COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL EUROPÉEN, AU CONSEIL, À LA COUR DE JUSTICE DE L’UNION EUROPÉENNE, À LA BANQUE CENTRALE EUROPÉENNE, À LA COUR DES COMPTES, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN, AU COMITÉ EUROPÉEN DES RÉGIONS ET À LA BANQUE EUROPÉENNE D’INVESTISSEMENT relative à la procédure d’évaluation de référence de la mise en œuvre, par l'Union européenne, de la convention du Conseil de l’Europe sur la prévention et la lutte contre la violence à l’égard des femmes et la violence domestique (convention d'Istanbul)

COMMISSION EUROPÉENNE

Bruxelles, le 10.4.2025

COM(2025) 172 final

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL EUROPÉEN, AU CONSEIL, À LA COUR DE JUSTICE DE L’UNION EUROPÉENNE, À LA BANQUE CENTRALE EUROPÉENNE, À LA COUR DES COMPTES, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN, AU COMITÉ EUROPÉEN DES RÉGIONS ET À LA BANQUE EUROPÉENNE D’INVESTISSEMENT

relative à la procédure d’évaluation de référence de la mise en œuvre, par l'Union européenne, de la convention du Conseil de l’Europe sur la prévention et la lutte contre la violence à l’égard des femmes et la violence domestique (convention d'Istanbul)

I.Contexte

L’égalité entre les hommes et les femmes et la non-discrimination sont des droits fondamentaux et des valeurs fondamentales de l’UE. La violence à l’égard des femmes et la violence domestique menacent ces mêmes valeurs et droits, en portant atteinte aux droits des femmes et des filles à l’égalité dans tous les domaines de la vie et en empêchant leur participation à la vie sociale et à la vie professionnelle sur un pied d’égalité. La violence à l’égard des femmes et la violence domestique constituent de graves violations des droits de l’homme et une manifestation persistante de discrimination structurelle à l’égard des femmes. La lutte contre ces phénomènes demeure une priorité essentielle pour l’UE et s’inscrit dans le cadre de son action visant à protéger les valeurs fondamentales de l’UE et à veiller au respect de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.

La convention d’Istanbul( 1 ) établit un cadre exhaustif de mesures juridiques et politiques visant à prévenir la violence à l’égard des femmes, à poursuivre les auteurs, ainsi qu’à protéger et à soutenir les victimes. Les parties à la convention sont tenues de mettre en œuvre un large éventail de mesures s’articulant autour de quatre piliers clés – les «4 P»: prévention, protection, poursuites et politiques coordonnées. La convention est entrée en vigueur le 1er août 2014. L’UE a signé la convention le 13 juin 2017 et achevé la procédure d’adhésion le 28 juin 2023, ce qui a entraîné l’entrée en vigueur de la convention, pour l’UE, le 1er octobre 2023.

Tous les États membres de l'UE ont signé la convention et 22 d’entre eux l’ont ratifiée( 2 ). L’UE a adhéré à la convention en ce qui concerne les questions liées aux institutions et à l’administration publique de l’Union( 3 ) et les questions liées à la coopération judiciaire en matière pénale, à l’asile et au non-refoulement( 4 ). Cela signifie que la convention n’est contraignante pour l’UE qu’en ce qui concerne ces questions (sans préjudice des obligations des 22 États membres qui l’ont ratifiée). En adhérant à la convention, l’UE a confirmé son engagement dans la lutte contre la violence à l’égard des femmes et la violence domestique au sein de l’UE et au-delà. L’UE, dans son ensemble, est donc tenue de mettre en œuvre la convention et de se conformer au processus de suivi établi par celle-ci. Au moment de l’adhésion de l’UE, un code de conduite( 5 ) a été adopté entre le Conseil, les États membres (qui sont parties à la convention) et la Commission, et une déclaration de compétence a été présentée( 6 ).

La présente communication décrit le processus de suivi défini par la convention et les procédures que la Commission entend mettre en place pour se conformer à ce processus. Avec pour objectif de servir de point de référence tout au long du processus, il décrit le rôle de la Commission, détaille les étapes concernées ainsi que le calendrier prévu et décrit la manière dont la Commission entend dialoguer avec les institutions, agences et organes de l’UE afin de recueillir leurs contributions, conformément au principe de coopération loyale et dans le respect de l’autonomie administrative des autres institutions de l’UE. La mise en place d’une procédure transparente, inclusive et bien définie garantira que l’UE fournit des informations complètes dans le délai imparti.

