Recommandation de RECOMMANDATION DU CONSEIL relative aux politiques économique, sociale, de l’emploi, structurelle et budgétaire de l’Allemagne

COMMISSION EUROPÉENNE

Bruxelles, le 4.6.2025

COM(2025) 205 final

Recommandation de

RECOMMANDATION DU CONSEIL

relative aux politiques économique, sociale, de l’emploi, structurelle et budgétaire de l’Allemagne

{SWD(2025) 205 final}

Recommandation de

RECOMMANDATION DU CONSEIL

relative aux politiques économique, sociale, de l’emploi, structurelle et budgétaire de l’Allemagne

LE CONSEIL DE L’UNION EUROPÉENNE,

vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et notamment son article 121, paragraphe 2, et son article 148, paragraphe 4,

vu le règlement (UE) 2024/1263 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2024 relatif à la coordination efficace des politiques économiques et à la surveillance budgétaire multilatérale et abrogeant le règlement (CE) nº 1466/97 du Conseil 1 , et notamment son article 3, paragraphe 3,

vu le règlement (UE) nº 1176/2011 du Parlement européen et du Conseil du 16 novembre 2011 sur la prévention et la correction des déséquilibres macroéconomiques 2 , et notamment son article 6, paragraphe 1,

vu la recommandation de la Commission européenne,

vu les résolutions du Parlement européen,

vu les conclusions du Conseil européen,

vu l’avis du comité de l’emploi,

vu l’avis du comité économique et financier,

vu l’avis du comité de la protection sociale,

vu l’avis du comité de politique économique,

considérant ce qui suit:

Considérations générales

(1)Le règlement (UE) 2024/1263, entré en vigueur le 30 avril 2024, précise les objectifs du cadre de gouvernance économique, qui sont de promouvoir des finances publiques saines et durables, une croissance durable et inclusive et la résilience au moyen de réformes et d’investissements et de prévenir les déficits publics excessifs. Ce règlement dispose que le Conseil et la Commission exercent une surveillance multilatérale dans le cadre du Semestre européen, conformément aux objectifs et exigences du TFUE. Le Semestre européen prévoit, en particulier, la formulation de recommandations par pays et la surveillance de leur mise en œuvre. En outre, le règlement encourage les États membres à s’approprier la politique budgétaire et axe davantage celle-ci sur le moyen terme, tout en visant une application plus efficace et plus cohérente des règles. Chaque État membre doit présenter au Conseil et à la Commission un plan budgétaire et structurel national à moyen terme, contenant ses engagements en matière budgétaire, de réforme et d’investissement sur un horizon de quatre ou cinq ans, selon la durée de la législature nationale. La trajectoire des dépenses nettes 3 , dans chacun de ces plans, doit être conforme aux exigences du règlement, et notamment aux obligations de placer ou de maintenir la dette publique sur une trajectoire descendante plausible avant la fin de la période d’ajustement, ou de la maintenir à des niveaux prudents, inférieurs à 60 % du produit intérieur brut (PIB), et de ramener et/ou de maintenir le déficit public en dessous de la valeur de référence de 3 % du PIB prévue par le traité à moyen terme. Lorsqu’un État membre s’engage à mettre en œuvre un ensemble pertinent de réformes et d’investissements conformément aux critères énoncés dans le règlement, la période d’ajustement peut être prolongée, de trois ans au maximum. Les États membres étaient tenus de présenter chacun leur plan budgétaire et structurel national à moyen terme au plus tard le 20 septembre 2024, à moins d’avoir convenu avec la Commission de prolonger d’une durée raisonnable ce délai. La Commission ayant donné à l’Allemagne la possibilité de présenter un plan reposant sur un engagement politique ferme, en lui accordant un délai à cet effet, elle s’attend à ce que l’Allemagne présente son plan à moyen terme d’ici la fin juillet 2025.

(2)Le règlement (UE) 2021/241 du Parlement européen et du Conseil 4 , qui a établi la facilité pour la reprise et la résilience (ci-après la «facilité»), est entré en vigueur le 19 février 2021. La facilité apporte un soutien financier aux États membres, créant une impulsion budgétaire financée par l’Union, pour la mise en œuvre de réformes et d’investissements. Conformément aux priorités du Semestre européen pour la coordination des politiques économiques, la facilité favorise la reprise économique et sociale par la mise en œuvre de réformes et d’investissements durables tendant, en particulier, à promouvoir les transitions écologique et numérique et à rendre les économies des États membres plus résilientes. Elle contribue également à renforcer les finances publiques et à stimuler la croissance et la création d’emplois à moyen et à long termes, à renforcer la cohésion territoriale au sein de l’Union et à soutenir la poursuite de la mise en œuvre du socle européen des droits sociaux.

(3)Le règlement (UE) 2023/435 du Parlement européen et du Conseil 5 (ci-après le «règlement REPowerEU»), adopté le 27 février 2023, vise à affranchir progressivement l’Union de sa dépendance à l’égard des importations de combustibles fossiles russes. Cet effort contribue à garantir la sécurité énergétique de l’Union en diversifiant son approvisionnement énergétique et en augmentant son utilisation des énergies renouvelables, ses capacités de stockage de l’énergie et son efficacité énergétique. L’Allemagne a ajouté un chapitre REPowerEU à son plan national pour la reprise et la résilience, afin de financer des réformes et des investissements clés qui contribueront à la réalisation des objectifs REPowerEU.

