COMMISSION EUROPÉENNE
Bruxelles, le 16.4.2025
COM(2025) 171 final
RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL ET À LA COUR DES COMPTES
Évaluation de l’Agence exécutive pour les consommateurs, la santé, l’agriculture et l’alimentation, de l’Agence exécutive «Éducation, audiovisuel et culture», de l’Agence exécutive pour les petites et moyennes entreprises, de l’Agence exécutive du Conseil européen de la recherche, de l’Agence exécutive pour l’innovation et les réseaux et de l'Agence exécutive pour la recherche
{SWD(2025) 87 final} - {SWD(2025) 88 final} - {SWD(2025) 89 final} - {SWD(2025) 90 final} - {SWD(2025) 91 final} - {SWD(2025) 92 final}
Glossaire
| Terme ou acronyme | Signification ou définition |
| Agences | Agences exécutives |
| ACA | Analyse coûts-avantages |
| CHAFEA | Agence exécutive pour les consommateurs, la santé, l’agriculture et l’alimentation |
| CINEA | Agence exécutive européenne pour le climat, les infrastructures et l’environnement |
| Commission | Commission européenne |
| EACEA | Agence exécutive «Éducation, audiovisuel et culture» |
| EASME | Agence exécutive pour les petites et moyennes entreprises |
| EISMEA | Agence exécutive pour le Conseil européen de l’innovation et les PME |
| ERCEA | Agence exécutive du Conseil européen de la recherche |
| UE | Union européenne |
| HADEA | Agence exécutive pour la santé et le numérique |
| RH | Ressources humaines |
| INEA | Agence exécutive pour l’innovation et les réseaux |
| IT | Technologies de l’information |
| REA | Agence exécutive pour la recherche |
| FFS | Fiches financières spécifiques |
| TFUE | Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne |
1.INTRODUCTION
Pour atteindre ses objectifs, l’Union européenne soutient un large éventail de domaines d’action par l’intermédiaire d’une série de programmes de financement. Ces programmes fournissent des subventions et d’autres formes de financement aux États membres, aux entreprises, aux chercheurs et aux organisations non gouvernementales notamment.
Conformément à l’article 317 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), la Commission est responsable de l’exécution du budget de l’UE. Conformément à l’article 62 du règlement financier, la Commission exécute le budget de différentes manières: en mode direct, en gestion partagée avec les États membres ou en mode indirect en confiant des tâches d’exécution budgétaire à des tiers (tels que des pays tiers, des organisations des États membres, des organisations internationales, des organismes de partenariat public-privé).
Suite à l’adoption du règlement (CE) nº 58/2003, la Commission a décidé qu’il serait plus efficace et plus efficient de déléguer à ses agences exécutives la gestion de certaines tâches d’exécution pour certains programmes en gestion directe. Au fil du temps, la Commission a délégué un nombre croissant de programmes de financement de l’UE à ces agences, ce qui lui a permis de se concentrer sur ses missions institutionnelles essentielles.
Les agences exécutives sont des organes de l’Union dotés de la personnalité juridique qui mettent en œuvre les programmes de financement de l’UE, gèrent tout ou partie des phases du cycle des projets, procèdent aux contrôles nécessaires à cet effet et exécutent les budgets correspondants. Ce sont des organes autonomes placés sous le contrôle de la Commission.
L’externalisation des tâches de gestion aux agences exécutives doit toutefois respecter les limites découlant du système institutionnel créé par le TFUE. Cela implique que ne peuvent pas faire l’objet d’externalisation les missions qui sont attribuées par le TFUE aux institutions et qui impliquent l’exercice d’une marge d’appréciation de nature à traduire des choix politiques. En outre, l’externalisation devrait faire l’objet d’une analyse coûts-avantages.