II.Modalités et organisation de la procédure d’évaluation de référence de la mise en œuvre de la convention par l’UE

La convention met en place un mécanisme de suivi visant à évaluer la manière dont ses dispositions sont mises en œuvre et à fournir des orientations aux parties. Ce mécanisme se compose de deux organes qui sont distincts mais interagissent: le groupe indépendant d’experts sur la lutte contre la violence à l’égard des femmes et la violence domestique (GREVIO) et l’organe politique institué par la convention, le comité des parties.

Peu après l’entrée en vigueur de la convention, la partie devrait présenter un rapport détaillant les mesures législatives et autres mesures prises pour donner effet aux dispositions de la convention et élaboré sur la base d’un questionnaire émis par le GREVIO.

À partir du rapport présenté par la partie et des informations complémentaires fournies par d’autres acteurs concernés, le GREVIO élabore un rapport qui, entre autres, propose des mesures que la partie devrait prendre pour remplir les obligations que lui impose la convention. Cette procédure, appelée procédure d’évaluation de référence, donne un premier aperçu global de la mise en œuvre, par la partie, de presque toutes les dispositions de la convention. Sur la base de cette évaluation de référence, le comité des parties adopte des recommandations à l’intention de la partie. Celles-ci mettent en évidence les mesures que la partie concernée devrait prendre dès que possible, avec l’obligation de rendre compte des mesures prises dans un délai de trois ans. Le GREVIO a lancé sa procédure d’évaluation de référence de la mise en œuvre de la convention par l’UE le 14 janvier 2025 (voir annexe).

En vertu de l’article 17, paragraphe 1, du traité sur l’Union européenne, la Commission exerce des fonctions de coordination, d’exécution et de gestion dans la mise en œuvre d’accords internationaux auxquels l’Union est partie et assure la représentation extérieure de celle-ci. Lorsque l’UE a adhéré à la convention, la Commission a été désignée comme organe de coordination de l’UE, conformément à l’article 10 de la convention, et il a été convenu que la Commission devrait remplir les obligations en matière de rapports prévues par le mécanisme de suivi( 7 ). La Commission est donc le point de contact désigné au sein de l’UE pour cette évaluation de référence.

a.Le questionnaire du GREVIO

La Commission a reçu le questionnaire du GREVIO le 14 janvier 2025. L’UE est désormais tenue de présenter un rapport officiel de 100 pages maximum sur les mesures législatives et autres mesures prises pour donner effet aux dispositions des chapitres I à VII de la convention au plus tard le 28 novembre 2025 (rapport de l’UE). Le GREVIO a adapté le questionnaire standard d’évaluation de référence pour l’UE afin de tenir compte des différences entre les États parties et l’UE en tant qu’organisation supranationale.

Le questionnaire est structuré en sept parties: i) Introduction; ii) Politiques intégrées et collecte de données; iii) Prévention; iv) Protection et soutien; v) Droit matériel; vi) Droit des enquêtes, des poursuites et des procédures et mesures de protection; et vii) Migration et asile. Bien que les questions soient formulées en termes généraux, les demandes d’informations doivent être entendues comme portant uniquement sur les domaines dans lesquels l’UE est compétente pour agir au moyen de mesures législatives, politiques, stratégiques ou autres [voir la déclaration de compétence( 8 ) pour des orientations]. L’évaluation ne portera pas sur la mise en œuvre du droit de l’UE par les États membres( 9 ), qui est couverte par leurs propres processus d’examen. Elle se concentre plutôt sur les mesures prises au niveau des institutions, agences et organes de l’UE et sur toute mesure législative ou autre prise par l’UE pour imposer des obligations aux États membres de l’UE et garantir leur mise en œuvre effective. Sauf indication contraire dans le questionnaire, toutes les demandes d’informations et de données s’appliquent depuis l’entrée en vigueur de la convention pour l’UE (1er octobre 2023). Toute donnée demandée dans le questionnaire doit se rapporter à la période 2023-2024 et, le cas échéant, à 2025. L’UE est néanmoins invitée à fournir toute information pertinente antérieure. En raison de contraintes d’espace, il a été demandé à l’UE de ne pas inclure de longs extraits de la législation et des politiques pertinentes, et d'utiliser plutôt des hyperliens, le cas échéant.