(4)Le 28 avril 2021, l’Allemagne a présenté à la Commission son plan national pour la reprise et la résilience, conformément à l’article 18, paragraphe 1, du règlement (UE) 2021/241. En vertu de l’article 19 de ce règlement, la Commission a évalué la pertinence, l’efficacité, l’efficience et la cohérence de ce plan pour la reprise et la résilience selon les lignes directrices concernant l’évaluation figurant à l’annexe V dudit règlement. Le 13 juillet 2021, le Conseil a adopté sa décision d’exécution approuvant l’évaluation du plan pour la reprise et la résilience pour l’Allemagne 6 , laquelle a été modifiée le 8 décembre 2023, en vertu de l’article 18, paragraphe 2, pour actualiser la contribution financière maximale au titre du soutien financier non remboursable, et le 9 juillet 2024, pour y inclure le chapitre REPowerEU 7 . La libération des tranches est subordonnée à l’adoption, conformément à l’article 24, paragraphe 5, du règlement, d’une décision de la Commission indiquant que l’Allemagne a atteint de manière satisfaisante les jalons et cibles pertinents établis dans la décision d’exécution du Conseil. Les jalons et cibles ne peuvent être considérés comme atteints de manière satisfaisante qu’en l’absence de régression sur les jalons et cibles de la même réforme ou du même investissement précédemment atteints.

(5)Le 26 novembre 2024, la Commission a adopté un avis sur le projet de plan budgétaire 2025 de l’Allemagne. Le même jour, la Commission a adopté, sur la base du règlement (UE) nº 1176/2011, le rapport 2025 sur le mécanisme d’alerte, dans lequel l’Allemagne est mentionnée parmi les États membres devant faire l’objet d’un bilan approfondi. La Commission a également adopté une recommandation de recommandation du Conseil concernant la politique économique de la zone euro et une proposition de rapport conjoint sur l’emploi 2025, qui analyse la mise en œuvre des lignes directrices pour l’emploi et des principes du socle européen des droits sociaux. Le Conseil a adopté la recommandation concernant la politique économique de la zone euro 8 le 13 mai 2025 et le rapport conjoint sur l’emploi le 10 mars 2025.

(6)Le 29 janvier 2025, la Commission a publié la boussole pour la compétitivité, un cadre stratégique pour stimuler la compétitivité mondiale de l’UE sur les cinq prochaines années. La boussole met en évidence les trois impératifs de transformation pour une croissance économique durable: i) l’innovation; ii) la décarbonation et la compétitivité; et iii) la sécurité. Afin de combler le déficit d’innovation, l’UE entend favoriser l’innovation industrielle, soutenir la croissance des jeunes entreprises au moyen d’initiatives telles que la stratégie de l’UE en faveur des jeunes pousses et des entreprises en expansion, et promouvoir l’adoption de technologies avancées comme l’intelligence artificielle et l’informatique quantique. Poursuivant l’objectif d’un verdissement de l’économie, la Commission a présenté un plan d’action global pour une énergie abordable et un pacte pour une industrie propre, visant à garantir que la transition vers une énergie propre reste efficace par rapport à son coût et propice à la compétitivité, en particulier pour les secteurs à forte intensité énergétique, et soit un moteur de croissance. Afin de réduire ses dépendances excessives et d’accroître sa sécurité, l’Union est déterminée à renforcer ses partenariats commerciaux mondiaux, à diversifier ses chaînes d’approvisionnement et à sécuriser son accès aux matières premières critiques et aux sources d’énergie propres. La mise en œuvre de ces priorités s’appuie sur des catalyseurs horizontaux, à savoir la simplification de la réglementation, l’approfondissement du marché unique, le financement de la compétitivité et une union de l’épargne et des investissements, la promotion des compétences et d’emplois de qualité, et une meilleure coordination des politiques de l’UE. La boussole pour la compétitivité est alignée sur le Semestre européen, de manière à ce que les politiques économiques des États membres soient en phase avec les objectifs stratégiques de la Commission et à créer ainsi une approche unifiée de la gouvernance économique qui favorise la croissance durable, l’innovation et la résilience dans l’ensemble de l’Union.

(7)En 2025, le Semestre européen pour la coordination des politiques économiques se déroule toujours parallèlement à la mise en œuvre de la facilité. La pleine mise en œuvre des plans pour la reprise et la résilience reste essentielle à la réalisation des priorités stratégiques du Semestre européen, car ces plans permettent aux pays concernés de relever efficacement l’ensemble, ou une partie non négligeable, des défis identifiés dans les recommandations par pays qui leur ont été adressées ces dernières années. Ces recommandations par pays conservent leur pertinence pour l’évaluation des plans pour la reprise et la résilience modifiés conformément à l’article 21 du règlement (UE) 2021/241.

(8)Les recommandations par pays de 2025 pointent tous les grands défis de politique économique auxquels les mesures prévues dans les plans pour la reprise et la résilience répondent insuffisamment, en tenant compte des défis pertinents déjà mis en évidence dans les recommandations par pays de 2019 à 2024.

(9)Le 4 juin 2025, la Commission a publié le rapport 2025 pour l’Allemagne. Ce rapport évalue les progrès accomplis par l’Allemagne dans les suites données aux recommandations qui lui ont été spécifiquement adressées et fait le point de la mise en œuvre, par l’Allemagne, de son plan pour la reprise et la résilience. Sur la base de cette analyse, il identifie les défis les plus pressants auxquels l’Allemagne est confrontée. Il évalue également les progrès accomplis par l’Allemagne dans la mise en œuvre du socle européen des droits sociaux et dans la réalisation des grands objectifs de l’Union en matière d’emploi, de compétences et de réduction de la pauvreté, ainsi que dans la réalisation des objectifs de développement durable des Nations unies.

