Recommandation de RECOMMANDATION DU CONSEIL relative aux politiques économique, sociale, de l’emploi, structurelle et budgétaire de la Croatie

COMMISSION EUROPÉENNE

Bruxelles, le 4.6.2025

COM(2025) 211 final

Recommandation de

RECOMMANDATION DU CONSEIL

relative aux politiques économique, sociale, de l’emploi, structurelle et budgétaire de la Croatie

{SWD(2025) 211 final}

Recommandation de

RECOMMANDATION DU CONSEIL

relative aux politiques économique, sociale, de l’emploi, structurelle et budgétaire de la Croatie

LE CONSEIL DE L’UNION EUROPÉENNE,

vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et notamment son article 121, paragraphe 2, et son article 148, paragraphe 4,

vu le règlement (UE) 2024/1263 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2024 relatif à la coordination efficace des politiques économiques et à la surveillance budgétaire multilatérale et abrogeant le règlement (CE) nº 1466/97 du Conseil 1 , et notamment son article 3, paragraphe 3,

vu la recommandation de la Commission européenne,

vu les résolutions du Parlement européen,

vu les conclusions du Conseil européen,

vu l’avis du comité de l’emploi,

vu l’avis du comité économique et financier,

vu l’avis du comité de la protection sociale,

vu l’avis du comité de politique économique,

considérant ce qui suit:

Considérations générales

(1)Le règlement (UE) 2024/1263, entré en vigueur le 30 avril 2024, précise les objectifs du cadre de gouvernance économique, qui sont de promouvoir des finances publiques saines et durables, une croissance durable et inclusive et la résilience au moyen de réformes et d’investissements et de prévenir les déficits publics excessifs. Il dispose que le Conseil et la Commission exercent une surveillance multilatérale dans le cadre du Semestre européen, conformément aux objectifs et aux exigences du TFUE. Le Semestre européen comprend, en particulier, la formulation de recommandations par pays et la surveillance de leur mise en œuvre. En outre, le règlement encourage les États membres à s’approprier la politique budgétaire et axe davantage celle-ci sur le moyen terme, tout en visant une application plus efficace et plus cohérente des règles. Chaque État membre doit présenter au Conseil et à la Commission un plan budgétaire et structurel national à moyen terme, contenant ses engagements en matière budgétaire, de réforme et d’investissement sur un horizon de 4 ou 5 ans, selon la durée de la législature nationale. La trajectoire des dépenses nettes 2 , dans chacun de ces plans, doit être conforme aux exigences du règlement, et notamment aux obligations de placer ou de maintenir la dette publique sur une trajectoire descendante plausible avant la fin de la période d’ajustement, ou de la maintenir à des niveaux prudents inférieurs à 60 % du produit intérieur brut (PIB) et de ramener et/ou de maintenir le déficit public en dessous de la valeur de référence de 3 % du PIB prévue par le traité à moyen terme. Lorsqu’un État membre s’engage à mettre en œuvre un ensemble pertinent de réformes et d’investissements conformément aux critères énoncés dans le règlement, la période d’ajustement peut être prolongée de trois ans au maximum.

(2)Le règlement (UE) 2021/241 du Parlement européen et du Conseil 3 , qui a établi la facilité pour la reprise et la résilience (ci-après la «facilité»), est entré en vigueur le 19 février 2021. La facilité apporte un soutien financier aux États membres, créant une impulsion budgétaire financée par l’Union, pour la mise en œuvre de réformes et d’investissements. Conformément aux priorités du Semestre européen pour la coordination des politiques économiques, la facilité favorise la reprise économique et sociale par la mise en œuvre de réformes et d’investissements durables tendant, en particulier, à promouvoir les transitions écologique et numérique et à rendre les économies des États membres plus résilientes. Elle contribue également à renforcer les finances publiques et à stimuler la croissance et la création d’emplois à moyen et à long termes, à renforcer la cohésion territoriale au sein de l’Union et à soutenir la poursuite de la mise en œuvre du socle européen des droits sociaux.

(3)Le règlement (UE) 2023/435 du Parlement européen et du Conseil 4 (ci-après le «règlement REPowerEU»), adopté le 27 février 2023, vise à affranchir progressivement l’Union de sa dépendance à l’égard des importations de combustibles fossiles russes. Cet effort contribue à garantir la sécurité énergétique de l’Union en diversifiant son approvisionnement énergétique et en augmentant son utilisation des énergies renouvelables, ses capacités de stockage de l’énergie et son efficacité énergétique. La Croatie a ajouté un nouveau chapitre REPowerEU à son plan national pour la reprise et la résilience, afin de financer des réformes et des investissements clés qui contribueront à la réalisation des objectifs REPowerEU.

(4)Le 15 mai 2021, la Croatie a présenté son plan national pour la reprise et la résilience à la Commission, conformément à l’article 18, paragraphe 1, du règlement (UE) 2021/241. En vertu de l’article 19 de ce règlement, la Commission a évalué la pertinence, l’efficacité, l’efficience et la cohérence du plan pour la reprise et la résilience selon les lignes directrices concernant l’évaluation figurant à l’annexe V dudit règlement. Le 28 juillet 2021, le Conseil a adopté sa décision d’exécution relative à l’approbation de l’évaluation du plan pour la reprise et la résilience pour la Croatie 5 , laquelle a été modifiée le 7 décembre 2023 en vertu de l’article 18, paragraphe 2, du règlement pour actualiser la contribution financière maximale au titre du soutien financier non remboursable, ainsi que pour tenir compte du chapitre REPowerEU 6 . La libération des tranches est subordonnée à l’adoption d’une décision de la Commission, conformément à l’article 24, paragraphe 5, du règlement, indiquant que la Croatie a atteint de manière satisfaisante les jalons et cibles pertinents établis dans la décision d’exécution du Conseil. Les jalons et cibles ne peuvent être considérés comme atteints de manière satisfaisante qu’en l’absence de régression sur les jalons et cibles de la même réforme ou du même investissement précédemment atteints.

