collecte de données, la Commission a publié, le 17 janvier 2024, des lignes directrices convenues avec les États membres sur la collecte et le traitement des données relatives aux contrôles des exportations (lignes directrices sur la transparence) 2 . Ces lignes directrices ont permis aux États membres de recueillir des statistiques en vue de l’élaboration du rapport annuel de l’UE sur les contrôles des exportations de biens à double usage. Dans ce contexte, la Commission a lancé une consultation des parties prenantes sur la manière dont les données relatives aux contrôles des exportations sont collectées, qui s’est déroulée du 27 janvier au 28 février 2023. Dans ce cadre, la Commission a élaboré le présent rapport en utilisant les contributions des États membres 3 recueillies dans le cadre du groupe de coordination «double usage» (GCDU). Compte tenu de leur volume, les données fournies par les États membres pour l’année 2022 sont présentées sous une forme consolidée dans le document de travail des services de la Commission qui accompagne le présent rapport annuel. Ce rapport sera complété par la publication séparée des données relatives à l’année 2023 sous la forme d’un document de travail des services de la Commission au cours du premier trimestre de 2025.

La période couverte par le présent rapport a connu une transformation profonde du paysage géopolitique. La guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine ainsi que l’élargissement du conflit au Moyen-Orient n’ont fait que souligner l’importance de contrôles efficaces des exportations de biens à double usage, et ces contrôles occupent une place de plus en plus importante dans la réponse apportée par la Commission aux évolutions géopolitiques, notamment au moyen de sanctions. Parallèlement, la période a également vu augmenter le recours unilatéral aux contrôles des exportations en dehors des régimes internationaux, par exemple en ce qui concerne les semi-conducteurs et les équipements de fabrication de semi-conducteurs, ou encore les matières premières critiques pour la production de technologies génériques sensibles.

2. Évolution de la politique et du cadre réglementaire

2.1. Politique de contrôle des exportations

2.1.1. Modernisation des contrôles des exportations de l’UE dans le cadre du règlement sur les biens à double usage

À la suite de l’adoption d'un règlement renforcé sur les biens à double usage, la Commission et les États membres ont lancé la mise en œuvre effective de celui-ci dans un certain nombre de nouveaux domaines, tels que la transparence, le contrôle de l’application et le renforcement des capacités. Le GCDU a joué un rôle prépondérant, comme le décrit la section 3 ci-dessous, et a élargi l’«infrastructure institutionnelle» de contrôle des exportations de l’UE par le recours aux activités d’un certain nombre de groupes d’experts chargés d’élaborer de nouvelles politiques, lignes directrices, procédures, etc.

Ces activités ont inclus les éléments suivants: i) la création d’un «groupe d’experts sur les technologies émergentes» (ETEG) chargé d’échanger des informations avec les États membres sur les évaluations des risques liés aux technologies émergentes; ii) la mise en place d’un mécanisme de coordination de l’application afin de soutenir dans l’ensemble de l’UE les travaux des services nationaux chargés de l’application des dispositions; iii) le développement du système électronique à double usage (DUeS) afin d’améliorer l’échange d’informations entre les services compétents de la Commission et des États membres; et iv) l’amélioration de la sensibilisation et de la conformité de l’industrie dans le cadre d’un «partenariat avec le secteur privé».

La Commission et les États membres ont élaboré des lignes directrices visant à garantir la transparence des décisions nationales en matière d’octroi d’autorisations dans le cadre des rapports annuels des États membres 4 . Ces lignes directrices ont été préparées par le groupe d’experts techniques sur la collecte de données et la transparence, composé de représentants des autorités des États membres chargées des contrôles des exportations et présidé par la Commission européenne.

Le règlement renforcé met en outre davantage l’accent sur l’exportation de biens de cybersurveillance. Il aborde le risque potentiel que de tels biens soient exportés depuis l’Union en vue d’une utilisation abusive dans le cadre de violations graves des droits de l’homme ou du droit humanitaire international. C’est dans ce contexte que la Commission a publié, le 16 octobre 2024, des orientations pour l’exportation de biens de cybersurveillance 5 au titre de l’article 5 du règlement (UE) 2021/821, afin de préciser, principalement à l'intention des exportateurs, la manière dont ces derniers devraient exercer leur devoir de diligence et mener des programmes internes de conformité avant d’exporter des biens de cybersurveillance.

2.1.2 Consultation et sensibilisation

Le 6 décembre 2022 a eu lieu le «forum 2022 sur le contrôle des exportations», organisé par la Commission et la présidence tchèque du Conseil, avec le soutien du GCDU. Ce forum a été l’occasion d’un échange de vues sur l’application des contrôles des exportations de l’UE et sur la modernisation du régime de l’Union en matière de contrôle des exportations, avec près de 1000 parties prenantes de l’industrie et de la société civile 6 . La Commission a coopéré avec la commission d’enquête du Parlement européen et a été entendue par cette dernière dans le cadre d'une enquête sur l’utilisation de Pegasus 7 et de logiciels espions équivalents (commission PEGA 8 ).