La Commission a été chargée de distribuer le questionnaire aux institutions, agences et organes compétents de l’UE, de coordonner leurs réponses et de soumettre une version consolidée du rapport de l’UE au GREVIO au plus tard le 28 novembre 2025. Ce processus comporte quatre étapes:

·Étape nº 1: La Commission élaborera un premier projet de rapport sur la base des contributions de toutes les directions générales (DG) concernées au sein de la Commission. Le rapport expliquera que l’UE a mis en place un cadre global, comprenant des politiques, une législation et un financement, visant à lutter contre la violence à l’égard des femmes et la violence domestique au sein de l’UE et au-delà. Avant de soumettre sa contribution, chaque DG s’adressera aux agences concernées dont elle est responsable et inclura leur contribution dans sa réponse au questionnaire.

·Étape nº 2: La Commission suivra une procédure «à deux voies» pour intégrer les contributions d’autres institutions, agences et organes de l’UE:

-Pour la première voie, la Commission mettra sur pied un groupe de contact spécifique comprenant des représentants de toutes les institutions de l’UE (le groupe de contact de la convention d’Istanbul). Le groupe examinera des questions générales transversales et procédurales et se concentrera sur les parties du questionnaire qui relèvent du domaine de la coopération judiciaire en matière pénale, de l’asile et du non-refoulement( 10 ). Le groupe sera le principal point de contact pour ces questions.

-Le deuxième volet couvrira la mise en œuvre de la convention par l’UE en ce qui concerne les questions liées aux institutions et à l’administration publique de l’Union( 11 ) (à savoir: en ce qui concerne le personnel de son administration, le personnel directement ou indirectement employé par elle et les visiteurs de ses locaux et bâtiments). En raison de sa nature horizontale, ce volet devrait être le plus pertinent pour la plupart des institutions, agences et organes de l’UE. La Commission mettra en place un groupe spécifique composé de représentants de toutes les institutions, agences et organes de l’UE concernés, qui coordonnera ces parties du questionnaire et servira de principal point de contact pour ces dernières (le groupe de contact sur l’administration publique).

Le président de chaque groupe partagera le premier projet de rapport de l’UE de la Commission avec son groupe et demandera aux représentants des groupes respectifs de coordonner leurs réponses internes et de soumettre leurs contributions au président dans un délai imparti.

Dans ce contexte, le premier projet couvrira les règles horizontales, notamment les règles applicables aux institutions, agences et organes de l’UE (telles que le statut des fonctionnaires de l’Union européenne et le régime applicable aux autres agents). Pour les domaines dans lesquels les institutions, agences et organes de l’UE ont mis en œuvre des règles et des mesures différentes, ils devraient les énoncer dans leur réponse au questionnaire.

·Étape nº 3: La Commission intégrera tous les retours d’information dans un projet révisé de rapport de l’UE. Le groupe de contact de la convention d’Istanbul et le groupe de contact sur l’administration publique auront la possibilité de présenter leurs observations finales. En outre, la Commission communiquera le projet révisé au groupe de travail «Droits fondamentaux, droits des citoyens et libre circulation des personnes» (FREMP) du Conseil pour information en temps utile avant la présentation du rapport( 12 ). Le projet révisé sera également communiqué à la commission des droits de la femme et de l’égalité des genres et à la commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures du Parlement européen.

·Étape nº 4: La Commission finalisera le rapport et le soumettra au secrétariat du GREVIO au plus tard le 28 novembre 2025.

Reconnaissant l’expertise précieuse des organisations de la société civile (OSC), en particulier en ce qui concerne les politiques relatives à la violence à l’égard des femmes et à la violence domestique, la Commission a mis en place un réseau spécialisé avec les OSC afin d’aider l’UE à mettre en œuvre la convention. La Commission tiendra ce réseau informé tout au long du processus d’évaluation. Conformément aux procédures d’établissement de rapports parallèles décrites à l’article 68, paragraphe 5, de la convention, le GREVIO encourage les organisations non gouvernementales, la société civile et les institutions nationales de protection des droits de l’homme à partager de manière indépendante et directe avec le GREVIO leur contribution sur la mise en œuvre (par l’UE) de la convention.

