COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, À LA BANQUE CENTRALE EUROPÉENNE, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN, AU COMITÉ DES RÉGIONS ET À LA BANQUE EUROPÉENNE D’INVESTISSEMENT Semestre européen 2025 – Paquet de printemps

COMMISSION EUROPÉENNE

Bruxelles, le 4.6.2025

COM(2025) 200 final

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, À LA BANQUE CENTRALE EUROPÉENNE, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN, AU COMITÉ DES RÉGIONS ET À LA BANQUE EUROPÉENNE D’INVESTISSEMENT

Semestre européen 2025 – Paquet de printemps

1.INTRODUCTION

Bien qu’une expansion de l’économie de l’UE soit attendue au cours des années à venir, celle-ci est entravée par la volatilité de la situation en matière d’échanges et de sécurité. L’économie européenne devrait connaître une expansion modérée au cours des prochaines années, ce qui créera un environnement favorable à l’investissement et à la création d’emplois par les entreprises. Toutefois, la situation internationale volatile en matière d’échanges et de sécurité pèse sur les performances commerciales et sur la croissance économique de l’UE.

Les politiques visant à renforcer la compétitivité sont essentielles pour donner un coup de fouet à l’économie de l’UE et promouvoir une prospérité durable. La boussole pour la compétitivité de l’UE 1 fixe les priorités et définit les mesures qui guideront les travaux de la Commission au cours des cinq prochaines années, faisant de la compétitivité un grand objectif. Elle fournit un cadre pour stimuler la compétitivité en comblant le retard d'innovation, en décarbonant notre économie, en réduisant les dépendances excessives et en renforçant la sécurité, notamment en développant nos capacités de défense. Cela devrait stimuler le potentiel de croissance de l’UE dans tous les États membres et toutes les régions, tout en soutenant les progrès de l’UE vers la mise en œuvre du socle européen des droits sociaux et la réalisation des objectifs de développement durable (ODD) de l’ONU. En outre, pour soutenir la compétitivité dans tous les secteurs, la boussole pour la compétitivité définit des catalyseurs horizontaux: i) simplifier l’environnement réglementaire, réduire les charges administratives et favoriser la rapidité et la flexibilité; ii) exploiter pleinement les économies d’échelle offertes par le marché unique en supprimant les obstacles; iii) réaliser des financements au moyen d’une union de l’épargne et des investissements et en recentrant le budget de l’UE; iv) promouvoir les compétences et les emplois de qualité tout en garantissant l’équité sociale; et v) mieux coordonner les politiques au niveau de l’UE et au niveau national. Le Semestre européen, par la voie de ses recommandations par pays, tient compte de ces nouvelles priorités et fournit des orientations aux États membres en matière de réformes et d’investissements prioritaires.

Les instruments budgétaires de l’UE tels que la politique de cohésion et la facilité pour la reprise et la résilience (FRR) continuent de promouvoir les objectifs communs de l’UE par l’intermédiaire d'investissements et de réformes nationaux. Avec plus de 300 milliards d’EUR décaissés, la FRR soutient la mise en œuvre des recommandations par pays et stimule les réformes structurelles dans des domaines d’action clés pour la compétitivité. Il s’agit, par exemple, du soutien fourni aux États membres pour répondre à leurs besoins en matière de recherche et d’innovation (55 milliards d’EUR de fonds engagés au titre de la FRR), y compris en améliorant la gouvernance et en débloquant les investissements nécessaires. Les États membres mobilisent plus de 525 milliards d’EUR 2 dans le cadre des programmes de la politique de cohésion pour stimuler la compétitivité et la croissance régionales. Le programme de décarbonation de l’UE est soutenu à plus de 42 % par des fonds engagés au titre de la FRR (276 milliards d’EUR) et près de 130 milliards d’EUR 3 sont mobilisés au titre de la politique de cohésion en faveur de l’objectif «Une Europe plus verte». Dans le domaine de l’emploi, les réformes prévues dans le cadre des plans pour la reprise et la résilience (PRR) remédient aux difficultés structurelles auxquelles font face les marchés du travail des États membres. Les réformes dans le domaine de l’éducation et de la formation contribuent à promouvoir des emplois de qualité, le développement des compétences et l’inclusion. Environ 68 milliards d’EUR 4 provenant des fonds de la politique de cohésion seront investis dans des mesures soutenant par exemple la formation et les conseils en matière de compétences, ainsi que dans les systèmes d’éducation et de formation formels et non formels.