2.1.3 Coopération avec les pays tiers en 2022

La deuxième réunion du Conseil du commerce et des technologies UE-États-Unis (CCT) 9 s’est tenue à Paris-Saclay le 16 mai 2022, à l’invitation de la présidence française du Conseil de l’Union européenne. Lors de cette réunion, le CCT a exprimé le souhait partagé de recourir aux outils de contrôle des exportations afin de défendre la sécurité. En particulier, l’UE et les États-Unis se sont engagés à renforcer leur coopération et à favoriser les échanges d’informations en ce qui concerne les technologies à double usage et les contrôles des exportations. Les travaux du CCT ont été considérés comme fondamentaux pour la conception d’approches communes entre les États-Unis et l’Union européenne en réponse à la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine, notamment en facilitant la coopération en matière de contrôle des exportations. Cette coopération a favorisé d’autres approches communes, notamment la mise à jour de la liste des biens contrôlés en tenant compte des décisions des régimes multilatéraux de contrôle des exportations, la coopération avec les partenaires et des consultations régulières sur les nouvelles actions susceptibles d’affecter l’UE ou les États-Unis.

À la suite de la deuxième réunion ministérielle du CCT, l’UE et les États-Unis ont invité les parties prenantes à participer à un deuxième évènement de sensibilisation sur les contrôles des exportations. Cet évènement a eu lieu le 19 juillet 2022 et a mis en lumière les progrès réalisés depuis octobre 2021 au sein du groupe de travail 7 du CCT sur les contrôles des exportations. Il a également été l’occasion pour l’industrie, le monde universitaire et la société civile de formuler leurs commentaires et leurs idées pour de futures initiatives, ainsi que de discuter des priorités de la coopération en matière de contrôle des exportations avec les autorités de l’UE et des États-Unis.

Les États-Unis ont accueilli la 3e réunion ministérielle en périphérie de Washington D.C. le 5 décembre 2022. En ce qui concerne la coopération en matière de contrôle des exportations, le CCT a étudié les possibilités de simplifier le commerce transatlantique pour les exportations et les réexportations de biens et technologies à double usage au moyen d’échanges pilotes d’informations. Il avait également pour objectif de faciliter les échanges entre les deux partenaires en coordonnant davantage l’adoption et la publication des révisions multilatérales des listes de contrôle, en poursuivant les consultations sur de nouvelles mesures réglementaires et en coordonnant les actions de sensibilisation aux contrôles des exportations avec d’autres partenaires. Les parties se sont engagées à renforcer la collaboration en matière d’application des règles, notamment grâce à une application cohérente des restrictions à l’exportation liées aux sanctions visant la Russie et la Biélorussie. Enfin, l’UE et les États-Unis ont annoncé leur intention de coopérer en ce qui concerne les contrôles des exportations de technologies émergentes et sensibles, tout en assurant une protection appropriée contre l’utilisation abusive de ces biens.

En outre, la Commission et les États membres ont activement contribué à la coalition mondiale pour le contrôle des exportations (Global Export Control Coalition, ou la «GECC» 10 ), qui compte 39 membres ayant mis en œuvre des contrôles des exportations sensiblement similaires en réponse à l’invasion de l’Ukraine par la Russie en février 2022. La GECC entend priver la Russie et la Biélorussie des produits de base, des technologies et des logiciels dont elles ont besoin pour poursuivre leur guerre d’agression en Ukraine, en empêchant leurs secteurs de la défense, de l’aérospatiale et du transport maritime de s’approvisionner en matériaux essentiels.

Enfin, l’UE et la Norvège ont engagé des dialogues UE-Norvège sur le contrôle des exportations d’armes et de biens à double usage respectivement le 13 juin et le 17 novembre 2022. Les parties ont discuté du nouveau règlement de l’UE sur les biens à double usage et de l’évolution de la législation norvégienne et ont procédé à un échange de vues sur les évolutions récentes en matière de contrôle des exportations, sur les prochaines réunions concernant les régimes de contrôle des exportations et sur les informations relatives aux refus. L’UE et la Norvège ont également discuté des restrictions des exportations de biens à double usage et de technologies avancées.

2.2. Actualisations de la liste de contrôle de l’UE

La liste de contrôle de l’UE figurant à l’annexe I du règlement fournit essentiellement une liste des biens à double usage, y compris des logiciels et des technologies, faisant l’objet d’un contrôle étant donné qu’ils peuvent avoir une utilisation tant civile que militaire. Cette liste est régulièrement mise à jour afin de tenir compte de l’évolution des régimes multilatéraux de contrôle des exportations, tels que l’arrangement de Wassenaar, le groupe d'Australie, le groupe des fournisseurs nucléaires et le régime de contrôle de la technologie des missiles (RCTM).

Le 21 octobre 2022, la Commission a adopté le règlement délégué (UE) 2023/66 11 visant à mettre à jour la liste de contrôle de l’UE, en alignant le règlement de l’UE relatif aux biens à double usage sur les décisions prises dans le cadre des régimes internationaux jusqu’en décembre 2021. La liste mise à jour comprend de nouveaux alinéas dans le domaine de l’électronique, des semi-conducteurs et des ordinateurs, dans les secteurs chimique et biologique ainsi que dans la catégorie de l’aérospatiale et de la propulsion. La Commission a également adopté, le 3 mai 2022, le règlement délégué (UE) 2022/699 12 qui a retiré la Russie du champ d’application des autorisations générales d’exportation de l’Union prévues par le règlement sur les biens à double usage à la suite de l’invasion militaire de l’Ukraine par la Russie et de l’adoption consécutive de mesures restrictives de l’UE visant à limiter les exportations de biens et de technologies à double usage vers la Russie.