(5)Le 21 janvier 2025, le Conseil a adopté, sur recommandation de la Commission, une recommandation approuvant le plan budgétaire et structurel national à moyen terme de la Croatie 7 . Le plan, présenté conformément à l’article 11 et à l’article 36, paragraphe 1, point a), du règlement (UE) 2024/1263, couvre la période 2025-2028 et expose un ajustement budgétaire sur quatre ans.

(6)Le 26 novembre 2024, la Commission a adopté un avis sur le projet de plan budgétaire 2025 de la Croatie. Le même jour, la Commission a adopté, sur la base du règlement (UE) nº 1176/2011, le rapport 2025 sur le mécanisme d’alerte, dans lequel la Croatie n’est pas mentionnée parmi les États membres devant faire l’objet d’un bilan approfondi. La Commission a également adopté une recommandation de recommandation du Conseil concernant la politique économique de la zone euro et une proposition de rapport conjoint sur l’emploi 2025, qui analyse la mise en œuvre des lignes directrices pour l’emploi et des principes du socle européen des droits sociaux. Le Conseil a adopté la recommandation concernant la politique économique de la zone euro 8 le 13 mai 2025 et le rapport conjoint sur l’emploi le 10 mars 2025.

(7)Le 29 janvier 2025, la Commission a publié la boussole pour la compétitivité, un cadre stratégique pour stimuler la compétitivité mondiale de l’UE sur les cinq prochaines années. La boussole met en évidence les trois impératifs de transformation pour une croissance économique durable: i) l’innovation; ii) la décarbonation et la compétitivité; et iii) la sécurité. Afin de combler le déficit d’innovation, l’UE entend favoriser l’innovation industrielle, soutenir la croissance des jeunes entreprises au moyen d’initiatives telles que la stratégie de l’UE en faveur des jeunes pousses et des entreprises en expansion, et promouvoir l’adoption de technologies avancées comme l’intelligence artificielle et l’informatique quantique. Poursuivant l’objectif d’un verdissement de l’économie, la Commission a présenté un plan d’action global pour une énergie abordable et un pacte pour une industrie propre, visant à garantir que la transition vers une énergie propre reste efficace par rapport à son coût et propice à la compétitivité, en particulier pour les secteurs à forte intensité énergétique, et est un moteur de croissance. Afin de réduire ses dépendances excessives et d’accroître sa sécurité, l’Union est déterminée à renforcer ses partenariats commerciaux mondiaux, à diversifier ses chaînes d’approvisionnement et à sécuriser son accès aux matières premières critiques et aux sources d’énergie propres. La mise en œuvre de ces priorités s’appuie sur des catalyseurs horizontaux, à savoir la simplification de la réglementation, l’approfondissement du marché unique, le financement de la compétitivité et une union de l’épargne et des investissements, la promotion des compétences et d’emplois de qualité, et une meilleure coordination des politiques de l’UE. La boussole pour la compétitivité est alignée sur le Semestre européen, de manière à ce que les politiques économiques des États membres soient en phase avec les objectifs stratégiques de la Commission et à créer ainsi une approche unifiée de la gouvernance économique qui favorise la croissance durable, l’innovation et la résilience dans l’ensemble de l’Union.

(8)En 2025, le Semestre européen pour la coordination des politiques économiques se déroule toujours parallèlement à la mise en œuvre de la facilité. La pleine mise en œuvre des plans pour la reprise et la résilience reste essentielle à la réalisation des priorités stratégiques du Semestre européen, car ces plans permettent aux pays concernés de relever efficacement l’ensemble, ou une partie non négligeable, des défis identifiés dans les recommandations par pays qui leur ont été adressées ces dernières années. Ces recommandations par pays conservent leur pertinence pour les plans pour la reprise et la résilience modifiés conformément à l’article 21 du règlement (UE) 2021/241.

(9)Les recommandations par pays de 2025 pointent les grands défis de politique économique auxquels les mesures prévues dans les plans pour la reprise et la résilience répondent insuffisamment, en tenant compte des défis pertinents déjà mis en évidence dans les recommandations par pays de 2019 à 2024.

(10)Le 4 juin 2025, la Commission a publié le rapport 2025 pour la Croatie. Ce rapport évalue les progrès accomplis par la Croatie dans les suites données aux recommandations qui lui ont été spécifiquement adressées et fait le point de la mise en œuvre, par la Croatie, de son plan pour la reprise et la résilience. Sur la base de cette analyse, il mentionne les défis les plus pressants auxquels la Croatie est confrontée. Il a également évalué les progrès accomplis par la Croatie dans la mise en œuvre du socle européen des droits sociaux et dans la réalisation des grands objectifs de l’Union en matière d’emploi, de compétences et de réduction de la pauvreté, ainsi que les progrès accomplis dans la réalisation des objectifs de développement durable des Nations unies.

Évaluation du rapport d’avancement annuel

(11)Le 21 janvier 2025, le Conseil a recommandé les taux de croissance maximaux suivants pour les dépenses nettes de la Croatie: 6,4 % en 2025, 4,9 % en 2026, 4,1 % en 2027 et 3,7 % en 2028, ce qui correspond aux taux de croissance cumulés calculés par référence à l’année 2023 de 26,2 % en 2025, de 32,3 % en 2026, de 37,8 % en 2027 et de 42,9 % en 2028. Le 22 mai 2025, la Croatie a présenté son rapport d’avancement annuel 9 sur le respect des taux de croissance maximaux recommandés pour ses dépenses nettes, ainsi que sur la mise en œuvre des réformes et des investissements visant à répondre aux grands défis identifiés dans les recommandations par pays du Semestre européen. Le rapport d’avancement annuel tient également compte des rapports semestriels présentés par la Croatie sur les progrès accomplis dans la mise en œuvre de son plan pour la reprise et la résilience conformément à l’article 27 du règlement (UE) 2021/241.