(10)La Commission a procédé à un bilan approfondi en vertu de l’article 5 du règlement (UE) nº 1176/2011 pour l’Allemagne. Les principales conclusions de l’évaluation par la Commission, aux fins dudit règlement, des vulnérabilités macroéconomiques de l’Allemagne ont été publiées le 13 mai 2025 9 . Le 4 juin 2025, la Commission a conclu que l’Allemagne ne présentait plus de déséquilibres macroéconomiques. Plus précisément, les vulnérabilités qui étaient liées à son important excédent courant, et qui avaient des incidences au-delà des frontières nationales, se sont atténuées au fil des ans, et d’importantes avancées concernant les politiques menées ont été annoncées tout récemment. L’excédent courant est passé au-dessous des 6 % du PIB ces dernières années, après avoir atteint un creux en 2022 en raison du niveau exceptionnellement élevé des prix de l’énergie. Cette réduction de l’excédent courant est largement due à une dégradation de la conjoncture extérieure, en l’absence de changement fondamental des vulnérabilités sous-jacentes liées à un important écart entre épargne et investissement. Les besoins d’investissement se sont accrus au fil des ans, essentiellement s’agissant de l’investissement public au niveau régional et de l’investissement des entreprises, tandis que l’investissement effectif s’est réduit en termes réels ces dernières années. Cette atonie de l’investissement public et privé, conjuguée à d’autres problèmes structurels, est à l’origine d’une des plus faibles contributions à la croissance potentielle du PIB au sein de l’UE. Les salaires réels ont retrouvé en 2024 leur niveau d’avant la pandémie, à la suite de hausses modérées des salaires nominaux. Toutefois, d’importantes annonces ont été faites début mars 2025 à la suite les élections parlementaires, notamment l’annonce d’une révision du cadre budgétaire constitutionnel. S’il est mis en œuvre, ce train de mesures, qui constitue une avancée majeure et une nette accélération par rapport aux évolutions récentes, se traduira par une hausse sensible des dépenses de défense et des investissements d’infrastructure.

Évaluation du rapport d’avancement annuel

(11)Le 25 avril 2025, l’Allemagne a présenté son rapport d’avancement annuel 10 consacré aux données réelles et projections budgétaires pertinentes et à la mise en œuvre de réformes et d’investissements visant à répondre aux grands défis identifiés dans les recommandations par pays du Semestre européen. Ce rapport d’avancement annuel tient également compte des rapports semestriels présentés par l’Allemagne, conformément à l’article 27 du règlement (UE) 2021/241, sur les progrès accomplis dans la mise en œuvre de son plan pour la reprise et la résilience.

(12)La guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine et ses répercussions représentent un défi existentiel pour l’Union européenne. La Commission a recommandé d’activer de manière coordonnée la clause dérogatoire nationale du pacte de stabilité et de croissance afin de soutenir les efforts déployés par l’UE en vue d’une augmentation rapide et significative des dépenses de défense, et cette proposition a été accueillie favorablement par le Conseil européen le 6 mars 2025. À la suite de la demande formulée par l’Allemagne le 24 avril 2025, le Conseil pourrait, sur recommandation de la Commission, adopter une recommandation autorisant l’Allemagne à s’écarter, en les dépassant, des taux de croissance maximaux recommandés pour les dépenses nettes, une fois ceux-ci fixés par le Conseil sur recommandation de la Commission.

(13)D’après les données validées par Eurostat 11 , le déficit public de l’Allemagne est passé de 2,5 % du PIB en 2023 à 2,8 % en 2024, tandis que la dette publique est passée de 62,9 % du PIB fin 2023 à 62,5 % fin 2024. Selon les calculs de la Commission, ces évolutions correspondent à un taux de croissance des dépenses nettes de 4,0 % en 2024. Dans son rapport d’avancement annuel 2025, l’Allemagne estime la croissance de ses dépenses nettes à 3,8 % en 2024. D’après les estimations de la Commission, son orientation budgétaire 12 , incluant les dépenses financées tant au niveau national qu’au niveau de l’UE, a été globalement neutre en 2024.

(14)D’après le rapport d’avancement annuel, le scénario macroéconomique qui sous-tend les projections budgétaires de l’Allemagne table sur une croissance du PIB réel de 0,3 % en 2025, tandis que l’inflation mesurée par le déflateur du PIB 13 s’établirait à 2,1 % en 2025. Selon les prévisions de la Commission du printemps 2025, la croissance du PIB réel resterait neutre, à 0 %, en 2025 puis passerait à 1,1 % en 2026, tandis que l’inflation mesurée par l’IPCH s’établirait à 2,4 % en 2025 et à 1,9 % en 2026.

(15)Selon le rapport d’avancement annuel, le déficit public se réduirait à 2½% du PIB en 2025, tandis que le ratio de la dette publique augmenterait pour atteindre 62¾% du PIB fin 2025. Ces évolutions correspondent à une croissance des dépenses nettes de 2½% en 2025. Les prévisions de la Commission du printemps 2025 prévoient quant à elles un déficit public de 2,7 % du PIB en 2025. Selon les calculs de la Commission, ces évolutions correspondent à une croissance des dépenses nettes de 2,1 % en 2025. La différence entre les prévisions de la Commission et de l’Allemagne concernant le solde budgétaire des administrations publiques est due aux chiffres légèrement plus pessimistes de la Commission concernant les recettes fiscales. D’après les estimations de la Commission, l’orientation budgétaire, incluant les dépenses financées tant au niveau national qu’au niveau de l’UE, serait restrictive, à hauteur de 0,4 % du PIB, en 2025. Le ratio de la dette publique devrait augmenter pour s’établir à 63,8 % du PIB d’ici la fin de 2025. Cette augmentation du ratio dette/PIB en 2025 s’explique principalement par la faible croissance du PIB nominal.

(16)D’après les prévisions de la Commission du printemps 2025, des dépenses publiques représentant 0,1 % du PIB devraient être financées par un soutien non remboursable («subventions») au titre de la facilité pour la reprise et la résilience en 2025. Elles représentaient également 0,1 % du PIB en 2024. Les dépenses financées par un soutien non remboursable de la facilité pour la reprise et la résilience permettent des investissements de qualité et des réformes de nature à améliorer la productivité qui n’ont pas d’incidence directe sur le solde et la dette publics de l’Allemagne.