2.3. Mesures nationales d’application et de contrôle de l’application

2.3.1. Mesures d’application

Le règlement sur les biens à double usage est obligatoire dans tous ses éléments et directement applicable dans tout État membre. Il prévoit cependant que les États membres peuvent adopter des mesures pour la mise en œuvre de dispositions spécifiques et exige que les informations sur ces mesures nationales soient publiées au Journal officiel de l’Union européenne. En conséquence, une note d’information, publiée par la Commission le 8 février 2022 13 , offre une synthèse des mesures adoptées par les États membres en ce qui concerne, entre autres, l’extension des contrôles relatifs au courtage et au transit, l’extension des contrôles aux biens ne figurant pas sur la liste pour des raisons liées à la sécurité publique ou à la sauvegarde des droits de l’homme, l’instauration d’autorisations générales nationales d’exportation et l’application des contrôles des transferts intra-UE aux biens ne figurant pas sur la liste. Ces notes d’information garantissent la transparence des règles applicables et reflètent les efforts déployés par l’UE pour favoriser l’application cohérente et efficace des contrôles par les exportateurs dans l’ensemble de l’UE.

2.3.2. Mesures de contrôle de l’application

La Commission n’a été informée d’aucune modification de la liste des mesures nationales de contrôle de l’application publiée en même temps que le rapport annuel 2019 sur le contrôle des exportations 14 .

2.4 Exportations depuis l’Irlande du Nord

Le Royaume-Uni étant sorti de l’Union le 1er janvier 2021, les exportations de biens à double usage de l’UE vers le Royaume-Uni sont, conformément au règlement, soumises à contrôle 15 .

Des dispositions spécifiques sont définies dans le protocole sur l’Irlande du Nord 16 , qui prévoit que le règlement s’applique au Royaume-Uni eu égard à l’Irlande du Nord 17 , le Royaume-Uni agissant en tant qu’autorité compétente conformément au règlement pour les exportations d’Irlande du Nord vers des pays tiers hors UE. La Commission a mis au point un outil électronique sécurisé visant à faciliter l’échange d’informations avec l’autorité compétente britannique chargée d’appliquer le règlement en Irlande du Nord et à partir de celle-ci, qui a été utilisé tout au long de l’année 2022. Les autorités du Royaume-Uni peuvent ainsi accéder aux informations sur les refus pour des transactions sensiblement analogues émises par les États membres de l’UE, et procéder à des consultations bilatérales avec l’État membre émetteur, comme le prévoit le règlement.

3. Activités du groupe de coordination «double usage»

Le GCDU réunit des experts de la Commission et des États membres chargés d’examiner toute question concernant l’application des contrôles des exportations 18 . En 2022, le GCDU a tenu sept réunions, les 20 janvier, 15 mars, 24 mai, 14 juillet, 11 octobre et 8 décembre, ainsi que le 6 décembre 2022 sous la forme d’un forum sur le contrôle des exportations réunissant les parties prenantes. Une session extraordinaire a été organisée le 14 juillet 2022 afin d’examiner le projet de règlement délégué de 2021 mettant à jour l’annexe I du règlement. Le GCDU a également été consulté en 2022 sur une mise à jour exceptionnelle de l’annexe I afin d’y inclure les biens contrôlés par le groupe d'Australie.

3.1. Consultations sur des questions de mise en œuvre – Échanges d’informations d’ordre général

Les représentants de la Commission et des États membres au sein du GCDU ont organisé des échanges d’informations d’ordre général sur des questions liées au contrôle des exportations. En particulier, le GCDU a procédé à un échange de vues sur des aspects relatifs à la mise en œuvre, tels que la distinction entre les «mesures nationales» et les «listes de contrôle nationales» au titre de l’article 9 du règlement, les autorisations applicables aux grands projets et le contrôle des exportations/transferts intangibles.

3.2 Lignes directrices et orientations

Le GCDU a lancé une enquête auprès des autorités compétentes sur la mise en œuvre des lignes directrices du 23 septembre 2021 pour la recherche concernant des biens à double usage 19 , a approuvé un plan de suivi de la mise en œuvre des orientations sur le respect des règles par l’industrie, a échangé des informations sur les mesures nationales d’application afin de mettre à jour la note d’information officielle sur les mesures nationales et a entamé des discussions sur l’élaboration de lignes directrices sur le transfert de technologie intangible.

3.3 Échange technique d’informations – Groupes d’experts techniques

Les autorités compétentes des États membres au sein du GCDU ont apporté une expertise technique à l’appui des mises à jour de la liste de contrôle de l’UE et ont participé à des discussions sur un certain nombre de questions de mise en œuvre spécifiques, comme indiqué ci-dessus.

Sous la coordination de la Commission, le GCDU a également pris des initiatives pour résoudre certains problèmes de mise en œuvre technique et a créé des groupes d’experts spécialisés pour mettre en œuvre les exigences du nouveau règlement. L’article 24, paragraphe 3, du nouveau règlement reconnaît désormais le rôle spécifique joué par les groupes d’experts techniques.