(12)La guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine et ses répercussions représentent un défi existentiel pour l’Union européenne. La Commission a recommandé d’activer de manière coordonnée la clause dérogatoire nationale du pacte de stabilité et de croissance afin de soutenir les efforts déployés par l’UE en vue d’une augmentation rapide et significative des dépenses de défense, et cette proposition a été accueillie favorablement par le Conseil européen le 6 mars 2025. À la suite de la demande formulée par la Croatie le 27 mai 2025, le Conseil, sur recommandation de la Commission, a adopté, le [date], une recommandation autorisant la Croatie à s’écarter des taux de croissance maximaux recommandés pour les dépenses nettes et à les dépasser 10 .

(13)D’après les données validées par Eurostat 11 , le déficit public de la Croatie est passé de 0,8 % du PIB en 2023 à 2,4 % en 2024, tandis que la dette publique est passée de 61,8 % du PIB à la fin de 2023 à 57,6 % à la fin de 2024. Selon les calculs de la Commission, ces évolutions correspondent à un taux de croissance des dépenses nettes de 17,4 % en 2024. Dans le rapport d’avancement annuel 2025, la Croatie estime à 17,5 % la croissance des dépenses nettes en 2024. D’après les estimations de la Commission, l’orientation budgétaire 12 , incluant les dépenses financées tant au niveau national qu’au niveau de l’UE, était expansionniste à concurrence de 1,8 % du PIB en 2024.

(14)D’après le rapport d’avancement annuel, le scénario macroéconomique qui sous-tend les projections budgétaires de la Croatie prévoit une croissance du PIB réel de 3,3 % en 2025, tandis que l’inflation mesurée par l’IPC devrait s’établir à 2,9 % en 2025. Les prévisions de la Commission du printemps 2025 tablent sur une croissance du PIB réel de 3,2 % en 2025 et de 2,9 % en 2026, tandis que l’inflation mesurée par l’IPCH devrait s’établir à 3,4 % en 2025 et à 2,0 % en 2026.

(15)Le rapport d’avancement annuel annonce une hausse du déficit public à 2,9 % du PIB en 2025, tandis que le ratio de la dette publique au PIB devrait augmenter pour atteindre 56,9 % à la fin de 2025. Ces évolutions correspondent à une croissance des dépenses nettes de 7,6 % en 2025. Les prévisions du printemps 2025 de la Commission tablent sur un déficit public de 2,7 % du PIB en 2025. La hausse du déficit en 2025 s’explique principalement par une forte croissance des dépenses en capital soutenue par une accélération escomptée de la mise en œuvre de la FRR, par un effet de report de la réforme des salaires du secteur public et par une nouvelle augmentation des dépenses relatives aux pensions due à la modification de la formule d’indexation. Selon les calculs de la Commission, ces évolutions correspondent à une croissance des dépenses nettes de 7,9 % en 2025. D’après les estimations de la Commission, l’orientation budgétaire, incluant les dépenses financées tant au niveau national qu’au niveau de l’UE, devrait être expansionniste à concurrence de 0,8 % du PIB en 2025. Le ratio de la dette publique au PIB devrait diminuer pour s’établir à 56,3 % d’ici à la fin de 2025. La baisse du ratio de la dette au PIB en 2025 s’explique principalement par l’effet de dénominateur de la croissance escomptée du PIB nominal.

(16)D’après les prévisions du printemps 2025 de la Commission, des dépenses publiques représentant 1,8 % du PIB devraient être financées par un soutien non remboursable («subventions») de la facilité pour la reprise et la résilience en 2025, contre 0,9 % du PIB en 2024. Les dépenses financées par un soutien non remboursable de la facilité pour la reprise et la résilience permettent des investissements de qualité et des réformes de nature à améliorer la productivité qui n’ont pas d’incidence directe sur le solde et la dette publics de la Croatie.

(17)Les dépenses publiques de défense de la Croatie ont représenté 1,0 % du PIB en 2021, 1,0 % du PIB en 2022 et 1,3 % du PIB en 2023 13 . Selon les prévisions du printemps 2025 de la Commission, les dépenses de défense devraient s’établir à 1,4 % du PIB en 2024 et à 1,5 % du PIB en 2025. Cela correspond à une augmentation de 0,5 point de pourcentage du PIB par rapport à 2021. La période d’activation de la clause dérogatoire nationale (2025-2028) permettrait à la Croatie de revoir les priorités en matière de dépenses publiques ou d’augmenter les recettes publiques, afin que la hausse durable des dépenses de défense ne compromette pas la viabilité budgétaire à moyen terme.

(18)Selon les prévisions du printemps 2025 de la Commission, les dépenses nettes de la Croatie devraient augmenter de 7,9 % en 2025, leur croissance cumulée sur 2024 et 2025 s’élevant à 26,6 %. D’après les prévisions du printemps 2025 de la Commission, la croissance des dépenses nettes de la Croatie en 2025 devrait être supérieure au taux de croissance maximal recommandé, avec un écart 14 de 0,6 % du PIB en termes annuels. Si l’on considère conjointement les années 2024 et 2025, le taux de croissance cumulé des dépenses nettes devrait aussi être supérieur au taux de croissance maximal recommandé, qui correspond à un écart de 0,2 % du PIB. Toutefois, l’écart anticipé est dans les limites de la flexibilité prévue au titre de la clause dérogatoire nationale sur la base des projections actuelles pour les dépenses de défense.