L’UE traduit ses priorités stratégiques en actions réelles aux niveaux européen, national et régional. L’année dernière déjà, la plateforme «Technologies stratégiques pour l’Europe» (STEP) a été lancée afin de mettre en commun des fonds provenant de 11 programmes de l’UE pour soutenir la compétitivité de l’UE dans le domaine des technologies stratégiques dans l’ensemble des États membres. En outre, la Commission européenne a présenté une proposition 5 relative à l’examen à mi-parcours de la politique de cohésion visant à maximiser la contribution de la politique de cohésion 2021-2027 à la réalisation des priorités politiques actuelles et émergentes de l’UE, renforçant le soutien à la compétitivité et à la décarbonation, à la défense, au logement abordable et à l’accès à l’eau, à la gestion durable de l’eau et à la transition énergétique, en partenariat avec les autorités nationales, régionales et locales, ainsi qu'une proposition visant à ajouter la défense en tant que quatrième secteur stratégique pour la plateforme STEP. L’instrument d’appui technique jouera un rôle de soutien essentiel, avec son unique initiative phare pour 2026, axée sur la fourniture d’un soutien aux États membres afin de leur permettre de mettre en œuvre les réformes décrites dans les recommandations qui leur ont été adressées dans le cadre du Semestre européen. Le fonds social pour le climat, qui sera lancé l’année prochaine et sera fondé sur les plans nationaux, fournira des financements visant à lutter contre la pauvreté liée à l’énergie et aux transports. Comme indiqué dans «La voie vers le prochain cadre financier pluriannuel» 6 , l'objectif, avec le prochain budget de l’UE, est de travailler en étroite collaboration avec les États membres et leurs régions pour mettre en œuvre des réformes et des investissements essentiels. En tant que mécanisme central de coordination des politiques économiques et de l’emploi, le Semestre européen contribuera à la réalisation de cet objectif en identifiant les besoins auxquels les États membres devraient répondre pour relever les principaux défis économiques et sociaux. Il sera complété par l’outil de coordination de la compétitivité, qui sera mis en place dans le prolongement de la boussole pour la compétitivité et visera à aligner les politiques et les investissements industriels et de recherche au niveau de l’UE et au niveau national sur des projets d’intérêt européen commun ou présentant une valeur ajoutée européenne.

Les dernières décennies ont été marquées par un sous-investissement et un manque de dépenses efficaces dans les capacités militaires de l’Europe. Compte tenu du contexte géopolitique actuel et du défi existentiel auquel l’Europe est confrontée du fait de la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine, l’Europe doit accroître ses capacités de défense et construire une base industrielle solide. Afin de laisser aux États membres une marge de manœuvre budgétaire supplémentaire leur permettant d’augmenter leurs dépenses de défense, dans le respect des règles budgétaires de l’UE, la Commission propose des recommandations du Conseil visant à activer la clause dérogatoire nationale au titre du pacte de stabilité et de croissance (voir encadré 1). Les États membres sont encouragés à stimuler l’innovation, la recherche et le développement liés à la défense, y compris en mobilisant le soutien financier du Fonds européen de la défense (FED), du programme d’innovation de l’UE en matière de défense (EUDIS), de l’instrument SAFE destiné à financer des projets de passation conjointe de marchés, et des allocations volontaires provenant d’autres fonds de l’UE en gestion partagée. Les procédures de passation conjointe de marchés pourraient contribuer davantage aux efforts déployés par les États membres pour accroître leur capacité industrielle de défense et renforcer leur base technologique. Globalement, compte tenu de la flexibilité libérée par les clauses dérogatoires nationales, d'après les projections concernant une adoption progressive, les investissements dans le domaine de la défense pourraient atteindre au moins 800 milliards d’EUR au cours des quatre prochaines années 7 .

2.APPROCHE CONCERNANT LES RECOMMANDATIONS PAR PAYS DE 2025

Les rapports par pays de 2025 fournissent une analyse approfondie de l’évolution de la situation économique, sociale et de l’emploi dans les États membres, conformément au cadre fixé par la boussole pour la compétitivité. Ces rapports mettent en évidence, pour chaque État membre, les principaux défis en matière de compétitivité et de prospérité. Ils fournissent également une évaluation actualisée des progrès accomplis dans la mise en œuvre des recommandations par pays antérieures, l’absorption des fonds de l’UE, la réalisation des ODD et le respect des règles budgétaires réformées. Pour la première fois, cette évaluation tient compte des rapports d’avancement annuels présentés par les États membres sur la mise en œuvre de leurs plans budgétaires et structurels à moyen terme, dans le contexte du nouveau cadre de gouvernance économique.

Les recommandations par pays de 2025 fournissent des orientations politiques complètes et cohérentes. La FRR arrivera à son terme en 2026 et le cycle du Semestre européen 2025 passe donc à un ensemble plus complet de recommandations par pays, l’approche introduite au cours des premières phases de la mise en œuvre de la FRR étant progressivement supprimée. Le cycle 2025 fournit ainsi des orientations sur les priorités en matière de réformes et d’investissements dans chaque État membre sur la base d’une analyse élargie visant à recenser les défis structurels pertinents.

Les efforts de simplification déployés par la Commission transparaissent dans le Semestre européen. Les recommandations par pays restantes pour la période 2019-2024 ont été revues de manière approfondie, en tenant compte du fait qu’elles soient ou non couvertes par les PRR et qu’elles restent ou non pertinentes. Sur cette base et compte tenu des défis émergents, les recommandations par pays de 2025 prévoient, pour chaque État membre, un ensemble consolidé de recommandations appelant à de nouvelles mesures de la part des États membres. Cela améliorera la transparence et contribuera à simplifier les rapports d’avancement annuels et l’évaluation des progrès accomplis dans la mise en œuvre des recommandations par pays par les États membres et la Commission.