Le fonctionnement de chaque agence exécutive fait l’objet d’une évaluation tous les trois ans afin de déterminer si elle fonctionne bien et si les résultats escomptés dans l’analyse coûts-avantages ex ante ont été atteints. Le présent rapport couvre les évaluations des six agences exécutives auxquelles la Commission a confié la mise en œuvre de programmes au titre du cadre financier pluriannuel 2014-2020:
·Agence exécutive pour les consommateurs, la santé, l’agriculture et l’alimentation (CHAFEA)
·Agence exécutive «Éducation, audiovisuel et culture» (EACEA)
·Agence exécutive pour les petites et moyennes entreprises (EASME)
·Agence exécutive du Conseil européen de la recherche (ERCEA)
·Agence exécutive pour l’innovation et les réseaux (INEA)
·Agence exécutive européenne pour la recherche (REA)
La période d’évaluation exacte varie d’une agence à l’autre car elles ont été créées à des dates différentes. Pour la CHAFEA, l’INEA et l’EASME, les évaluations individuelles couvrent la période 2017-2021, tandis que pour l’EACEA, l’ERCEA et la REA, elles couvrent la période 2018-2021.
Les évaluations visaient à déterminer si chaque agence avait exécuté ses tâches de manière efficace et efficiente, et s’il existait des chevauchements, des lacunes ou des incohérences dans la gestion de son portefeuille. Elles visaient également à vérifier s’il existait une séparation claire des tâches entre l’agence et ses directions générales de tutelle ou d’autres agences exécutives.
Les évaluations comprenaient une analyse coûts-avantages rétrospective qui comparait les performances réelles au cours de la période d’évaluation de trois ans avec les performances escomptées dans l’analyse coûts-avantages ex ante. Toutes les évaluations ont été étayées par des études externes fondées sur les mêmes méthodes et appliquant les principes de la Commission en matière d’amélioration de la réglementation.
La pandémie de COVID-19 a affecté les activités de toutes les agences exécutives dans la dernière partie de leur mandat. Bien que les agences aient suivi les lignes directrices de la Commission pour faire face à la pandémie, leurs activités ont dû être adaptées en ce qui concerne les modalités de travail au quotidien (par exemple, la numérisation des processus, le télétravail et la collaboration à distance) et la gestion des projets (par exemple, les prolongations ou suspensions de projets qui ont conduit à la modification et à la reprogrammation des examens et des paiements). Il s’agissait également d’un moment crucial pour la préparation du prochain cadre financier pluriannuel.
Dans l’ensemble, il a déjà été tenu compte de nombreux domaines d’amélioration suggérés par les études étayant l’évaluation depuis la pandémie et une nouvelle répartition des programmes délégués entre les agences a été proposée, dans le but d’assurer une plus grande cohérence et de faciliter les synergies et l’efficacité.
À partir du 1er avril 2021, de nouvelles agences ont été créées au titre du cadre financier pluriannuel 2021-2027 pour prendre le relais des agences INEA, EACEA, EASME, REA et ERCEA. La CHAFEA a été liquidée au même moment et une nouvelle agence, l’Agence exécutive européenne pour la santé et le numérique (HADEA), a vu le jour.
L’évaluation des six agences exécutives a permis de réaliser une analyse comparative fondée sur un ensemble d’indicateurs qualitatifs et quantitatifs, comme expliqué plus en détail ci-dessous.
2.PERFORMANCE GLOBALE
Dans l’ensemble, toutes les agences ont mis en œuvre leurs programmes délégués de manière efficace et ont obtenu de bons résultats pour la plupart des indicateurs de performance clés, tout en exécutant des budgets opérationnels de plus en plus importants. Les agences sont parvenues à réaliser des gains d’efficacité au moyen d’un large éventail d’actions, allant de mesures internes (réorganisations, simplification des processus et des procédures) à des actions plus institutionnelles et transversales, telles que la consolidation des services de validation pour tous les programmes de la REA et l’introduction de règles et de procédures simplifiées pour Horizon 2020. L’amélioration continue des outils informatiques locaux et institutionnels a également contribué à rendre les agences plus efficaces.
L’augmentation des budgets opérationnels des agences au cours de la période analysée est présentée ci-dessous. La croissance la plus importante entre 2017 et 2021 a été enregistrée par l’INEA (62 %) et la CHAFEA (42 %), tandis que la plus faible augmentation a été enregistrée par l’EASME (17 %).