(19)Le rapport d’avancement annuel ne contient pas de projections budgétaires au-delà de 2025. Sur la base des mesures connues à la date de finalisation des prévisions, les prévisions du printemps 2025 de la Commission tablent sur un déficit public de 2,6 % du PIB en 2026. Ces évolutions correspondent à une croissance des dépenses nettes de 4,9 % en 2026. D’après les estimations de la Commission, l’orientation budgétaire, incluant les dépenses financées tant au niveau national qu’au niveau de l’UE, devrait être globalement neutre en 2026. La Commission prévoit une hausse du ratio dette publique/PIB, qui atteindrait 56,4 % d’ici à la fin de 2026. L’augmentation du ratio de la dette au PIB en 2026 résulte principalement d’ajustements stocks-flux ayant un effet d’accroissement de l’endettement.

Principaux défis

(20)Conformément à l’article 19, paragraphe 3, point b), du règlement (UE) 2021/241, et à l’annexe V, critère 2.2, dudit règlement, le plan pour la reprise et la résilience prévoit un vaste ensemble de réformes et d’investissements qui se renforcent mutuellement et qui doivent être mis en œuvre d’ici à 2026. Ceux-ci doivent permettre au pays de relever efficacement l’ensemble, ou une partie significative, des défis recensés dans les recommandations qui lui ont été spécifiquement adressées. Dans ce délai serré, il est essentiel que la Croatie parachève la mise en œuvre effective de son plan pour la reprise et la résilience pour renforcer sa compétitivité à long terme par les transitions écologique et numérique, tout en veillant à l’équité sociale. Pour honorer les engagements du plan pour la reprise et la résilience au plus tard en août 2026, il est essentiel que la Croatie accélère la mise en œuvre des réformes et des investissements en relevant les défis auxquels ce pays est confronté en termes de contraintes en matière de capacités administratives, de complexité des procédures de passation des marchés publics, de retards dans les procédures d’autorisation et d’inefficacité de la coordination. Il demeure essentiel d’associer systématiquement les collectivités locales et régionales, les partenaires sociaux, la société civile et les autres parties prenantes concernées afin que tous les acteurs s’approprient largement le plan pour la reprise et la résilience, de manière à en garantir la bonne mise en œuvre.

(21)La mise en œuvre des programmes de la politique de cohésion, comprenant des soutiens du Fonds européen de développement régional (FEDER), du Fonds pour une transition juste (FTJ), du Fonds social européen plus (FSE +) et du Fonds de cohésion (FC), s’est accélérée en Croatie. Il importe de poursuivre les efforts tendant à garantir la mise en œuvre rapide de ces programmes, tout en maximisant leur impact sur le terrain. Dans le cadre de ses programmes relevant de la politique de cohésion, la Croatie prend déjà des mesures destinées à stimuler la compétitivité et la croissance. Dans le même temps, la Croatie reste confrontée à des difficultés, liées notamment au renforcement de la compétitivité et des performances en matière d’innovation, à l’accès à des logements abordables, à la résilience hydrique, aux politiques actives du marché du travail en faveur des groupes défavorisés, au perfectionnement et à la reconversion professionnels, aux soins de longue durée et à la désinstitutionnalisation. Conformément à l’article 18 du règlement (UE) 2021/1060, la Croatie est tenue, dans le cadre de l’examen à mi-parcours des fonds de la politique de cohésion, de réexaminer chaque programme en tenant compte, entre autres, des défis mis en évidence dans les recommandations par pays de 2024. La proposition de la Commission adoptée le 1er avril 2025 15 prévoit de prolonger au-delà du 31 mars 2025 le délai de présentation d’une évaluation – par programme – des résultats de l’examen à mi-parcours. Elle prévoit également d’offrir une certaine souplesse pour accélérer la mise en œuvre des programmes et d’encourager les États membres à allouer des ressources au titre de la politique de cohésion à cinq priorités stratégiques de l’Union, à savoir la compétitivité dans les technologies stratégiques, la défense, le logement, la résilience dans le domaine de l’eau et la transition énergétique.

(22)La plateforme «Technologies stratégiques pour l’Europe» (STEP) offre l’opportunité d’investir dans une priorité stratégique essentielle de l’UE en renforçant la compétitivité de l’UE. STEP fait appel à 11 fonds existants de l’UE. Les États membres peuvent également contribuer au programme InvestEU, qui soutient les investissements dans des domaines prioritaires. La Croatie pourrait se servir de ces initiatives pour soutenir le développement ou la fabrication de technologies critiques, notamment des technologies propres et économes en ressources.

(23)Au-delà des défis économiques et sociaux que visent à relever le plan pour la reprise et la résilience et d’autres fonds de l’UE, la Croatie est confrontée à plusieurs autres difficultés liées à des pénuries de main-d’œuvre et de compétences, à la décarbonation et à l’efficacité énergétique, à l’innovation, à l’accès à des sources de financement diversifiées, à l’environnement des entreprises et à l’inclusion sociale.

(24)Les performances de la Croatie en matière de recherche et d’innovation (R&I) continuent à s’améliorer, mais les progrès sont entravés par des défis structurels persistants, en particulier par l’extrême fragmentation du secteur de la recherche, du développement et de l’innovation publics, qui réunit de nombreux instituts publics de recherche et facultés au sein des universités. Le nombre élevé de ces entités dissipe les ressources et entrave la collaboration, ce qui diminue les résultats de la recherche et les possibilités de collaboration et de transfert de technologies entre les entreprises et les universités. Bien que la Croatie mette actuellement en œuvre des réformes dans le cadre du plan pour la reprise et la résilience afin de réduire le nombre d’instituts publics de recherche, il serait bénéfique de revoir à la hausse la portée et l’ambition de ces efforts et d’en accélérer la mise en œuvre. Le niveau des dépenses publiques de recherche et développement (R&D) en pourcentage du PIB reste inférieur à la moyenne de l’UE et stagne depuis quelques années. La part des dépenses des entreprises consacrée à la R&D et l’adoption de programmes d’innovation par les entreprises restent, elles aussi, nettement inférieures à la moyenne de l’Union, ce qui entraîne des niveaux de performance sous-optimaux.