Les groupes d’experts suivants ont été actifs en 2022:

a)le groupe d’experts en matière de technologie de surveillance (STEG) permet aux experts des États membres de contribuer à l’élaboration des contrôles de l’UE relatifs aux exportations de biens de cybersurveillance. Son mandat prévoit des discussions techniques sur les risques associés aux exportations de biens de cybersurveillance, en particulier sur le risque que des biens de ce type soient utilisés à des fins de répression interne ou de violations graves des droits de l’homme et/ou du droit humanitaire international. Depuis 2021, le STEG a travaillé à l’élaboration d’orientations relatives à l’exportation de biens de cybersurveillance au titre de l’article 5 du règlement (UE) 2021/821 20 . En 2022, ces travaux se sont concentrés sur le champ d’application de la définition de «biens de cybersurveillance»;

b)le groupe d’experts techniques sur les technologies émergentes (ETEG) a continué d’échanger des informations sur les risques associés aux exportations de technologies émergentes et sur les défis liés à leur contrôle. Les membres de l’ETEG se sont fixé comme priorité principale la création et l’utilisation d’un outil opérationnel d’évaluation des risques. L’ETEG a également organisé des débats sur la technologie quantique, au cours desquels des représentants du secteur privé ont livré des exposés;

c)le mécanisme de coordination du contrôle de l’application (ECM) a été lancé au titre de l’article 25 du règlement en vue de soutenir l’échange d’informations et la coopération directe entre les autorités compétentes et les services chargés de l’application de la législation dans les États membres;

d)le groupe d’experts techniques sur la collecte de données et la transparence (TEG-Transparence) a été particulièrement actif et s’est réuni sept fois en 2022, afin d’élaborer les lignes directrices sur la transparence. Les experts ont examiné plusieurs projets et ont débattu en profondeur d'une nouvelle méthode de collecte et de communication des données relatives à l’octroi d’autorisations, dans la perspective d’une consultation publique 21 des parties prenantes au début de l’année 2023; et

e)le groupe d’experts techniques sur le renforcement des capacités (CB-TEG) a été lancé dans le but de soutenir la formation régulière et le partage d’expertise au sein des parties prenantes dans l’UE concernées par les biens à double usage, y compris en élaborant des programmes communs de formation à l’intention des fonctionnaires des États membres. Le CB-TEG a recueilli des contributions des États membres au sujet des besoins de formation et a progressé dans l’élaboration d’un rapport de faisabilité.

3.4 Soutien technique à l’élaboration des mises à jour de la liste de contrôle de l’UE et des mesures nationales d’application

Conformément à l’article 17 du règlement, le GCDU a organisé des sessions d’informations techniques pour appuyer la préparation de la proposition de règlement délégué de la Commission mettant à jour la liste de contrôle de l’UE. Le 14 juillet 2022, des experts nationaux et des observateurs du Parlement européen ont participé à une session spéciale du GCDU, au cours de laquelle l’Office fédéral allemand de l’économie et du contrôle des exportations (BAFA) a présenté des exposés traitant des principales modifications apportées à la liste de contrôle de l’UE. La Commission a adopté l’acte délégué en octobre 2022.

Le GCDU a échangé des informations concernant les mesures nationales de mise en œuvre et a travaillé à la mise à jour de la note d’information sur les mesures nationales, publiée le 8 février 2022.

3.5 Échange d’informations sur l’octroi d’autorisations et l’application des règles

Le GCDU a achevé la collecte des données relatives à l’octroi d’autorisations de 2020 effectuée sur la base du questionnaire relatif à l’échange de données convenu, afin de disposer d'une vue d’ensemble des contrôles des exportations mis en œuvre dans l’ensemble de l’UE et de permettre la publication de données agrégées dans le rapport annuel de l’UE sur le contrôle des exportations de 2019 22 . Le GCDU a également lancé sa collecte des données relatives à l’octroi d’autorisations de 2021.

3.6 Outils informatiques pour l’échange d’informations entre les États membres et pour l’octroi électronique d’autorisations

La Commission, soutenue par le GCDU, a continué à développer le système électronique pour les biens à double usage (DUeS) en tant qu’épine dorsale informatique du réseau de contrôle des exportations de l’UE. Cette plateforme joue un rôle clé dans l’application effective du règlement.

De nouvelles fonctionnalités ont été mises au point pour faciliter l’échange d’informations sur les refus de transfert intra-UE ainsi que le réexamen et la mise à jour réguliers des refus. En particulier, le GCDU a achevé le réexamen des refus en 2013 et a progressé dans le réexamen des données de 2014.

D’autres fonctionnalités du DUeS ont été améliorées:

a)une nouvelle fonctionnalité de réexamen des refus a été mise en œuvre en janvier 2022;

b)un nouveau module a été créé en mars 2022 afin de soutenir le partage d’informations sur les notifications/autorisations et sur les refus, sur la base des règlements relatifs aux sanctions russes et biélorusses. Des mises à jour ultérieures ont été introduites afin de mettre en œuvre les modifications nécessaires à la suite de la mise à jour des trains de sanctions; et

c)une nouvelle fonctionnalité a permis l’échange d’informations avec les États membres sur la mise en œuvre des sanctions russes.