Budget opérationnel (en millions d’EUR) en termes de paiements pour toutes les agences au cours de la période 2017-2020
Source: Étude à l’appui des évaluations triennales des agences exécutives
Les indicateurs relatifs aux agences exécutives portent sur la gestion financière, en particulier l’évaluation des propositions et la finalisation des subventions dans les délais requis (délai d’information, délai d’octroi et exécution des paiements en temps opportun). Les agences ont satisfait à la plupart des indicateurs relatifs à la gestion des subventions et à la gestion financière, bien que certains écarts aient été relevés, comme expliqué plus en détail dans les documents de travail des services de la Commission accompagnant le présent rapport.
La pandémie de COVID-19 a causé des difficultés supplémentaires en ce qui concerne la gestion des projets et les agences ont fait preuve de souplesse dans leur réaction, en assurant un suivi constant, en adaptant leurs procédures et en mettant en œuvre de nouvelles mesures de financement pour répondre aux besoins découlant de la pandémie.
Dans ces circonstances, certaines agences sont même parvenues à améliorer leurs performances sur certains aspects spécifiques. Par exemple, la REA et l’INEA ont augmenté la part des paiements effectués à l’échéance contractuelle et l’ERCEA a simplifié sa procédure de modification des subventions.
Des retards mineurs dans la mise en œuvre des actions déléguées ont également été observés en raison de l’apparition de la pandémie. Dans le cas de la REA, la part des subventions conclues en respectant le délai d’octroi a diminué de 2 points de pourcentage en 2020, pour atteindre 98 %, étant donné que les demandeurs ont demandé un délai supplémentaire pour que leurs consortiums s’acquittent des obligations administratives nécessaires avant de signer la convention de subvention. L’EASME a connu quelques exemples de tels retards, notamment s’agissant de la prolongation des dates de livraison des projets ou de l’ajustement des éléments à livrer lorsque les restrictions liées à la pandémie rendaient la livraison impossible. D’autres activités ont été ajoutées et ont eu une incidence sur la charge de travail, telles que le hackathon paneuropéen du CEI pour relever les défis liés à la COVID-19 ou la chaîne d’approvisionnement des services de conseil mise en place par le réseau Entreprise Europe. Dans le cas de l’EACEA, les retards dus à la pandémie étaient liés à la nature intrinsèque des programmes (jeunes étudiant à l’étranger ou projets culturels/audiovisuels).
En ce qui concerne le budget par membre du personnel opérationnel, l’INEA a atteint la valeur la plus élevée par rapport aux autres agences, du fait qu’elle a bénéficié en moyenne de subventions plus importantes au titre du mécanisme pour l’interconnexion en Europe (MIE). Les agences chargées de la mise en œuvre de programmes de recherche ont obtenu de meilleurs résultats que l’EACEA et la CHAFEA. Dans le cas de l’EACEA, cela est principalement lié à la complexité et à la diversité de son portefeuille de programmes, à la diversité de ses candidats et bénéficiaires, au volume élevé des demandes et des subventions, ainsi qu’à leur montant moyen réduit. Dans le cas de la CHAFEA, cela s’explique par la petite taille de l’agence, la diversité de son portefeuille de programmes et l’absence d’activités complémentaires et de synergies.
Budget par membre du personnel opérationnel (équivalent temps plein) en engagements (en millions d’EUR) pour toutes les agences, 2018-2020
Source: Étude à l’appui des évaluations triennales des agences exécutives
La qualité globale des services fournis par les agences a été notée positivement par les bénéficiaires (entre 86 % et 94 %) et par les experts (entre 92 % et 99 %) et, dans une moindre mesure, par les candidats non retenus (entre 55 % et 79 %), comme illustré en détail ci-dessous:
Taux de satisfaction des candidats non retenus et des bénéficiaires pour toutes les agences
■■■■■■ Satisfaction des candidats non retenus
■■■■■■·· Satisfaction des bénéficiaires
■■■■■■ Satisfaction des candidats non retenus et des bénéficiaires
■■ ■■ ■■ Valeur moyenne de la satisfaction combinée des candidats non retenus et des bénéficiaires dans toutes les agences exécutives
Source: Étude à l’appui des évaluations triennales des agences exécutives
En ce qui concerne la légalité et la régularité des opérations, la Commission établit les programmes-cadres de recherche et les stratégies de contrôle interne et est responsable de la sélection des participations à auditer et de la définition de l’intensité des tests d’audit ex post à réaliser. Les taux d’erreur résiduels étaient inférieurs au seuil pour la plupart des parties des programmes délégués. Toutefois, certaines agences ont enregistré des taux d’erreur supérieurs au seuil pour certaines parties de programmes; tel est notamment le cas de la REA pour les actions dans les domaines de l’espace, de la sécurité et des PME au titre du septième programme-cadre, ce qui s’explique en grande partie par la complexité de ce régime.