(17)Les dépenses publiques de défense de l’Allemagne représentaient 1,0 % du PIB en 2021, 1,0 % du PIB en 2022 et 1,1 % du PIB en 20236. D’après les prévisions de la Commission du printemps 2025, elles devraient s’élever à 1,3 % du PIB tant en 2024 qu’en 2025, soit une augmentation de 0,3 point de pourcentage du PIB par rapport à 2021. La période d’activation de la clause dérogatoire nationale (2025-2028) permettrait à l’Allemagne de revoir ses priorités en matière de dépenses publiques ou d’augmenter ses recettes publiques, afin qu’une hausse durable des dépenses de défense ne compromette pas sa viabilité budgétaire à moyen terme.

(18)Le rapport d’avancement annuel 2025 ne contient pas de projections budgétaires au-delà de 2025. Sur la base des mesures connues à la date de finalisation des prévisions, les prévisions de la Commission du printemps 2025 tablent quant à elles sur un déficit public de 2,9 % du PIB en 2026. Cette augmentation du déficit en 2026 s’explique par une moindre croissance des recettes, dans un contexte de faible progression des salaires, et par une forte hausse des dépenses. Ces évolutions correspondent en effet à une hausse des dépenses nettes de 3,2 % en 2026. En l’absence de plan à moyen terme, il n’est pas encore possible de procéder à une évaluation de conformité exhaustive pour l’Allemagne. D’après les estimations de la Commission, l’orientation budgétaire, incluant les dépenses financées tant au niveau national qu’au niveau de l’UE, devrait être légèrement expansionniste en 2026, à hauteur de 0,2 % du PIB. La Commission prévoit une hausse du ratio dette publique/PIB, qui atteindrait 64,7 % d’ici à la fin de 2026. L’augmentation de ce ratio en 2026 découle principalement d’une moindre croissance des recettes.

Principaux défis

(19)Bien qu’il ait légèrement progressé ces dernières années en pourcentage du PIB, l’investissement public reste en deçà des besoins réels. L’Allemagne a simplifié ses procédures de planification et d’autorisation pour l’énergie renouvelable, l’expansion du réseau et les infrastructures de transport, mais il subsiste des goulets d’étranglement, qui nécessitent de nouvelles mesures. Deux décennies de faible investissement public ont nettement réduit les capacités de planification dans des secteurs cruciaux tels que la construction. La complexité des structures fédérales et la fragmentation des responsabilités peuvent freiner la mise en œuvre rapide et efficiente des projets. Par le passé, l’absence de planification claire, d’orientation stratégique et d’objectifs définis a réduit les flux d’investissements dans les infrastructures. Les partenariats public-privé peuvent aider à mobiliser l’expertise et les financements du secteur privé, tout en améliorant l’offre de services publics. Le nouveau fonds destiné aux infrastructures pourrait combler une partie du déficit d’investissement public.

(20)Le vieillissement démographique et les pénuries de main-d’œuvre pèsent sur le taux de dépendance des personnes âgées, la viabilité du système de retraite et le niveau des pensions. Il faut donc s’attendre à voir augmenter l’ensemble des dépenses de retraites. Ces dernières années, les transferts du budget fédéral vers le système de retraite ont systématiquement dépassé les 100 milliards d’euros (soit environ 25 % des dépenses fédérales), laissant moins de latitude pour engager des dépenses plus productives. De plus, la mise en place d’un pilier de prévoyance privée a pris du retard, ce qui limite la possibilité de canaliser l’épargne vers d’éventuelles solutions de financement à long terme de l’économie.

(21)Les autres mesures qui pourraient renforcer la viabilité du système de retraite incluent la réduction des incitations à partir avant l’heure, l’adaptation de l’indexation des pensions et la révision des plafonds de cotisation. Ces mesures pourraient aussi éviter d’avoir à recourir à des transferts budgétaires et à des hausses de cotisations sociales. Il est également possible d’améliorer l’efficacité globale des dépenses publiques, par exemple en procédant à de nouveaux réexamens des dépenses et en supprimant ou en remplaçant certaines subventions non essentielles.

(22)L’optimisation du bouquet fiscal est l’une des clés d’une croissance plus inclusive et plus durable et d’un renforcement de la compétitivité. La pression fiscale qui s’exerce sur les salariés en Allemagne (l’imposition des revenus du travail) est la deuxième plus forte de l’UE. Du fait de ces impôts élevés, auxquels s’ajoutent des règles strictes en matière de prestations sociales (lesquelles sont par exemple réduites en cas de hausse du revenu), les salariés, notamment les plus faiblement rémunérés et les seconds pourvoyeurs de revenu, sont moins incités à accroître leur temps de travail. Il s’agit le plus souvent de femmes, comme le montre la très forte proportion de salariées qui travaillent à temps partiel. L’Allemagne présente aussi l’un des taux d’imposition des sociétés les plus élevés de l’UE, en raison notamment de la taxe locale sur les entreprises (Gewerbesteuer). La fiscalité des sociétés comporte peu d’incitations à l’investissement et à l’innovation. L’élargissement temporaire des possibilités d’amortissement et la création de crédits d’impôt pour la R&D – comme prévu dans l’accord de coalition – peuvent être des moyens peu coûteux de stimuler l’investissement. Il est possible, dans le même temps, de recourir davantage à la fiscalité environnementale et à d’autres impôts générant peu de distorsions.