2022 a également été la deuxième année de fonctionnement du système d’octroi électronique d’autorisations pour les biens à double usage eLicensing, qui permet aux autorités compétentes et aux exportateurs d’administrer les contrôles en ligne et de réduire la charge administrative liée à ces contrôles. Ce système vise à remplacer les systèmes hors ligne ou les systèmes électroniques nationaux obsolètes, afin de permettre des échanges d’informations plus souples, y compris dans la communication à la Commission des données relatives à l’octroi d’autorisations dans le contexte de l’article 26 du règlement. En 2021, le système eLicensing est entré en service en Lettonie et en Roumanie. En 2022, il a encore été amélioré et personnalisé afin de soutenir l’autorité italienne responsable des autorisations (en juillet 2022) et les préparatifs en vue de l’adhésion des autorités slovènes et wallonnes au système en 2023 étaient en cours. De même, la Hongrie et la Belgique (Région bruxelloise) ont fait part de leur souhait de participer au projet.

Au-delà de l’UE, et dans le cadre de ses dialogues avec les pays partenaires, la Commission étudie les possibilités de fournir l’outil eLicensing à ses partenaires. La Moldavie, la Bosnie-Herzégovine et la Serbie ont manifesté leur intérêt pour l’utilisation de cet outil.

Le projet eLicensing évolue également dans de nouvelles directions pour améliorer l’efficacité des contrôles, par exemple en connectant le système eLicensing aux systèmes douaniers nationaux par l’intermédiaire de l’environnement de guichet unique pour les douanes. Cette évolution facilite considérablement le partage d’informations par-delà les frontières et avec les autorités douanières, en réduisant la charge réglementaire pesant sur les opérateurs et en permettant la gestion automatique des autorisations. Cette gestion est exécutée par l’intermédiaire de la plateforme d’échange de certificats «CERTEX», gérée par la DG TAXUD. L’interconnexion entre eLicensing et les douanes nationales est opérationnelle depuis décembre 2022.

À la demande des États membres qui exploitent déjà des systèmes électroniques d’octroi d’autorisations, en avril 2022, la Commission a lancé un nouveau projet de «pont eLicensing» qui permettra de connecter les systèmes nationaux d’octroi d’autorisations aux systèmes douaniers au moyen du système eLicensing. La Finlande fait partie du projet pilote. La Belgique (Flandre) a fait part de son souhait de participer au projet.

3.7 Transparence et sensibilisation

Le GCDU a contribué à l’élaboration du rapport annuel 2022 sur le contrôle des exportations – publié en même temps que le deuxième rapport annuel sur le filtrage des investissements directs étrangers (IDE) 23 – qui informe les parties prenantes de la mise en œuvre des contrôles des exportations de biens à double usage dans l’Union européenne, y compris des activités du groupe de coordination «double usage».

3.8 Soutien à la coopération internationale

Dans le cadre du groupe de travail du Conseil du commerce et des technologies chargé du contrôle des exportations, dont font partie les États-Unis, le GCDU a soutenu les discussions pertinentes sur la simplification de la réexportation, en particulier i) pour étudier les pratiques nationales relatives à l’application de l’autorisation générale d’exportation de l’Union nº EU001 et ii) au moyen de discussions spécifiques d’experts sur les exceptions aux licences des États-Unis, qui autorisent la réexportation de biens à double usage originaires des États-Unis depuis l’UE.

3.9 Recherche portant sur les biens à double usage et contrôle des exportations intangibles

Le GCDU a organisé des discussions spécifiques sur les interconnexions entre le contrôle des exportations et la recherche portant sur les technologies à double usage. Ces discussions ont eu lieu dans le cadre de la stratégie de la Commission sur la coopération internationale en matière de R&I (Horizon Europe) et se sont appuyées sur le soutien des experts de la Commission de la DG Recherche et innovation et d’experts externes.

3.10 Aperçu de l’évolution de la situation concernant les biens à double usage en 2023 et 2024

1.Mises à jour de l’annexe I du règlement:

·le 11 janvier 2023, la Commission a publié le règlement délégué (UE) 2023/66 modifiant l’annexe I du règlement sur les biens à double usage au Journal officiel de l’Union européenne (JO). Cette mise à jour annuelle aligne la liste sur les décisions prises dans le cadre des régimes multilatéraux de contrôle des exportations et est indépendante des restrictions à l’exportation imposées par l’UE à l’encontre de la Russie ou de la Biélorussie.

·Le 23 février 2023, la Commission a publié le règlement délégué (UE) 2023/996 au Journal officiel de l’Union européenne afin de mettre à jour, à titre exceptionnel, l’annexe I du règlement en vue d’y inclure les biens soumis au contrôle du groupe d'Australie.

·Le 15 septembre 2023, la Commission a publié le règlement délégué 2023/2616 en tant que mise à jour annuelle régulière de l’annexe I du règlement. Ce règlement est appliqué depuis le 16 septembre 2023.

·Le 5 septembre 2024, la Commission a adopté la version annuelle mise à jour de l’annexe I, dont l'entrée en vigueur était prévue deux mois plus tard.