Dans le cas de l’EASME, le seuil de taux d’erreur résiduel a été systématiquement dépassé pour CIP-EIE II et CIP-Eco-Innovation ainsi que pour COSME en 2018 et 2020. Des mesures d’atténuation ont cependant été prises, telles que l’amélioration de l’information donnée aux bénéficiaires et des mécanismes de contrôle ex ante.
En ce qui concerne l’INEA, les taux d’erreur résiduels ont dépassé les objectifs prédéterminés pour le MIE Telecom en 2019 et 2020, en raison d’une forte incidence de la participation des ONG et des PME, d’un pourcentage élevé des coûts de personnel parmi les coûts déclarés et de l’utilisation limitée des certificats relatifs aux états financiers.
La CHAFEA affichait un taux d’erreur résiduel élevé pour le programme de santé publique en 2019, en raison d’un audit ex post ayant conduit à un montant de recouvrement élevé (environ 75 000 EUR et plus de 50 % de la contribution de l’UE) qui a été inclus dans l’échantillon. L’ERCEA et l’EACEA n’ont pas enregistré de taux d’erreur résiduels supérieurs au seuil au cours de la période d’évaluation.
Toutes les agences ont instauré des processus de contrôle interne et les ont mis à jour de façon continue afin de s'assurer que tous les risques liés à la légalité et à la régularité des opérations sous-jacentes étaient gérés de manière adéquate. L’INEA a établi une stratégie globale de contrôle assortie d’un grand nombre de mécanismes de contrôle et d’établissement de rapports, ce qui lui a permis de suivre de près les progrès accomplis par rapport aux objectifs et de prévenir et d’atténuer les risques potentiels pour ses opérations en temps utile et de manière efficace. La REA et l’ERCEA ont également amélioré leurs activités et pris des mesures correctives pour donner suite aux observations ou recommandations formulées dans les rapports annuels de la Cour des comptes européenne et autres rapports d’audit.
L’EACEA a lancé une révision approfondie de son système de contrôle interne et a apporté des améliorations cohérentes tout au long de la période d’évaluation afin de donner suite aux recommandations qui lui ont été adressées après les audits. À cet égard, l’EACEA a également mis en œuvre son «projet de transformation» et a créé des synergies internes en centralisant certains processus et procédures opérationnels entre les programmes au sein d’unités de soutien horizontal. Cela a permis de mener un vaste exercice de mobilité interne afin de favoriser les évolutions de carrière et d’utiliser au mieux les compétences du personnel. À la fin de la période d’évaluation, l’EACEA avait démontré l’existence d’un système de contrôle interne efficace et fiable, conforme aux principes de bonne gestion financière.
L’EASME a traité de manière appropriée toute question soulevée au cours de la période d’évaluation, telle que la mise à jour de sa politique en matière d'emplois sensibles , et en a fait état dans les rapports annuels d’activité ultérieurs .
La CHAFEA a systématiquement examiné les résultats et les indicateurs de contrôle disponibles et donné suite aux observations et aux recommandations d’audit. Elle a amélioré de manière continue sa gestion financière au cours de la période d’évaluation, en élaborant une stratégie pluriannuelle consolidée de contrôle des opérations, en révisant les circuits financiers, en rationalisant les contrôles et les flux de travail ainsi qu’en élaborant et en mettant en œuvre sa propre stratégie antifraude.