(23)Conformément à l’article 19, paragraphe 3, point b), du règlement (UE) 2021/241, et à l’annexe V, critère 2.2, dudit règlement, le plan pour la reprise et la résilience prévoit un vaste ensemble de réformes et d’investissements qui se renforcent mutuellement et qui doivent être mis en œuvre d’ici à 2026. Ceux-ci doivent permettre au pays de relever efficacement l’ensemble, ou une partie significative, des défis recensés dans les recommandations qui lui ont été spécifiquement adressées. Dans ce délai serré, il est essentiel que l’Allemagne parachève la mise en œuvre effective de son plan pour la reprise et la résilience, y compris le chapitre REPowerEU, pour renforcer sa compétitivité à long terme par les transitions écologique et numérique, tout en veillant à l’équité sociale. Il demeure essentiel d’associer systématiquement les collectivités locales et régionales, les partenaires sociaux, la société civile et les autres parties prenantes concernées afin que tous les acteurs s’approprient le plan pour la reprise et la résilience, de manière à en garantir la bonne mise en œuvre.

(24)La mise en œuvre des programmes de la politique de cohésion, qui font appel au soutien du Fonds européen de développement régional (FEDER), du Fonds pour une transition juste (FTJ) et du Fonds social européen plus (FSE+), s’est accélérée en Allemagne. Il importe de poursuivre les efforts tendant à garantir la mise en œuvre rapide de ces programmes, tout en maximisant leur impact sur le terrain. L’Allemagne prend déjà des mesures, dans le cadre de ses programmes relevant de la politique de cohésion, pour stimuler la compétitivité et la croissance. En même temps, elle reste confrontée à des défis liés, notamment, au renforcement de la compétitivité dans le contexte de la transition industrielle, à l’accès à des logements abordables, aux compétences, à l’inclusion active et à l’amélioration de la résilience hydrique. Conformément à l’article 18 du règlement (UE) 2021/1060, l’Allemagne est tenue, dans le cadre de l’examen à mi-parcours de l’utilisation des fonds de la politique de cohésion, de réexaminer chaque programme en tenant compte, entre autres, des défis mis en évidence dans les recommandations qui lui ont été adressées en 2024. La proposition de la Commission adoptée le 1er avril 2025 14 prévoit de prolonger au-delà du 31 mars 2025 le délai de présentation d’une évaluation – par programme – des résultats de l’examen à mi-parcours. Elle prévoit également d’offrir une certaine souplesse pour accélérer la mise en œuvre des programmes et d’encourager les États membres à allouer des ressources au titre de la politique de cohésion à cinq priorités stratégiques de l’Union, à savoir la compétitivité dans les technologies stratégiques, la défense, le logement, la résilience hydrique et la transition énergétique.

(25)La plateforme «Technologies stratégiques pour l’Europe» (STEP) permet d’investir dans une priorité stratégique essentielle de l’UE et de renforcer ainsi la compétitivité de l’UE. STEP fait appel à 11 fonds existants de l’UE. Les États membres peuvent également contribuer au programme InvestEU, qui soutient les investissements dans des domaines prioritaires. L’Allemagne pourrait se servir de ces initiatives pour soutenir le développement ou la fabrication de technologies critiques, notamment de technologies propres et économes en ressources.

(26)Au-delà des défis économiques et sociaux que visent à relever le plan pour la reprise et la résilience et d’autres fonds de l’UE, l’Allemagne est confrontée à plusieurs autres défis liés à la nécessité de supprimer les goulets d’étranglement qui freinent l’investissement et l’innovation, à une pénurie aiguë de travailleurs qualifiés et à la transition numérique et écologique. De nouveaux investissements permettraient de réduire le déséquilibre entre épargne et investissement.

(27)L’innovation privée reste très cantonnée aux grandes entreprises et à certaines régions. Les dépenses de R&D des petites et moyennes entreprises (PME) restent faibles (0,20 % en 2021, contre 0,42 % en moyenne pour l’UE). La baisse de la proportion de PME engagées dans des activités innovantes risque de ralentir la croissance de la productivité et l’adoption à plus grande échelle de nouvelles technologies. Les dépenses publiques de R&D sont elles aussi en stagnation depuis quelques années (0,92 % du PIB en 2023, 0,90 % en 2015). Un accroissement des financements publics en faveur de la «deep tech» et de l’innovation transformatrice pourrait créer un environnement plus propice à l’innovation. Les résultats de R&D sont en recul dans les publications les plus citées et les dépôts de brevet. Le pays peine à transformer ses recherches d’excellence en produits performants, en partie parce que le transfert de connaissances n’est pas vu comme un processus holistique et continu.

(28)L'Allemagne se caractérise par un faible dynamisme entrepreneurial qui pèse sur sa transformation économique, comme en témoigne la baisse de son taux de création d’entreprises et la faible croissance des entreprises dans presque tous les secteurs de son économie. Il est indispensable, pour promouvoir l’innovation, de créer un environnement plus propice à l’innovation, à la création d’entreprises et à leur développement. Le financement reste un problème majeur pour les jeunes entrepreneurs, en particulier pour les jeunes pousses et les jeunes entreprises en phase d’expansion. Renforcer le rôle des investisseurs institutionnels en tant que pourvoyeurs de fonds pourrait contribuer à l’approfondissement des marchés des capitaux, permettre des gains d’efficience et soutenir l’investissement.

(29)Comme le prévoit la boussole pour la compétitivité, toutes les institutions européennes, nationales et locales doivent déployer des efforts importants pour élaborer des règles plus simples et accélérer les procédures administratives. La Commission s’est fixé des objectifs ambitieux consistant à réduire la charge administrative d’au moins 25 % et d’au moins 35 % pour les PME. Pour atteindre ces objectifs, elle a créé de nouveaux outils. Elle entend notamment soumettre le corpus législatif de l’UE à un test de résistance et renforcer le dialogue entre les parties prenantes. Pour se montrer à la hauteur de cette ambition, l’Allemagne doit elle aussi agir. 64 % des entreprises considèrent que la complexité des procédures administratives est un problème pour l’exercice de leurs activités en Allemagne 15 . La bureaucratie et les contraintes réglementaires constituent des entraves majeures à l’investissement, puisque 90 % des entreprises les considèrent comme un obstacle. Les charges administratives sont perçues comme étant de plus en plus lourdes, les entreprises pointant notamment la longueur des procédures, le nombre de formulaires à remplir et le manque de communication entre les pouvoirs publics.