La mise en œuvre rapide des fonds de l’UE et la maximisation de leurs effets restent une priorité absolue. Alors que la FRR entre dans sa phase finale, puisqu'il ne reste qu’un an et demi avant la date butoir d’août 2026, il devient de plus en plus urgent que les États membres mettent effectivement en œuvre leurs réformes et leurs investissements. Afin d’accélérer les progrès, les recommandations relatives à la mise en œuvre de la FRR ont été adaptées pour tenir compte de l’ampleur et de l’urgence des mesures requises. Les États membres dont le PRR représente moins de 3 % du PIB sont encouragés à achever la mise en œuvre dans le délai initialement fixé à août 2026. Parmi les pays dont le PRR représente plus de 3 % du PIB, ceux dont plus de 85 % des jalons et cibles doivent encore être atteints sont vivement invités à intensifier leurs efforts de mise en œuvre. Les autres, dont le taux de non-réalisation de leurs jalons et cibles se situe entre 85 % et 50 %, devraient également accélérer le rythme. Il est également essentiel d'utiliser les possibilités offertes par la plateforme STEP pour garantir un soutien continu à la compétitivité et à la croissance. Les propositions de la Commission visant à créer, au titre de la politique de cohésion, des possibilités supplémentaires d’accélérer la mise en œuvre et de soutenir les domaines prioritaires stratégiques dans le cadre de l’examen à mi-parcours des programmes de la politique de cohésion en 2025 peuvent mobiliser des investissements supplémentaires dans des domaines clés pour l’Union, ses États membres et ses régions. En outre, la création ou le renforcement de compartiments «États membres» au titre d’InvestEU pourraient mobiliser jusqu’à 240 milliards d’EUR d’investissements supplémentaires.

3.PRINCIPAUX DÉFIS À VENIR EN MATIÈRE DE COMPÉTITIVITÉ

3.1 Évolutions macroéconomiques

En dépit de l'incertitude élevée quant à l’évolution de la situation internationale, l’économie de l’UE devrait continuer à croître, même si c’est à un rythme modéré. Les performances notablement solides, quoique modérées, du marché du travail au cours des dernières années, ainsi que l'inflation en baisse, ont conduit à une reprise des salaires réels. Cela devrait soutenir la croissance de la demande, qui profiterait également de l’assouplissement des conditions de financement. Toutefois, la situation volatile en matière d’échanges et de sécurité renforce les freins à la croissance économique. La croissance du PIB réel devrait légèrement augmenter pour passer de 1,0 % en 2024 à 1,1 % en 2025, puis à 1,5 % en 2026, indiquant une expansion stable et constante, à un rythme modéré, ce qui garantit un environnement favorable aux entreprises et aux investisseurs. Les performances commerciales de l’UE sont toutefois confrontées à un risque important de perturbation. La Commission a constaté des vulnérabilités dues à des déséquilibres macroéconomiques ou à des déséquilibres excessifs dans sept États membres dans le cadre de la procédure concernant les déséquilibres macroéconomiques. L’encadré 2 résume les constatations relatives aux déséquilibres macroéconomiques enregistrés dans les États membres.

Les marchés financiers et les intermédiaires de l’UE ont fait preuve de résilience face aux défis économiques et géopolitiques. Globalement, grâce à des bénéfices élevés, des niveaux de fonds propres sains et des coussins de liquidité importants, les banques de l’UE ont la capacité de fournir un financement stable à l’économie et de bien résister aux risques futurs. La qualité des actifs des banques est proche d’un niveau historiquement haut, mais l’augmentation des faillites d’entreprises et des poches de vulnérabilités dans l’immobilier commercial indiquent la nécessité de surveiller plus étroitement le risque de crédit. En outre, le risque opérationnel pour les banques et les autres établissements du secteur financier est devenu plus important avec le nombre croissant de cyberincidents.

Les perspectives budgétaires indiquent une faible hausse des ratios du déficit et de la dette publics, après une forte baisse depuis 2021. Dans la zone euro, le ratio du déficit public au PIB a diminué, passant de 3,5 % en 2023 à 3,1 % en 2024. Dans l’UE, ce ratio est passé de 3,5 % à 3,2 %. Selon les prévisions du printemps 2025 de la Commission, en 2025, le déficit devrait augmenter légèrement pour atteindre 3,2 % du PIB dans la zone euro et 3,3 % dans l’UE. Dans 11 États membres, le déficit devrait excéder le seuil de 3 % du PIB. Le ratio de la dette publique brute au PIB a arrêté de baisser: il s’est stabilisé entre 2023 et 2024 à 88,9 % du PIB dans la zone euro et a légèrement augmenté pour atteindre 82,2 % dans l’UE. Ce ratio devrait augmenter d’un point de pourcentage en 2025 tant dans la zone euro que dans l’UE. L’encadré 1 fournit un aperçu des principales conclusions relatives à la surveillance budgétaire dans le cadre du pacte de stabilité et de croissance réformé.