Tout au long de la période d’évaluation, le nombre total d’emplois pourvus a augmenté dans chaque agence (à l’exception de l’EACEA). La plus forte augmentation des effectifs a été observée à la CHAFEA (de 61 en 2017 à 77 en 2020, soit 26 %) et à l’INEA (de 249 en 2017 à 312 en 2020, soit 25 %). La grande majorité du personnel des agences a été affectée à la mise en œuvre des programmes et seul un nombre limité d'agents ont été destinés aux fonctions de soutien.
Nombre de postes (effectivement pourvus) dans chaque agence au cours de la période 2017-2020
2017 
2018 
2019 
2020 ---Effectifs moyens dans l’ensemble des agences exécutives, 2020
Source: Étude à l’appui des évaluations triennales des agences exécutives
Le budget administratif a augmenté pour toutes les agences au cours de la période évaluée, conformément à la croissance du budget opérationnel. Les augmentations les plus importantes ont été enregistrées à la CHAFEA (34 %) et à l’INEA (27 %), tandis que les plus faibles ont été enregistrées à l’EASME (5 %) et à l’EACEA (8 %).
Budget administratif (en millions d’EUR) en termes de paiements pour toutes les agences, 2017-2020
Source: Étude à l’appui des évaluations triennales des agences exécutives
3.RAPPORT COÛT-EFFICACITÉ
L’analyse coûts-avantages rétrospective a examiné dans quelle mesure chaque agence a obtenu ses résultats à un coût inférieur à celui de la gestion interne par la Commission.
L’analyse a révélé que les coûts réels du scénario de l’agence exécutive étaient nettement inférieurs aux coûts estimés du scénario interne. Comme dans l’évaluation précédente, les économies réelles réalisées par la plupart des agences (à l’exception de la CHAFEA) ont largement dépassé les estimations initiales. Les économies réelles moyennes réalisées par l’ensemble des agences se sont élevées à 74,5 millions d’EUR.
La CHAFEA a réalisé des économies nettement inférieures aux estimations initiales (4,1 millions d’EUR contre 7,37 millions d’EUR dans les fiches financières spécifiques et 9,88 millions d’EUR dans l’analyse coûts-avantages). Cela s’explique par les coûts de personnel plus élevés que prévu de la CHAFEA, qui n’ont pas été entièrement compensés par des frais généraux plus faibles que prévu (dépenses d’infrastructure et de fonctionnement et dépenses d’appui aux programmes).
Estimation des économies réalisées au cours de la période d’évaluation 2017/2018-2021 par rapport aux économies réelles (en millions d’EUR)
Estimation de l’ACA Estimation des FFS Réel ---Coût moyen réel dans toutes les agences exécutives
Source: Étude à l’appui des évaluations triennales des agences exécutives
Toutefois, l’étude étayant l’évaluation a également révélé que les coûts réels pour les dépenses liées au personnel (titre I) étaient plus élevés que les estimations initiales, ce qui constitue une caractéristique commune à toutes les agences. Cela s’est produit bien que le nombre réel de membres du personnel et la composition du personnel financé par la contribution de l’UE respectent les estimations des fiches financières spécifiques.
Cette augmentation s’explique en partie par le fait que les estimations initiales des coûts n’ont pas pleinement anticipé l’indexation des salaires, les promotions et l’augmentation des besoins en personnel. En outre, le coût moyen réel du personnel des agences était supérieur au coût moyen estimé, notamment en raison de la présence de membres du personnel de grade plus élevé (disposant de meilleures compétences informatiques), ce qui a permis aux agences de concentrer leurs ressources sur des tâches davantage liées aux contenus (comme le montre l’évaluation de la REA), ou en raison du besoin de personnel spécialisé pour gérer plusieurs programmes en parallèle (au sein de la CHAFEA), ou simplement pour maintenir l’attrait du travail au sein de l’agence, en raison du coût élevé de la vie au Luxembourg (dans le cas de la CHAFEA).
Les dépenses de personnel plus élevées relevant du titre I ont été compensées par une diminution des dépenses réelles relevant du titre II, Dépenses d’infrastructure et de fonctionnement, et du titre III, Dépenses d’appui aux programmes.