2.Listes de contrôle nationales des États membres

·Le 20 octobre 2023, la Commission a publié la première compilation à l'échelle de l'UE des listes de contrôle nationales, qui comprend les contrôles nationaux adoptés par l’Espagne et les Pays-Bas en ce qui concerne certaines technologies émergentes. Cette compilation a été révisée le 27 septembre 2024 afin d’y inclure les contrôles nationaux adoptés par la France. Elle tient compte des contrôles de biens au niveau national qui n’ont pas été adoptés dans le cadre des régimes multilatéraux concernant certaines technologies émergentes. Il s’agit de la première compilation des listes de contrôle nationales au titre du règlement. Cette compilation permet aux États membres d’imposer des obligations en matière d’autorisation par référence aux listes de contrôle nationales d'autres États membres figurant dans la compilation, sans pour autant devoir adopter leurs propres contrôles nationaux.

3.Contrôles des exportations dans le cadre de la stratégie en matière de sécurité économique

·À la suite de l’adoption de la stratégie en matière de sécurité économique le 20 juin 2023 24 , la Commission a publié, le 24 janvier 2024, un livre blanc sur les contrôles des exportations 25 , qui expose les moyens de renforcer l’efficacité des contrôles des exportations de l’UE dans un contexte de tensions géopolitiques croissantes, en vue de mieux maintenir la sécurité internationale et de mieux préserver les intérêts de l’UE en matière de sécurité. Ce livre blanc propose des actions à court et moyen terme visant à améliorer la coordination des contrôles des exportations de biens à double usage dans l’UE. Ces actions comprennent: des contrôles uniformes de l’UE pour les biens dont le contrôle n’a pas été adopté au niveau multilatéral en raison de blocages ou de retards dans les régimes de contrôle des exportations; la mise en place d’un forum de haut niveau pour favoriser la coordination politique en matière de contrôle des exportations; l’instauration d’un mécanisme visant à mieux coordonner les nouvelles listes de contrôle nationales; et l’évaluation du règlement de l’UE sur les biens à double usage en 2025. Le livre blanc a fait l’objet d’une consultation publique qui s’est déroulée du 2 février au 30 avril 2024 et à laquelle 23 réponses ont été reçues, alimentant ainsi les délibérations internes de la Commission.

4.Restrictions à l’exportation à l’encontre de la Russie

·Tout au long des années 2023 et 2024, la Commission a activement continué de durcir les restrictions à l’exportation de biens à double usage dans le cadre des sanctions adoptées à l’encontre de la Russie, notamment par l’adoption d’un 14e train de sanctions en juin 2024 26 . La Commission a également publié des orientations visant à soutenir la mise en œuvre et l’exécution de ces sanctions et à lutter contre leur contournement. En particulier, elle a élaboré, en coopération avec ses partenaires – le Japon, le Royaume-Uni et les États-Unis – une liste d’«articles communs hautement prioritaires» (telle que mise à jour en dernier lieu en février 2024) 27 , comprenant les biens à double usage et les technologies avancées utilisés dans les systèmes d’armes russes trouvés sur le champ de bataille en Ukraine ou essentiels au développement, à la production ou à l’utilisation de systèmes militaires russes.

5.Sensibilisation internationale

·Tout au long de l’année 2023, la Commission a discuté de questions liées au contrôle des exportations avec des partenaires tels que les États-Unis. En particulier, le 10 mai 2023, la quatrième réunion du CCT UE-États-Unis a examiné des questions telles que la facilitation des échanges et a offert une base solide pour la coopération en ce qui concerne les sanctions liées à la Russie. La dernière réunion des parties prenantes du CCT s’est tenue le 19 juillet 2023 et a eu pour principal thème les réexportations de biens à double usage. Enfin, la Commission a eu un premier dialogue virtuel sur le contrôle des exportations avec la Chine le 26 octobre 2023 et un deuxième dialogue le 24 octobre 2024.

4. Données clés concernant le contrôle des exportations de l’UE

Cette section présente les données agrégées de l’UE relatives au contrôle des exportations pour l’année de référence 2022. Compte tenu de leur volume, les données sous-jacentes fournies par les États membres sont présentées sous une forme consolidée dans le document de travail des services de la Commission qui accompagne le rapport. Les données ont été mises à disposition conformément aux nouvelles orientations en matière de rapports 28 , qui sont ici appliquées pour la première fois.

Avec l’adoption du règlement (UE) 2021/821, l’UE a démontré qu’elle était déterminée à renforcer l’information du public et la transparence. L’article 26 du règlement prévoit que la publication d’un rapport annuel de l’Union sur la mise en application des contrôles inclut des informations pertinentes sur les autorisations, refus et interdictions ainsi que des informations sur l’administration et le contrôle de l’application des contrôles.

Depuis 2013, le GCDU a mis au point, sur une base volontaire, un mécanisme de collecte de données sur l’octroi des autorisations et a soutenu l’élaboration d’un rapport annuel au Parlement européen et au Conseil qui comprenait des données agrégées de l’UE relatives à l’octroi d’autorisations et d’autres informations sur le contrôle des exportations. La collecte des données est intervenue sur une base annuelle et le format a progressivement été étendu dans un effort pour recueillir des données portant sur plusieurs types d’autorisations ainsi que sur l’administration, l’application et le contrôle de l’application des contrôles.

Selon les lignes directrices récemment adoptées sur la transparence, la méthode de collecte des données a été conçue afin de rester viable au fil du temps, permettant ainsi aux États membres de fournir à la Commission des informations pertinentes de manière efficace, rentable et statistiquement fiable, tout en tenant dûment compte de la protection des informations à caractère personnel, des informations commerciales sensibles ou des informations protégées en matière de défense, de politique étrangère ou de sécurité nationale.