b.La visite d’évaluation

Une fois le rapport de l’UE présenté, une délégation du GREVIO effectuera une visite d’évaluation afin d’acquérir une connaissance approfondie de la mise en œuvre de la convention par l’UE( 13 ). Le GREVIO a provisoirement programmé sa visite d’évaluation pour le mois de mai ou de juin 2026. Le GREVIO définira un programme précisant les institutions, agences et organes de l’UE qu’il souhaiterait rencontrer au cours de la visite, et la Commission sera chargée d’organiser et de faciliter la visite. Le programme comprendra une réunion multientités au début et une réunion de clôture à la fin, rassemblant des représentants des institutions, agences et organes de l’UE concernés. La réunion multientités sera axée sur la coordination des politiques en matière de violence à l’égard des femmes et les mesures prises conjointement par les institutions, agences et organes compétents de l’UE, tandis que la réunion de clôture permettra à la délégation du GREVIO de présenter oralement ses conclusions préliminaires. Toutes les réunions seront confidentielles. En outre, le GREVIO organisera en toute indépendance une réunion confidentielle avec les OSC et les parties prenantes non étatiques au cours de la visite d’évaluation.

La Commission partagera les informations pertinentes sur la visite d’évaluation avec les autres institutions, agences et organes de l’UE par l’intermédiaire du groupe de contact de la convention d’Istanbul et du groupe de contact sur l’administration publique.

c.Publication du rapport d’évaluation de référence par le GREVIO

Au terme du processus d’évaluation, le GREVIO élaborera un rapport d’évaluation de référence fondé sur toutes les informations recueillies. Le rapport comprendra une évaluation complète et détaillée du niveau de conformité des mesures législatives, politiques, stratégiques ou autres de l’UE avec les dispositions de la convention d’Istanbul dans les domaines relevant de la compétence de l’UE. La finalisation du rapport comporte deux étapes:

·Étape 1: La Commission devrait recevoir le projet de rapport d’évaluation de référence d’ici la fin du mois de mars 2027. L’UE aura la possibilité de corriger toute erreur factuelle ou de fournir de nouvelles informations factuelles importantes, dans un délai provisoire fixé au début du mois de septembre 2027. La Commission partagera le rapport avec les autres institutions, agences et organes de l’UE par l’intermédiaire du groupe de contact de la convention d’Istanbul et du groupe de contact sur l’administration publique afin qu’ils puissent y contribuer. La Commission coordonnera ensuite les réponses et établira une version consolidée des observations de l’UE sur le projet de rapport à soumettre au secrétariat du GREVIO. Le GREVIO examinera les observations et déterminera si des modifications sont nécessaires avant de soumettre le rapport à la plénière du GREVIO pour adoption finale en octobre 2027.

·Étape 2: Après que le GREVIO aura adopté le rapport d’évaluation de référence, le secrétariat du GREVIO entamera le dialogue confidentiel avec l’UE en envoyant le rapport adopté accompagné d’une lettre officielle et en demandant la présentation de toute observation finale dans un délai de six semaines. Aucune modification du rapport ne sera possible à ce stade, mais l’UE aura la possibilité de présenter des observations officielles. La Commission communiquera le rapport adopté au groupe de contact de la convention d’Istanbul et au groupe de contact sur l’administration publique pour commentaires. Elle rédigera ensuite les commentaires officiels sur la base des discussions et communiquera le rapport au secrétariat du GREVIO. La Commission soumettra également le rapport au FREMP conformément au code de conduite et au Parlement européen conformément à l’article 70, paragraphe 2, de la convention( 14 ).

Le rapport sera ensuite publié par le GREVIO sur le site web prévu à cet effet( 15 ), parallèlement aux commentaires officiels de l’UE à ce sujet, et transmis par le secrétariat du GREVIO lors de la réunion du comité des parties, actuellement prévue pour décembre 2027.

d.Recommandation et conclusions du comité des parties

Sur la base du rapport d’évaluation de référence du GREVIO, le comité des parties peut adopter une recommandation adressée à l’UE conformément à l’article 68, paragraphe 12, de la convention( 16 ). Cette recommandation pourrait être adoptée en mai/juin 2028 et inclura les préoccupations les plus pressantes du GREVIO. Ces préoccupations portent sur les lacunes qui, selon le GREVIO, requièrent une action immédiate, couvrant l’ensemble de la convention, ainsi que sur les problèmes auxquels le GREVIO estime nécessaire de remédier dans un avenir proche, en ce qui concerne les chapitres I et II de la convention.