Un autre indicateur permettant mesurer le rapport coût-efficacité des agences est le coût de gestion des programmes, soit le ratio entre le budget administratif et le budget opérationnel en ce qui concerne les engagements exécutés. L’évaluation a montré que la plupart des agences ont amélioré leur rapport coût-efficacité au fil du temps, à l’exception de l’EASME, pour laquelle le ratio est passé de 3,11 % en 2017 à 3,46 % en 2020, mais est resté proche du ratio moyen de 3,39 % et inférieur à l’objectif de 5,5 %.
L’amélioration la plus significative des coûts de gestion des programmes a été enregistrée à l’EACEA et à la CHAFEA, où le ratio s’est amélioré, respectivement, de 1,76 point de pourcentage (de 6,97 % en 2017 à 5,21 % en 2020) et de 1,26 point de pourcentage (de 7,24 % à 5,98 % au cours de la même période). Toutefois, ces agences avaient un coût de gestion des programmes plus élevé que le ratio moyen de 3,39 % pour l’ensemble des agences en 2020.
Coût de gestion des programmes (ratio entre le budget administratif et le budget opérationnel en termes d’engagements) pour toutes les agences, 2017-2020
Source: Étude à l’appui des évaluations triennales des agences exécutives
4.COHÉRENCE
Comme indiqué plus haut, l’évaluation a déterminé que les agences sont des structures rentables pour la gestion de la mise en œuvre des programmes par rapport à un scénario interne. Toutefois, le portefeuille de certaines agences se composait de différents programmes (EACEA, EASME, INEA, CHAFEA) ou des mêmes programmes, mais couvrant un éventail de sujets varié (REA, ERCEA).
Cela a engendré un environnement de travail complexe (charge de travail et charge administrative élevées, règles et procédures différentes, coordination avec un grand nombre de directions générales de tutelle) et limité les possibilités d’amélioration de la gestion des programmes et d’exploitation des synergies et des complémentarités. En conséquence, il était également nécessaire de réduire l’étendue de leur portefeuille, comme cela a été fait dans le cadre financier pluriannuel actuel.
Dans l’ensemble, pour toutes les agences et tous les programmes délégués, l’évaluation a montré une séparation claire et appropriée des rôles entre les agences et leurs directions générales de tutelle et aucun chevauchement n’a été constaté, conformément au cadre juridique et au protocole d’accord.
Dans le cas de la CHAFEA, un rapport du service d’audit interne a constaté que la délimitation des tâches impliquant des missions de haut niveau constituait un point à améliorer. Cette question a fait l’objet d’orientations internes élaborées en 2018 par la CHAFEA et la direction générale de l’agriculture et du développement rural. D’autres mesures ont été mises en place lors du transfert du portefeuille du programme de promotion des produits agricoles de la CHAFEA à la REA, au moyen de lignes directrices révisées en matière de coopération et par l’élaboration d’un protocole d’accord particulier assorti d’exigences spécifiques pour la mise en œuvre i) de la fourniture d’informations et ii) des mesures de promotion des produits agricoles.
En ce qui concerne les questions communes et transversales, l’évaluation a mis en évidence la nécessité d’élaborer un cadre structuré pour la fourniture systémique d’un retour d’information pour l'élaboration des politiques, combiné à un mécanisme permettant de répondre aux demandes d'action individuelles. Ce sujet a été abordé dans le cadre financier pluriannuel actuel.
5.CONCLUSIONS ET ENSEIGNEMENTS TIRÉS
Dans l’ensemble, les agences ont montré qu’elles étaient des structures rentables pour la mise en œuvre des programmes de financement de l’UE, générant des économies importantes par rapport au scénario interne. Elles ont atteint leurs objectifs fondamentaux et satisfait à la plupart des indicateurs de performance clés. Les principales parties prenantes ont apprécié les services fournis par ces agences, comme en témoigne leur niveau élevé de satisfaction.
Plusieurs enseignements tirés et domaines à améliorer ont été recensés pour chaque agence, comme indiqué plus en détail dans les documents de travail des services de la Commission accompagnant le présent rapport. La plupart des enseignements tirés ont été pris en compte dans la délégation de la mise en œuvre des programmes au titre du cadre financier pluriannuel 2021-2027 et seront évalués lors de la prochaine évaluation triennale des agences qui ont pris le relais pour la période 2021-2024.