(30)L’Allemagne a entrepris de nouveaux efforts en matière de transition numérique de ses services publics, mais les progrès sont lents. Le pays est en effet en retard sur la moyenne de l’UE quant au respect des cibles de la décennie numérique relatives à l’offre de services publics numériques aux citoyens. Les services publics n’utilisent pas suffisamment l’identification électronique et les registres de données connectés. Le déploiement de services numériques à l’échelle nationale est rendu particulièrement difficile par le manque de financements au niveau municipal. Le partage des compétences légales et financières entre les différents échelons administratifs a créé des disparités en termes de services entre l’État fédéral, les Länder et les communes, et s’est traduit par une coordination et une coopération insuffisantes entre ces différents niveaux. Une standardisation accrue des services numériques visant à faciliter la réutilisation d'informations, et la formulation de nouvelles orientations par le gouvernement fédéral, seront essentielles pour accélérer la généralisation de ces services et permettre leur utilisation par les citoyens à l'échelle de tout le pays.

(31)L'Allemagne continue à progresser à un bon rythme en ce qui concerne le déploiement de la fibre jusqu’à l’utilisateur final (FTTP), mais son taux de couverture global (29,8 %) était encore le deuxième plus faible de l’UE en 2023. Les zones rurales étaient particulièrement concernées par le faible taux de raccordement des ménages à la fibre (25,6 %) et de raccordement à des réseaux à très haute capacité (37,6 %). La tendance pour 2024 semble positive mais n’est pas encore confirmée par les données disponibles au niveau de l’UE. Cette couverture lacunaire pèse sur la compétitivité et l'augmentation de la productivité, notamment des petites et moyennes entreprises (PME). Il est indispensable, si l'on veut accélérer la généralisation de la fibre, d’améliorer les conditions encadrant le déploiement du réseau, par exemple en augmentant les capacités de planification et de mise en œuvre dans le secteur public. Pour atteindre ses objectifs en termes de réseau, l’Allemagne pourrait retravailler les procédures administratives de demande et d’octroi de permis et normaliser d'autres méthodes d’installation moins chronophages.

(32)L’Allemagne a vu l’investissement dans les logements se réduire en 2024 pour la quatrième année d'affilée, ce qui s’est traduit par un déficit estimé à quelque 600 000 logements. Cette pénurie exacerbe les problèmes d’accès à des logements abordables et a des implications macroéconomiques du fait qu’elle limite la mobilité de la main d’œuvre. La solution passe par l’innovation en matière de construction, par une simplification des réglementations, par une meilleure planification de l’aménagement du territoire et par une amélioration des liaisons de transport. Un contrôle trop strict des loyers risque d’avoir un effet dissuasif sur des investissements privés indispensables.

(33)L’Allemagne a continué de progresser en matière de transition énergétique, notamment en accroissant sa production d’électricité renouvelable et en diversifiant ses sources d'approvisionnement en gaz. Néanmoins, les combustibles fossiles représentent encore une proportion importante de son bouquet énergétique. Pour atteindre ses objectifs climatiques, elle devrait encore accélérer l’abandon des combustibles fossiles dans tous les secteurs, en particulier dans le logement et les transports, tout en soutenant le déploiement efficient d’énergies renouvelables.

(34)Malgré les progrès accomplis, l’intégration efficace de nouveaux volumes d’énergie renouvelable dans le système électrique se heurte encore à des problèmes structurels. La congestion du réseau, liée au décalage géographique entre les lieux de production d'énergie renouvelable et les centres de demande, limite l’utilisation de ce type d’énergie et entraîne des coûts au niveau du système. L’Allemagne poursuit ses travaux d’expansion du réseau de transport d'électricité, mais elle devrait passer à la vitesse supérieure pour arriver à un minimum de 70 % de capacité technique transfrontière disponible pour des échanges. Malgré des efforts récents pour y remédier, le fait que les redevances d’accès au réseau soient plus élevées dans les régions bien dotées en sources d'énergie renouvelable décourage l’implantation d’industries à proximité des sites de production. L’Allemagne s'attache, dans le cadre du PRR et de mesures nationales, à accélérer l’octroi de permis et à soutenir des solutions basées sur la flexibilité. Il serait néanmoins utile d'élargir le champ et d’accroître l’ambition et le rythme de son action pour développer et numériser son réseau électrique.

(35)Les émissions des secteurs du logement et des transports, qui relèvent du règlement de l’UE sur la répartition de l'effort, restent importants. L’Allemagne devrait accélérer ses efforts de décarbonation de ces secteurs afin d’atteindre ses cibles climatiques et d’améliorer son efficience énergétique. Dans le secteur de la construction, elle a élargi ses mesures réglementaires et financières, mais elle doit consentir de nouveaux efforts généraux en matière d’efficience énergétique, notamment de réduction de la consommation d'énergie primaire, pour pouvoir atteindre ses objectifs en 2030. Dans le secteur des transports, la part des véhicules électriques est en hausse, grâce à des subventions et à des incitations fiscales. Toutefois, les progrès restent insuffisants, particulièrement en ce qui concerne le développement des infrastructures de chargement. Il est également nécessaire d’investir dans la modernisation et le développement du réseau ferroviaire pour soutenir le transfert modal de la route vers le rail, en particulier le transport de fret, domaine dans lequel le transport routier reste prédominant. Malgré les mesures financées dans le cadre de la FRR et les autres initiatives nationales actuellement en cours, certains projets ferroviaires majeurs subissent encore d'importants retards.