L’UE sera invitée à présenter un rapport écrit au secrétariat du comité des parties sur les mesures prises dans un délai de trois ans après l’adoption de la recommandation, dans dix domaines spécifiques de la convention( 17 ). Sur la base de ces informations et de toute information complémentaire obtenue auprès des organisations non gouvernementales, de la société civile et des institutions nationales de protection des droits de l’homme, le comité des parties peut présenter des conclusions à l’UE sur la mise en œuvre de la recommandation, élaborées par le secrétariat du comité, lors de sa réunion prévue à titre provisoire pour le mois de décembre 2031. Étant donné que la recommandation et les conclusions seront adoptées par un organe institué par un accord (le comité des parties) et que leur adoption est susceptible d’avoir une incidence sur l’interprétation de la convention d’Istanbul en vertu du droit de l’Union, une position de l’Union sur la recommandation et sur les conclusions présentées à l’UE devra être établie conformément à la procédure prévue à l’article 218, paragraphe 9, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne avant les réunions respectives du comité des parties, lorsque l’UE, en tant que membre du comité des parties, participera à leur adoption.

e.Suivi par l’UE du rapport d’évaluation de référence, de la recommandation et des conclusions

La Commission élaborera le premier projet de rapport écrit de l’UE sur les mesures prises pour mettre en œuvre la recommandation à l’intention de l’UE, qui servira de base aux conclusions à l’intention de l’UE. L’UE étant tenue de présenter ce rapport dans un délai de trois ans à compter de l’adoption de la recommandation, celle-ci est prévue pour 2031. Les présidents du groupe de contact de la convention d’Istanbul et du groupe de contact sur l’administration publique partageront le projet de rapport écrit de la Commission avec leur groupe et demanderont aux représentants des groupes respectifs de coordonner leurs réponses internes et de soumettre leurs contributions au président concerné dans un délai donné. Comme le prévoit le code de conduite, le suivi par l’UE du rapport d’évaluation de référence du GREVIO ainsi que de la recommandation et des conclusions adoptées par le comité de parties sur la base de celui-ci sera également examiné au sein du FREMP. La Commission finalisera le rapport écrit de l’UE et le soumettra au secrétariat du comité des parties.

III.Conclusion

La prévention et la lutte contre la violence à l’égard des femmes et la violence domestique au niveau de l’UE constituent un effort conjoint. Par conséquent, la Commission invite les institutions, agences et organes de l’UE à participer et à coopérer pleinement à toutes les étapes du processus en temps utile.

Annexe: calendrier prévisionnel de la procédure d’évaluation de référence de l’UE

(1)

() CETS 210 - Convention du Conseil de l’Europe sur la prévention et la lutte contre la violence à l’égard des femmes et la violence domestique .

(2)

() État des ratifications au 27.3.2025: AT (2013); BE (2016); CY (2017); DE (2017); DK (2014); IE (2019); EL (2018); ES (2014); EE (2017); FI (2015); FR (2014); HR (2018); IT (2013); LU (2018); MT (2014); NL (2015); PL (2015); PT (2013); RO (2016); SI (2015); SV (2014); LV (2024).

(3)

() Décision (UE) 2023/1075 du Conseil.

(4)

() Décision (UE) 2023/1076 du Conseil.

(5)

() 2023/C 194/03 du 2.6.2023, disponible en ligne .

(6)

() 2023/C 194/02 du 2.6.2023, disponible en ligne .

(7)

() Article 3, décision (UE) 2023/1075 du Conseil et décision (UE) 2023/1076 du Conseil.

(8)

() 2023/C 194/02 du 2.6.2023, disponible en ligne .

(9)

() Ne concerne que les 22 États membres qui ont ratifié la convention d’Istanbul.

(10)

() Décision - 2023/1076 - FR - EUR-Lex du Conseil.

(11)

() Décision - 2023/1075 - FR - EUR-Lex du Conseil.

(12)

() Voir p. 8 du code de conduite, note 5.

(13)

() Article 68, paragraphe 9, de la convention.

(14)

() Voir le point 8 du code de conduite, note 5.

(15)

() Suivi du travail par pays – Convention d’Istanbul, Lutte contre la violence à l’égard des femmes et la violence domestique .

(16)

() En ce qui concerne l’émission de recommandations, la procédure applicable, telle qu’elle a été définie par le comité des parties lors de sa 4e réunion, le 30 janvier 2018, est décrite dans le document de réflexion sur l’adoption de recommandations par le comité des parties sur la base des rapports et propositions/suggestions du GREVIO, doc. IC-CP(2018)6.

(17)

() En ce qui concerne la supervision de la mise en œuvre et du processus de communication d’informations, la procédure applicable est définie dans le cadre pour la supervision de la mise en œuvre des recommandations adressées aux États parties, adopté par le comité des parties le 13 avril 2021, doc. IC-CP/Inf(2021)2, CoP Supervision Framework_adopted .