(25)Le paysage de financement en Croatie est toujours principalement soutenu par les banques, le financement par le marché jouant quant à lui un rôle comparativement moins important. Les entreprises continuent de s’appuyer fortement sur des ressources internes et des prêts bancaires, tandis que l’accès à l’épargne des ménages par l’intermédiaire de marchés de capitaux reste limité en raison du niveau toujours faible de participation directe des investisseurs de détail, malgré certains progrès. Le rôle des investisseurs institutionnels nationaux, tels que les fonds de pension et les assureurs, dans le financement d’entreprises innovantes est limité. La taille et la liquidité relativement limitées des marchés nationaux de capitaux restreignent les options de sortie pour les investisseurs de capital-risque et de capitaux propres, ce qui aggrave le déficit de financement des entreprises innovantes. Les réformes prévues dans le cadre du plan pour la reprise et la résilience et de la stratégie de développement des marchés des capitaux visent à promouvoir l’intégration régionale, la numérisation et la diversification des possibilités de financement. Des progrès supplémentaires sont nécessaires pour stimuler le capital-risque, le capital-investissement et la culture financière, et pour améliorer l’environnement d’investissement.

(26)Comme le prévoit la boussole pour la compétitivité, toutes les institutions européennes, nationales et locales doivent déployer des efforts importants pour élaborer des règles plus simples et accélérer les procédures administratives. La Commission s’est fixé des objectifs ambitieux visant à réduire la charge administrative d’au moins 25 % pour toutes les entreprises et d’au moins 35 % pour les PME. Pour atteindre ces objectifs, elle a également créé de nouveaux outils. Elle entend notamment soumettre le corpus législatif de l’UE à un test de résistance et renforcer le dialogue entre les parties prenantes. Afin d’être à la hauteur de cette ambition, la Croatie doit par ailleurs prendre des mesures. Selon 66 % des entreprises exerçant leurs activités en Croatie 16 , la complexité des procédures administratives constitue une contrainte. Les défis structurels continuent de peser sur l’environnement des entreprises en Croatie, et les pénuries de main-d’œuvre et de compétences, la complexité de la réglementation et les inefficacités administratives limitent fortement les investissements et la croissance. Les obstacles réglementaires dans des secteurs tels que le commerce de détail et dans certaines professions restreignent la concurrence, tandis que les retards dans la transposition des directives de l’UE augmentent l’incertitude et la charge de mise en conformité pour les entreprises. Les mesures prévues dans le plan pour la reprise et la résilience visant à numériser l’administration publique, à promouvoir la concurrence et à simplifier les procédures constituent des avancées importantes. Il serait néanmoins bénéfique de revoir à la hausse la portée et l’ambition de la simplification réglementaire et de la modernisation administrative et d’en accélérer la mise en œuvre.

(27)La fragmentation territoriale de l’administration publique croate nuit à son efficacité et accentue les disparités régionales. Il existe par ailleurs un manque de concordance entre les responsabilités et les ressources au niveau local. Cette situation contribue aux inégalités dans la qualité des services publics fournis dans le pays et augmente les coûts administratifs, étant donné que de nombreuses collectivités locales de petite taille ne disposent pas des ressources financières et administratives suffisantes pour fournir les services qui relèvent de leurs compétences. Les mesures prévues dans le plan pour la reprise et la résilience contribuent à remédier à la forte fragmentation en proposant des incitations financières pour encourager les fusions de collectivités locales, mais le recours à ces incitations demeure principalement axé sur les fusions de fonctions et reste limité en termes de fusions effectives de collectivités locales. Il serait bénéfique d’élargir la portée des incitations et d’y assortir l’adoption éventuelle de mesures législatives visant à garantir la réalisation de fusions effectives.

(28)Au premier semestre de 2024, la Croatie se classait au troisième rang des États membres affichant les prix de l’électricité les plus élevés pour les entreprises et les consommateurs industriels. Cette situation continue de freiner la compétitivité en matière de coûts des entreprises croates. Malgré l’augmentation record de 397 MW de capacité solaire en 2024, la part de l’énergie solaire dans la production d’électricité reste faible, à moins de 6 %. Dans ce contexte, le déploiement plus rapide de nouvelles capacités en matière d’énergies renouvelables, en particulier d’énergie solaire, et de solutions de flexibilité non fossiles pourrait contribuer à réduire les niveaux de prix. Le recours accru à des énergies renouvelables à grande échelle, y compris à l’énergie solaire, est entravé par un cadre réglementaire incertain étant donné que l’autorité nationale de régulation de l’énergie (HERA) doit encore adopter l’actualisation des redevances de raccordement au réseau, ce qui est source d’incertitude pour les investisseurs potentiels et a effectivement empêché des projets d’obtenir un financement. Il sera essentiel, pour promouvoir le passage aux énergies renouvelables en Croatie, d’augmenter les investissements dans le réseau électrique au-delà des investissements prévus dans le plan pour la reprise et la résilience pour la Croatie. À court terme, des mesures devront être prises pour encourager les projets de stockage hybride et d’énergie renouvelable. En 2023, seuls 24 % des clients résidentiels étaient équipés d’un compteur intelligent, ce qui est nettement inférieur à l’objectif de l’UE de 80 %. Pour pouvoir tirer pleinement parti du recours accru aux énergies renouvelables, il faudra accorder un soutien financier important au déploiement de compteurs intelligents, qui aille au-delà des mesures prévues dans le plan pour la reprise et la résilience, et prévoir des contrats dynamiques, afin de donner aux consommateurs les moyens d’agir et de favoriser la participation active de la demande. La révision et la simplification des procédures administratives relatives à l’installation de projets d’énergie renouvelable, y compris dans des immeubles à appartements, contribueraient à réduire la dépendance à l’égard des combustibles fossiles. Il faudrait également revoir les procédures administratives relatives à la mise en place de communautés énergétiques, étant donné que le nombre de ces communautés qui figurent dans un registre reste faible.