4.1. Types de biens

Le règlement s’applique au premier chef à l’exportation de plus de 1 800 biens à double usage énumérés dans la liste de contrôle de l’UE et classés en 10 catégories (graphique 1). Il s’agit là de la logique sous-jacente ayant conduit les experts de l’UE à regrouper les rubriques de l’annexe I en «types de biens» aux fins du rapport annuel de l’UE 29 .

Graphique 1: Nombre de biens à double usage répertoriés selon les 10 catégories figurant à l’annexe I du règlement

Afin de permettre le niveau requis de transparence en matière de déclaration publique tout en garantissant une collecte de données efficace et viable dans le temps, il a été décidé que la détermination des types de biens serait fondée sur la classification des biens à double usage au niveau à cinq chiffres 30 et qu’elle devait soutenir dans le même temps la fourniture d’informations pertinentes d’un point de vue sécuritaire, politique et commercial. L’annexe A des orientations établit donc la liste des 52 «types de biens» utilisée pour la collecte de données sur l’octroi des autorisations et pour l’élaboration du présent rapport annuel. Les autorisations sont ventilées par type de bien et par destination pertinente, conformément aux exigences du règlement, en tenant compte de la nature, de l’objectif et des caractéristiques des divers types d’autorisations, ainsi que des pratiques différentes des États membres en matière d’octroi des autorisations et de collecte des données. Il a en outre été nécessaire d’adapter la collecte des données pertinentes et la présentation de ces données par les États membres à la Commission en fonction des particularités des divers types d’autorisations et des différentes pratiques nationales. C’est la raison pour laquelle les chiffres présentés dans le présent rapport sont assortis du nombre d’États membres ayant fourni les données sous-jacentes pour chaque type d’autorisation. Selon cette méthode, les autorisations peuvent également couvrir plusieurs biens relevant de plusieurs types de biens.

En ce qui concerne les biens de cybersurveillance, la définition figurant à l’article 2, point 20), comprend à la fois les biens énumérés à l’annexe I et les biens non énumérés. L’annexe B des orientations recense cinq biens figurant dans l’annexe I du règlement qui répondent à la définition de l’article 2, point 20). Les décisions établissant si un bien non énuméré spécifique est bien conforme aux exigences de la définition juridique sont prises au cas par cas par les États membres et la Commission au sein du STEG. Les demandes et autorisations portant sur des biens de cybersurveillance non énumérés doivent également être incluses dans le rapport annuel conformément à l’article 26, paragraphe 2, du règlement, sur la base des données fournies par les États membres. Les demandes et autorisations portant sur d’autres biens énumérés peuvent être incluses dans le rapport, sur la base de la décision de l’autorité compétente pertinente.

4.2 Vue d’ensemble des autorisations par type d’autorisation 31

En 2022, la valeur totale des échanges autorisés de biens à double usage 32 s’est élevée à 57,3 milliards d’EUR, soit 2 % des exportations extra-UE de biens (graphique 2). En termes de volume, cela correspond à 138 764 autorisations et notifications 33 . En ce qui concerne les types d’autorisations, la majorité des transactions relèvent des autorisations générales d’exportation de l’UE (93 311), des autorisations générales nationales d’exportation (26 953) et des licences individuelles (17 072). En termes de valeur, les principaux types d’autorisations étaient les autorisations globales d’exportation (27,3 milliards d’EUR), les autorisations individuelles d’exportation (17,1 milliards d’EUR) et les autorisations générales d’exportation de l’UE (9,6 milliards d’EUR).

4.3 Refus et interdictions

En 2022, 813 refus ont été signalés, pour une valeur de 0,98 milliard d’EUR. Ces chiffres montrent que seule une petite partie des exportations de l’UE ont été refusées (0,04 % de la valeur du total des exportations extra-EU-27 de biens réalisées cette année-là).

Graphique 2: Autorisations d’exportation par type d’autorisation

4.4 Autorisations individuelles

Les autorisations individuelles sont des licences octroyées à un exportateur particulier pour un utilisateur final ou un destinataire dans un pays tiers et couvrant un ou plusieurs biens à double usage. Aux fins du présent rapport, les autorisations individuelles d’exportation, les autorisations de courtage, les autorisations d’assistance technique, les autorisations de transit, les autorisations pour les transferts intra-Union, les autorisations au titre d’une mesure nationale de contrôle et les autorisations pour les biens non énumérés sont toutes considérées comme des autorisations individuelles, comme précisé dans les orientations.

La vue d’ensemble des autorisations individuelles accordées en 2022 selon les 10 catégories de biens de l’annexe I du règlement ainsi que les biens non énumérés soumis à des contrôles (graphique 3) indique que le plus grand nombre d’autorisations, en termes de valeur de marché, ont été accordées à la catégorie 0, Matières, installations et équipements nucléaires (8,1 milliards d’EUR, soit 41 % du total), suivie par la catégorie 2, Traitement des matériaux (2,5 milliards d’EUR, soit 13 % du total), et par la catégorie 5, Télécommunications et «sécurité de l’information» (2,3 milliards d’EUR, soit 12 % du total). En ce qui concerne le volume d’autorisations individuelles, le chiffre le plus élevé a été enregistré pour la catégorie 2, Traitement des matériaux (5 592 autorisations, soit 29 % du total), suivie par la catégorie 1, Matières spéciales et équipements apparentés (4 501 autorisations, soit 23 % du total), et par la catégorie 5, Télécommunications et «sécurité de l’information» (3 205 autorisations, soit 17 % du total).