(36)Les pénuries de main‑d’œuvre qualifiée constituent d'importants goulets d’étranglement pour la croissance, la productivité et les transitions écologique et numérique. Début 2025, environ un tiers des entreprises se disaient affectées par des pénuries de main-d’œuvre; le taux de vacance d’emploi reste supérieur à la moyenne de l’UE. Malgré un taux d’emploi élevé, le nombre moyen d’heures travaillées est parmi les plus faibles de l’UE et continue de baisser. La pénurie de main-d’œuvre est aggravée par le manque de compétences. À titre d’exemple, à peine plus de la moitié des adultes ont des compétences numériques, fût-ce de base, ce qui est très en-dessous de l’objectif national de 80 % d'ici à 2030 retenu pour la décennie numérique. De ce fait, les pénuries de main-d’œuvre sont particulièrement aiguës dans les secteurs des soins, de l’informatique et de la construction, et dans les professions scientifiques et techniques. Elles se font également sentir dans des secteurs cruciaux pour la transition écologique, comme l'approvisionnement en eau, l'assainissement, la gestion des déchets et l’énergie. Enfin, toutes les possibilités ne sont pas exploitées pour attirer et retenir les talents, par exemple en accélérant les procédures administratives régissant la migration de main-d’œuvre.

(37)Des résultats scolaires de moins en moins bons, surtout dans les groupes défavorisés, et un nombre important de jeunes en décrochage scolaire viennent aggraver la pénurie de travailleurs qualifiés. Selon le programme international pour le suivi des acquis des élèves (PISA) de l’OCDE, la proportion de très bons élèves a chuté, tandis que celle des élèves en difficulté a presque doublé ces dix dernières années. Près de trois élèves sur dix n’ont pas le niveau minimal requis en mathématiques, la proportion étant de un élève sur quatre en lecture et en sciences. Le milieu socio-économique des élèves et le fait qu’ils soient issus de l’immigration ont une influence plus grande sur les résultats scolaires que dans l’enquête PISA de 2018.

(38)Accroître l’offre de services d’éducation et d’accueil de la petite enfance de qualité, ainsi que le nombre d’écoles accueillant les enfants sur la journée entière, pourrait faciliter l’emploi à plein temps des personnes qui s’en occupent, et qui sont souvent des femmes, et promouvoir l'égalité des chances pour tous les enfants. La moitié des salariées travaille à temps partiel, ce qui est l’un des plus hauts niveaux de l’UE. La nécessité de s’occuper d’enfants ou de parents âgés est une raison fréquente pour travailler à temps partiel, et elle s’explique en partie par le manque de structures d’éducation et d’accueil de la petite enfance flexibles et de qualité, ainsi que d’établissements qui accueillent les enfants toute la journée. La possibilité d'accéder à de telles structures peut aussi contribuer à compenser les désavantages liés au milieu socio-économique ou à des carences linguistiques. Actuellement, les enfants de ménages aisés sont presque deux fois plus nombreux à fréquenter ces structures que les enfants de milieux moins favorisés.

(39)Compte tenu de la forte interdépendance entre les économies des États membres de la zone euro et de leur contribution collective au fonctionnement de l’Union économique et monétaire, le Conseil a recommandé en 2025 que les États membres de la zone euro prennent des mesures, notamment dans le cadre de leur plan pour la reprise et la résilience, pour mettre en œuvre la recommandation 2025 concernant la politique économique de la zone euro. Dans le cas de l'Allemagne, les recommandations 1, 2, 3, 4 et 5 contribuent à la mise en œuvre, parmi les recommandations formulées dans la recommandation de 2025 pour la zone euro, de la première recommandation sur la compétitivité; les recommandations 1, 3, 4 et 5 contribuent à la mise en œuvre de la deuxième recommandation sur la résilience; et la recommandation 1 contribue à la mise en œuvre de la troisième recommandation sur la stabilité macroéconomique et financière,

RECOMMANDE que l’Allemagne s’attache, en 2025 et 2026:

1.à renforcer ses dépenses et sa préparation globales en matière de défense, conformément aux conclusions du Conseil européen du 6 mars 2025; à présenter son plan budgétaire et structurel national à moyen terme d’ici la fin du mois de juillet 2025, comme prévu; conformément aux exigences du pacte de stabilité et de croissance réformé, à limiter la croissance de ses dépenses nettes en 2025 et 2026 à un taux compatible avec le fait de placer sa dette publique sur une trajectoire descendante plausible à moyen terme et de maintenir son déficit public en dessous de la valeur de référence de 3 % du PIB prévue par le traité, tout en utilisant la marge ménagée par la clause dérogatoire nationale pour augmenter ses dépenses de défense; à renforcer l’investissement public en supprimant les goulets d’étranglement dans la planification et l’exécution à tous les niveaux administratifs; à améliorer la qualité de ses finances publiques, en limitant les transferts du budget fédéral vers le système de retraites et en réexaminant l’efficacité des dépenses publiques; à garantir la viabilité à long terme du système de retraites, tout en maintenant l’adéquation des retraites, y compris en promouvant l’allongement de la vie active et en réduisant les incitations au départ anticipé; à améliorer le bouquet fiscal, notamment pour les personnes qui apportent un deuxième revenu, en vue de favoriser une croissance inclusive et une compétitivité durable;

2.étant donné les délais applicables, en vertu du règlement (UE) 2021/241, pour l’achèvement en temps utile des réformes et des investissements, à veiller à la mise en œuvre effective de son plan pour la reprise et la résilience, y compris le chapitre REPowerEU; à accélérer la mise en œuvre des programmes de la politique de cohésion (FEDER, FTJ et FSE+) en s’appuyant, s’il y a lieu, sur les possibilités ouvertes par l’examen à mi-parcours; à utiliser au mieux les instruments de l’UE, notamment les possibilités offertes par InvestEU et la plateforme «Technologies stratégiques pour l’Europe», pour améliorer la compétitivité;