(29)Des mesures d’efficacité énergétique sont nécessaires pour maintenir la dynamique positive créée par le plan pour la reprise et la résilience et accélérer les progrès dans les domaines suivants: i) la rénovation des bâtiments; ii) l’offre de logements économes en énergie, en particulier de logements sociaux; et iii) le remplacement des chaudières au gaz et au pétrole par des pompes à chaleur et d’autres solutions plus efficaces et plus vertes. La pertinence des signaux de prix pour l’électrification est également diminuée par une charge fiscale disproportionnellement biaisée en faveur de l’électricité, tant pour les clients résidentiels que pour les consommateurs industriels. Compte tenu de son exposition aux risques liés au changement climatique et de leurs conséquences possibles sur le plan économique, il serait également bénéfique pour la Croatie d’accélérer son adaptation au changement climatique et sa résilience hydrique grâce à une mise en œuvre rapide et à un suivi étroit des politiques en matière d’adaptation et de gestion durable de l’eau, sur la base d’investissements axés sur la nature et à l’épreuve du changement climatique dans des infrastructures stratégiques.

(30)Le transport routier est le moyen de transport le plus utilisé en Croatie, tant pour le déplacement de personnes que pour le transport de marchandises. Les réformes et les investissements prévus dans le plan pour la reprise et la résilience pour la Croatie – tels que la modernisation des infrastructures ferroviaires, la promotion des transports non polluants et le déploiement de systèmes de transport intelligents – contribuent déjà à la réalisation de ces objectifs; des efforts soutenus demeurent toutefois nécessaires. La modernisation des infrastructures de transport et du matériel roulant ferroviaire, l’utilisation accrue des transports publics et la poursuite de leur écologisation, la mise en place de systèmes de transport intelligents et la promotion de l’adoption de véhicules à émissions nulles, par exemple en révisant les incitations fiscales, peut largement contribuer à la décarbonation du secteur des transports et réduire la dépendance à l’égard des combustibles fossiles et la demande d’énergie. En 2023, la Croatie affichait la part de carburants renouvelables consommés dans le secteur des transports la plus faible de l’UE (0,9 % contre 10,8 % pour la moyenne de l’UE). La révision des règles relatives au mélange de biocarburants pourrait encourager le recours à des carburants de substitution. La Croatie accorde d’importantes subventions aux combustibles fossiles, qu’elle ne prévoit pas de supprimer progressivement avant 2030. En particulier, les subventions aux combustibles fossiles, qui ne permettent ni de s’attaquer à la précarité énergétique de manière ciblée ni de répondre aux préoccupations légitimes en matière de sécurité énergétique, qui entravent l’électrification et qui ne revêtent pas une importance cruciale pour la compétitivité industrielle, pourraient être considérées comme une priorité dans le processus de suppression progressive. En Croatie, les subventions aux combustibles fossiles, telles que le plafond de crise actuellement instauré sur les produits pétroliers et le gaz, ainsi que le remboursement partiel des droits d’accise sur le gazole dans le transport commercial, sont inefficaces sur le plan économique, perpétuent la dépendance à l’égard des combustibles fossiles et découragent l’électrification et le passage à des véhicules à émissions nulles et à d’autres solutions durables.

(31)Les tendances positives sur le marché du travail croate se poursuivent, même si des défis structurels et régionaux persistants pèsent sur la compétitivité et le potentiel de croissance. Des pénuries de main-d’œuvre et de compétences sont signalées dans de nombreux secteurs, tandis que le taux d’emploi reste inférieur à la moyenne de l’UE, en particulier parmi les groupes vulnérables tels que les personnes âgées, les travailleurs peu qualifiés et les personnes handicapées. L’écart entre le taux d’emploi des personnes handicapées et celui des autres personnes s’est considérablement creusé, augmentant le risque de pauvreté et d’exclusion sociale pour les groupes défavorisés. La participation limitée à l’éducation et à la formation des adultes, en particulier en dehors de la région de la capitale, freine le développement de compétences adaptées au marché du travail et contribue à l’inadéquation des compétences. La Croatie met actuellement en œuvre une série de mesures visant à répondre aux besoins du marché du travail, dont certaines sont appuyées par le plan pour la reprise et la résilience et le Fonds social européen plus. Parmi ces mesures figurent des politiques actives du marché du travail, des programmes de perfectionnement et de reconversion professionnels et des réformes visant à mieux intégrer les travailleurs étrangers sur le marché du travail. Il est toutefois nécessaire d’intensifier ces efforts et d’en améliorer l’efficacité en ciblant davantage les groupes vulnérables, en remédiant aux lacunes en matière de formation, en encourageant la participation des adultes à l’éducation et à la formation et en améliorant les compétences adaptées au marché du travail, y compris au moyen de programmes d’études de grande qualité à différents niveaux d’enseignement. L’avancement de la réforme du système éducatif permettrait d’accroître la participation à l’éducation et à l’accueil de la petite enfance et d’augmenter le temps d’instruction dans les écoles, en renforçant les compétences de base et en fournissant une meilleure base pour la poursuite de l’éducation et l’acquisition de compétences. Des efforts continus s’imposent pour accroître la proportion d’enseignants qualifiés pour les mathématiques et la physique et améliorer ainsi les compétences dans ces matières et la participation aux études dans les domaines des sciences, des technologies, de l’ingénierie et des mathématiques (STIM).