Graphique 3: autorisations individuelles d’exportation par catégorie de biens figurant à l’annexe I du règlement (UE) 2021/821

La ventilation de la valeur des autorisations individuelles par type de biens (graphiques 4.1 et 4.2) montre que les cinq principaux biens sont les types 0EC1, Matières, installations, installations et équipements nucléaires (6,4 milliards d’EUR, soit 33 % du total), 2EC1, Machines-outils, systèmes et composants pour équipements industriels (1,8 milliard d’EUR, soit 9 % du total), 5EC2, Biens et équipements de sécurité de l’information et de cryptoanalyse (1,3 milliard d’EUR, 7 % du total), 9EC1, Moteurs et turbines à gaz aérospatiaux (sauf UAV) (1,1 milliard d’EUR, 6 % du total,) et XEC1 Autres/non énumérés (1,1 milliard d’EUR, 6 % du total).

Graphique 4.1: autorisations individuelles d’exportation par type de biens (partie 1)

Graphique 4.2: autorisations individuelles d’exportation par type de biens (partie 2)

En ce qui concerne les destinations couvertes par les autorisations individuelles (graphiques 5 et 6), la Chine était la principale destination en valeur (5,6 milliards d’EUR, soit 28 % du total), suivie de la Corée du Sud (1,7 milliard d’EUR, soit 9 % du total), des États-Unis (1,3 milliard d’EUR, soit 7 % du total), du Japon (1,04 milliard d’EUR, soit 5 % du total) et de Singapour (994 millions d’EUR, soit 5 % du total). Dans l’ensemble, les 25 premières destinations extra-UE représentent 90 % des autorisations individuelles en valeur 34 . En ce qui concerne les transferts intra-UE, les principales destinations étaient la France (301 millions d’EUR), la Belgique (251 millions d’EUR), la Suède (188 millions d’EUR), la Hongrie (141 millions d’EUR) et l’Espagne (113 millions d’EUR). Par rapport aux destinations extra-UE, les transferts intra-UE semblent limités car la plupart des exportations intra-UE de biens à double usage ne doivent pas être autorisées conformément au règlement.

Graphique 5: autorisations individuelles d’exportation par destination

Graphique 6: autorisations individuelles d’exportation pour les premières destinations extra-UE et intra-UE

4.5 Autorisations globales d’exportation

Tenant compte de la nature, de l’objectif et des caractéristiques de chaque type d’autorisation, les orientations reconnaissent que les autorisations globales d’exportation contiennent le plus souvent des valeurs d’exportation estimées ou ouvertes et sont octroyées soit pour un ou plusieurs biens vers une seule destination, soit pour un ou plusieurs biens vers plusieurs destinations. En tant que telles, les autorisations globales diminuent la charge administrative qui pèse sur les autorités compétentes et les exportateurs dans le cadre de transactions similaires et/ou fréquentes. Dans un souci de protection des objectifs de non-prolifération, les exportateurs sont invités à rédiger et à présenter un programme interne de conformité afin de pouvoir bénéficier d’une autorisation globale. Compte tenu du fait que le règlement laisse les États membres décider de la structure concrète des autorisations globales, des pratiques différentes existent également selon les États membres. Aux fins de la communication d’informations pertinentes au public, et compte tenu des différentes pratiques nationales et de la raison d’être des autorisations globales d’exportation, les orientations adaptent la collecte et la déclaration des données pertinentes. Les États membres fournissent à la Commission des données sur l’octroi d’autorisations en conséquence, en mettant l’accent sur les points suivants: i) la valeur totale des autorisations globales d’exportation (27,3 milliards d’EUR, soit 48 % de la valeur autorisée en 2022) et ii) une ventilation du volume total de licences globales par type de biens (graphiques 8.1 et 8.2) et par destination (graphiques 9.1 et 9.2).

Sur la base des catégories de biens énoncées à l’annexe I du règlement (graphique 7), la majorité des autorisations ont été accordées, en termes de volume, à la catégorie 5, Télécommunications et «sécurité de l’information» (39 %), à la catégorie 2, Matières spéciales et équipements apparentés (11 %), et à la catégorie 6, Capteurs et lasers (11 %).

La ventilation du volume des autorisations globales d’exportation par type de biens (graphiques 8.1 et 8.2) montre que les cinq principaux types de biens sont les types 5EC2, Biens et équipements de sécurité de l’information et de cryptoanalyse (18 %), 5EC3, Logiciels pour les télécommunications et la sécurité de l’information (14 %), 6EC1, Équipements optiques et acoustiques, composants et matières apparentés; autres capteurs (10 %), 4EC1, Calculateurs (8 %), et 5EC4, Technologie pour les télécommunications et la sécurité de l’information (7 %).

Graphique 7: autorisations globales d’exportation par catégorie de biens figurant à l’annexe I du règlement (UE) 2021/821

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