3.à stimuler l’innovation en facilitant la commercialisation des résultats de la recherche et en augmentant les financements publics pour l’innovation transformatrice; à faciliter la diversification de l’économie, à encourager le dynamisme des entreprises et à stimuler l’investissement privé en soutenant l’entrepreneuriat, en améliorant l’accès aux financements des jeunes pousses et des jeunes entreprises en phase d’expansion, en simplifiant la réglementation et en réduisant la charge administrative; à accélérer la numérisation de l’administration publique, notamment en élargissant la couverture géographique des services publics numériques et en facilitant la coopération entre les différents niveaux administratifs; à accélérer le déploiement de réseaux de communication numérique à très haute capacité, en y associant également le secteur privé; à améliorer les conditions d'investissement dans le logement, en simplifiant les réglementations et les procédures, en réexaminant le droit des baux et en augmentant les surfaces constructibles, avec en parallèle l’objectif de remédier aux problèmes d'accessibilité financière des logements;

4.à réduire encore sa dépendance globale à l’égard des combustibles fossiles et à faciliter le développement des énergies renouvelables; à orienter les investissements vers des systèmes énergétiques performants et intégrés, y compris en mettant à niveau le réseau électrique, en lui assurant un développement économiquement efficient et en le dotant de la flexibilité nécessaire pour pouvoir intégrer l’énergie renouvelable et s'adapter aux fluctuations de l’offre et de la demande, de manière à répondre à des besoins d'équilibrage accrus; à accélérer la décarbonation des secteurs du bâtiment et des transports, y compris en rénovant le réseau ferroviaire;

5.à accroître l’offre de main-d’œuvre et à remédier à la pénurie de travailleurs qualifiés, notamment en augmentant le temps de travail, en renforçant les compétences numériques et écologiques de base et en faisant en sorte de mieux attirer et retenir les talents de pays tiers; à améliorer les résultats scolaires, y compris en promouvant l’excellence et en fournissant un soutien ciblé aux groupes défavorisés; à accroître l’offre de services d’éducation et d’accueil de la petite enfance de qualité, ainsi que d’écoles accueillant les enfants sur la journée entière, afin d’encourager les personnes qui s’en occupent, le plus souvent des femmes, à travailler, et de promouvoir l'égalité des chances pour tous les enfants.

Fait à Bruxelles, le

(1) JO L, 2024/1263, 30.4.2024, ELI: http://data.europa.eu/eli/reg/2024/1263/oj.

(2) JO L 306 du 23.11.2011, p. 25, ELI: http://data.europa.eu/eli/reg/2011/1176/oj.

(3) Aux termes de l’article 2, point 2), du règlement (UE) 2024/1263, on entend par «dépenses nettes», les dépenses publiques, déduction faite: i) des dépenses d’intérêts; ii) des mesures discrétionnaires en matière de recettes; iii) des dépenses relatives aux programmes de l’Union entièrement compensées par des recettes provenant de fonds de l’Union; iv) des dépenses nationales de cofinancement des programmes financés par l’Union; v) des éléments cycliques des dépenses liées aux indemnités de chômage; et vi) des mesures ponctuelles et autres mesures temporaires.

(4) Règlement (UE) 2021/241 du Parlement européen et du Conseil du 12 février 2021 établissant la facilité pour la reprise et la résilience (JO L 57 du 18.2.2021, p. 17, ELI: http://data.europa.eu/eli/reg/2021/241/oj).

(5) Règlement (UE) 2023/435 du Parlement européen et du Conseil du 27 février 2023 modifiant le règlement (UE) 2021/241 en ce qui concerne les chapitres REPowerEU des plans pour la reprise et la résilience et modifiant les règlements (UE) nº 1303/2013, (UE) 2021/1060 et (UE) 2021/1755, et la directive 2003/87/CE (JO L 63 du 28.2.2023, p. 1, ELI: http://data.europa. eu/eli/reg/2023/435/oj).

(6) Décision d’exécution du Conseil du 13 juillet 2021 relative à l’approbation de l’évaluation du plan pour la reprise et la résilience pour l’Allemagne (10158/2021).

(7) Décision d’exécution du Conseil du 9 juillet 2024 modifiant la décision d’exécution du 13 juillet 2021 relative à l’approbation de l’évaluation du plan pour la reprise et la résilience pour l’Allemagne (11674/2024).

(8) Recommandation du Conseil du 13 mai 2025 concernant la politique économique de la zone euro (JO C, C/2025/2782, 22.5.2025, ELI: http://data.europa.eu/eli/C/2025/2782/oj ).

(9) SWD(2025) 69 final.

(10) Les rapports d’avancement annuels 2025 sont disponibles à l’adresse suivante: https://economy-finance.ec.europa.eu/economic-and-fiscal-governance/stability-and-growth-pact/preventive-arm/annual-progress-reports_en .

(11) Eurostat, Euro-indicateurs, 22.4.2025.

(12) L’orientation budgétaire est définie comme une mesure de la variation annuelle de la position budgétaire sous-jacente des administrations publiques. Elle vise à évaluer l’impulsion économique donnée par les politiques budgétaires, qu’elles soient financées au niveau national ou par le budget de l’UE. Elle correspond à la différence entre i) la croissance potentielle à moyen terme et ii) la variation des dépenses primaires, déduction faite des mesures discrétionnaires en matière de recettes et en incluant les dépenses financées par un soutien non remboursable (subventions) de la facilité pour la reprise et la résilience et par d’autres fonds de l’UE.

(13) Le rapport d’avancement annuel ne donne pas l’inflation mesurée par l’indice des prix à la consommation harmonisé (IPCH).

(14) Proposition de RÈGLEMENT DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL modifiant les règlements (UE) 2021/1058 et (UE) 2021/1056 en ce qui concerne des mesures spécifiques visant à relever des défis stratégiques dans le cadre de l’examen à mi-parcours, COM(2025) 123 final.

(15) Attitude des entreprises vis-à-vis de la corruption dans l’UE, rapport Eurobaromètre Flash (avril 2024).