(32)Malgré certains progrès et efforts considérables en matière d’action publique, la Croatie reste confrontée à d’importants défis sociaux. Les taux de pauvreté et d’inégalité des revenus restent élevés, notamment chez les personnes âgées, les personnes handicapées et celles vivant dans les zones rurales. En 2023, le risque de pauvreté ou d’exclusion sociale est resté élevé en Croatie. L’incidence des transferts sociaux (autres que les pensions) sur la réduction de la pauvreté est l’une des plus faibles de l’UE, et l’adéquation et la couverture des régimes de revenu minimal et des prestations de chômage restent limitées. Le montant des retraites est relativement bas et, dans le même temps, la viabilité du système est mise à mal par les pressions démographiques et un historique de retraite anticipée. La disponibilité de soins de longue durée est limitée et l’accès aux soins à domicile et aux soins de proximité est insuffisant, ce qui fait peser une charge disproportionnée en matière de soins sur les aidants informels, et notamment les femmes, avec pour conséquence qu’ils sont moins susceptibles de travailler ou de chercher un emploi. La mise en œuvre efficace et coordonnée du plan national en matière de logement pour 2030 permettrait de rendre le logement plus abordable. Relever ces défis contribuerait également à soutenir la convergence sociale vers le haut, comme préconisé dans le cadre de la deuxième phase de l’analyse par pays du cadre de convergence sociale réalisée par les services de la Commission 17 .

(33)La répartition inégale des médecins constitue un obstacle majeur à l’accès aux services de santé dans les régions reculées/rurales. Pour remédier aux pénuries de travailleurs, il faut prendre des initiatives visant à accroître le nombre de professionnels de la santé et à améliorer la formation, le recrutement et le maintien du personnel médical, en accordant une attention particulière aux disparités géographiques. La part de la population qui utilise des services de santé en ligne est l’une des plus faibles de l’UE. Bien que le plan pour la reprise et la résilience soutienne les services de télémédecine dans les régions reculées et insulaires, un effort concerté s’impose pour promouvoir l’égalité d’accès aux services de soins de santé, en particulier aux soins primaires et ambulatoires.

(34)Compte tenu de la forte interdépendance entre les économies des États membres de la zone euro et de leur contribution collective au fonctionnement de l’Union économique et monétaire, le Conseil a recommandé en 2025 que les États membres de la zone euro prennent des mesures, notamment dans le cadre de leur plan pour la reprise et la résilience, pour mettre en œuvre la recommandation 2025 concernant la politique économique de la zone euro. Dans le cas de la Croatie, les recommandations 2, 3, 4 et 5 contribuent à la mise en œuvre de la première recommandation pour la zone euro énoncée dans la recommandation de 2025, relative à la compétitivité; les recommandations 4 et 5 contribuent à la mise en œuvre de la deuxième recommandation pour la zone euro énoncée dans la recommandation de 2025, relative à la résilience; et la recommandation 1 contribue à la mise en œuvre de la troisième recommandation pour la zone euro énoncée dans la recommandation de 2025, relative à la stabilité macroéconomique et financière,

RECOMMANDE que la Croatie s’attache, en 2025 et 2026:

1.à accroître ses dépenses et sa préparation globales en matière de défense, conformément aux conclusions du Conseil européen du 6 mars 2025; à respecter les taux de croissance maximaux des dépenses nettes recommandés par le Conseil le 21 janvier 2025, tout en utilisant la marge permise par la clause dérogatoire nationale pour l’augmentation des dépenses de défense;

2.étant donné les délais applicables, en vertu du règlement (UE) 2021/241, pour l’achèvement en temps utile des réformes et des investissements, à accélérer d’urgence la mise en œuvre du plan pour la reprise et la résilience, y compris le chapitre REPowerEU; à accélérer la mise en œuvre des programmes de la politique de cohésion (FEDER, FTC, FSE+, FC) en s’appuyant, s’il y a lieu, sur les possibilités ouvertes par l’examen à mi-parcours; à tirer le meilleur parti des instruments de l’UE, y compris la marge offerte par InvestEU et la plateforme «Technologies stratégiques pour l’Europe», afin d’améliorer la compétitivité;

3.à remédier à la fragmentation des instituts publics de recherche et des universités en fixant, dans les accords de performance, des objectifs favorisant la consolidation, la collaboration et, le cas échéant, les fusions, complétés par des incitations financières visant à stimuler les résultats scientifiques et le retour sur investissement public dans la R&D; à encourager les investissements dans la recherche et l’innovation; à renforcer l’accès à différentes sources de financement pour les entreprises et à promouvoir les marchés de capitaux en facilitant davantage la participation des investisseurs de détail, notamment au marché des obligations, en remédiant aux obstacles à l’entrée en Bourse, et en renforçant la gouvernance d’entreprise pour améliorer l’attractivité du marché boursier; à simplifier davantage la réglementation, à améliorer les outils réglementaires et à réduire la charge administrative grâce à la numérisation afin de faciliter la création et l’expansion des entreprises; à renforcer les capacités et l’efficacité de l’administration publique au niveau local en fusionnant les fonctions et/ou les communes;

4.à lutter contre les prix élevés de l’électricité pour les entreprises en accélérant le déploiement des projets d’énergie renouvelable et leur raccordement au réseau; à poursuivre la modernisation des réseaux de transport et de distribution d’électricité, à investir dans le stockage de l’électricité et à faire progresser le déploiement de compteurs intelligents; à rationaliser l’octroi de permis, y compris pour les communautés énergétiques, et à simplifier les procédures pour équiper les immeubles à appartements d’installations solaires photovoltaïques; à accélérer la mise en œuvre de mesures d’efficacité énergétique, en particulier dans les bâtiments résidentiels, à réduire la dépendance à l’égard des combustibles fossiles dans le secteur du chauffage et à accélérer l’installation de pompes à chaleur; à réduire la dépendance à l’égard des combustibles fossiles et la demande d’énergie dans le secteur des transports en promouvant le transport urbain durable, le transport ferroviaire et l’électrification du transport routier, y compris en réexaminant les incitations fiscales ciblées; à prendre des mesures concrètes pour supprimer progressivement les subventions en faveur des combustibles fossiles, en particulier dans le secteur des transports; à remédier à la diminution récente de la part des énergies renouvelables dans les transports en révisant les règles relatives aux biocarburants;

5.à réduire les pénuries de main-d’œuvre et de compétences en supprimant les obstacles à la participation au marché du travail, en renforçant le socle éducatif à tous les niveaux, en particulier pour les compétences de base et les compétences dans les domaines des sciences, des technologies, de l’ingénierie et des mathématiques (STIM), en renforçant le perfectionnement et la reconversion professionnels, en axant davantage les politiques actives du marché du travail sur les groupes vulnérables et en intensifiant les efforts visant à attirer, à développer et à retenir les talents; à renforcer les politiques du marché du travail et leur coordination avec les services sociaux; à réduire la pauvreté et les inégalités de revenus en améliorant l’adéquation des prestations sociales, y compris les pensions, tout en maintenant la viabilité budgétaire; à améliorer l’accès aux soins formels de longue durée à domicile et de proximité; à promouvoir une répartition géographique équilibrée des professionnels de santé et des infrastructures de santé, à stimuler les investissements dans la santé en ligne, et à favoriser une coopération plus étroite entre tous les niveaux de l’administration publique en matière de politique de santé.

Fait à Bruxelles, le

(1) JO L, 2024/1263, 30.4.2024, ELI: http://data.europa.eu/eli/reg/2024/1263/oj .

(2) Aux termes de l’article 2, point 2), du règlement (UE) 2024/1263, on entend par «dépenses nettes», les dépenses publiques, déduction faite: i) des dépenses d’intérêts; ii) des mesures discrétionnaires en matière de recettes; iii) des dépenses relatives aux programmes de l’Union entièrement compensées par des recettes provenant de fonds de l’Union; iv) des dépenses nationales de cofinancement des programmes financés par l’Union; v) des éléments cycliques des dépenses liées aux indemnités de chômage; et vi) des mesures ponctuelles et autres mesures temporaires.

(3) Règlement (UE) 2021/241 du Parlement européen et du Conseil du 12 février 2021 établissant la facilité pour la reprise et la résilience (JO L 57 du 18.2.2021, p. 17, ELI: http://data.europa.eu/eli/reg/2021/241/oj).

(4) Règlement (UE) 2023/435 du Parlement européen et du Conseil du 27 février 2023 modifiant le règlement (UE) 2021/241 en ce qui concerne les chapitres REPowerEU des plans pour la reprise et la résilience et modifiant les règlements (UE) nº 1303/2013, (UE) 2021/1060 et (UE) 2021/1755, et la directive 2003/87/CE (JO L 63 du 28.2.2023, p. 1, ELI: http://data.europa. eu/eli/reg/2023/435/oj).

(5) Décision d’exécution du Conseil du 28 juillet 2021 relative à l’approbation de l’évaluation du plan pour la reprise et la résilience pour la Croatie (10687/2021).

(6) Décision d’exécution du Conseil du 7 décembre 2023 modifiant la décision d’exécution du 28 juillet 2021 relative à l’approbation de l’évaluation du plan pour la reprise et la résilience pour la Croatie (15834/2023).

(7) Recommandation du Conseil du 21 janvier 2025 approuvant le plan budgétaire et structurel national à moyen terme de la Croatie (JO C, C/2025/638, 10.2.2025).

(8) Recommandation du Conseil du 13 mai 2025 concernant la politique économique de la zone euro (JO C, C/2025/2782, 22.5.2025, ELI: http:// data.europa.eu/eli/C/2025/2782/oj ).

(9) Les rapports d’avancement annuels 2025 sont disponibles à l’adresse suivante: https://economy-finance.ec.europa.eu/economic-and-fiscal-governance/stability-and-growth-pact/preventive-arm/annual-progress-reports_en

(10) Recommandation du Conseil autorisant la Croatie à s’écarter de la trajectoire des dépenses nettes recommandées et à la dépasser (activation de la clause dérogatoire nationale) (JO C/2025/xxx, x.x.2025).

(11) Eurostat, Euro-indicateurs, 22.4.2025.

(12) L’orientation budgétaire est définie comme une mesure de la variation annuelle de la position budgétaire sous-jacente des administrations publiques. Elle vise à évaluer l’impulsion économique donnée par les politiques budgétaires, qu’elles soient financées au niveau national ou par le budget de l’UE. Elle correspond à la différence entre i) la croissance potentielle à moyen terme et ii) la variation des dépenses primaires, déduction faite des mesures discrétionnaires en matière de recettes et en incluant les dépenses financées par un soutien non remboursable (subventions) de la facilité pour la reprise et la résilience et par d’autres fonds de l’UE.

(13) Eurostat, dépenses publiques ventilées selon la classification des fonctions des administrations publiques (CFAP).

(14) À partir de 2026, ces chiffres figureront dans le compte de contrôle prévu à l’article 22 du règlement (UE) 2024/1263.

(15) Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant les règlements (UE) 2021/1058 et (UE) 2021/1056 en ce qui concerne des mesures spécifiques visant à relever des défis stratégiques dans le cadre de l’examen à mi-parcours, COM(2025) 123 final .

(16) Attitude des entreprises vis-à-vis de la corruption dans l’UE, rapport Eurobaromètre Flash (avril 2024).

(17) a424524e-40a5-4036-9f13-85160612b902_en .