RAPPORT DE LA COMMISSION AU CONSEIL Rapport concernant le chapitre III du règlement (UE) 2022/1854 du Conseil du 6 octobre 2022 sur une intervention d’urgence pour faire face aux prix élevés de l’énergie Contribution de solidarité et mesures équivalentes adoptées: un bilan

COMMISSION EUROPÉENNE

Bruxelles, le 14.5.2025

COM(2025) 237 final

RAPPORT DE LA COMMISSION AU CONSEIL

Rapport concernant le chapitre III du règlement (UE) 2022/1854 du Conseil
du 6 octobre 2022 sur une intervention d’urgence pour faire face
aux prix élevés de l’énergie







Contribution de solidarité et mesures équivalentes adoptées: un bilan

I.Introduction

Le présent rapport expose les conclusions du réexamen des dispositions du chapitre III du règlement (UE) 2022/1854 du Conseil du 6 octobre 2022 1 sur une intervention d’urgence pour faire face aux prix élevés de l’énergie (ci-après le «règlement du Conseil») compte tenu de la situation générale du secteur des combustibles fossiles et des bénéfices excédentaires générés. Ce deuxième et dernier rapport est présenté au Conseil par la Commission conformément à l’obligation qui lui incombe de faire rapport en vertu de l’article 20, paragraphe 2, du règlement du Conseil, et fait suite au premier rapport de novembre 2023 2 .

Le présent rapport vise en particulier à présenter l’évolution de la situation générale du secteur des combustibles fossiles en 2024. Il contient aussi des informations sur le produit perçu pour les exercices fiscaux 2022 et 2023 et sur le produit total estimé pour ces deux exercices, ainsi qu’une analyse de l’utilisation dudit produit par les États membres. Le rapport est le résultat des informations communiquées par les États membres conformément à l’obligation qui leur incombe en vertu de l’article 19, paragraphe 4, du règlement du Conseil, compte tenu de l’évolution du secteur des combustibles fossiles et des bénéfices générés dans ce secteur.

II.Contexte

Le chapitre III du règlement du Conseil établit une contribution de solidarité temporaire obligatoire sur les bénéfices excédentaires générés au cours des exercices fiscaux 2022 et/ou 2023, selon le choix politique des États membres, pour les entreprises et les établissements stables de l’Union exerçant des activités dans les secteurs du pétrole brut, du gaz naturel, du charbon et du raffinage qui génèrent au moins 75 % de leur chiffre d’affaires dans des activités économiques relevant des secteurs des industries extractives, du raffinage du pétrole ou de la fabrication de produits de cokerie. Les États membres devaient mettre en œuvre la contribution de solidarité au plus tard le 31 décembre 2022, à moins qu’ils n’aient adopté au plus tard à cette date des mesures nationales équivalentes contribuant à rendre l’énergie abordable. Par «mesures nationales équivalentes», on entend des mesures nationales qui partagent des objectifs semblables à ceux de la contribution de solidarité et sont soumises à des règles semblables à celles régissant cette dernière et qui génèrent un produit comparable ou plus important que le produit estimé de la contribution de solidarité.

Le règlement du Conseil définissait la base de calcul de la contribution de solidarité et un taux minimal. Seuls les bénéfices imposables générés en 2022 et/ou en 2023 qui dépassent de plus de 20 % la moyenne des bénéfices imposables moyens générés au cours des quatre exercices fiscaux commençant le 1er janvier 2018 ou après cette date étaient soumis à la contribution de solidarité. Le seuil déterminé par les États membres a été fixé à 33 %. En outre, le chapitre III énumérait les fins auxquelles le produit de la contribution de solidarité doit être utilisé afin que la mesure réduise et atténue les effets néfastes de la crise énergétique pour les ménages et les entreprises dans l’ensemble de l’Union, tout en protégeant le marché intérieur et en prévenant le risque de voir s’aggraver la fragmentation.

Le chapitre III du règlement du Conseil est resté en vigueur jusqu’au 31 décembre 2023. Cette disposition est sans préjudice de l’obligation pour la Commission de faire rapport au Conseil sur l’état d’avancement de la mise en œuvre du chapitre III dans l’ensemble des États membres. La Commission devait présenter son second rapport au plus tard le 15 octobre 2024. Toutefois, étant donné que les États membres ont pu appliquer, au cours des exercices fiscaux 2022 et 2023, la contribution de solidarité ou les mesures nationales équivalentes qu’ils ont adoptées, le produit n’a été connu qu’à un stade ultérieur. Ce produit sera encore perçu dans certains États membres dans un avenir proche.

III.Situation générale du secteur des combustibles fossiles

La présente section expose l’évolution de la situation générale du secteur des combustibles fossiles depuis le premier rapport de la Commission au Conseil, publié fin 2023. Le chapitre III du règlement du Conseil établissant l’obligation pour les États membres d’appliquer la contribution de solidarité ou, à défaut, d’adopter des mesures nationales équivalentes a aidé les États membres à supporter une partie de la charge financière résultant du coût des mesures liées à l’énergie en faveur des ménages et des entreprises.

Depuis la publication du premier rapport de la Commission au Conseil, les prix de l’énergie ont progressivement baissé pendant l’année 2023. Bien que les prix demeurent supérieurs aux niveaux historiques, l’environnement propice à la réalisation de bénéfices exceptionnels a été tempéré par rapport aux conditions extraordinaires de l’année précédente (2022).

Tableau 1: évolution moyenne des prix de certains produits énergétiques, 2018-2024

(sources: Commission européenne, économiste en chef de la DG ENER, d’après S&P Global Commodities, VaasaETT, Bulletin pétrolier hebdomadaire de la Commission européenne)

Gaz naturel

Les mesures adoptées par l’UE et les États membres en 2022 ont atténué la pression sur les marchés de l’énergie et, partant, fait baisser les prix du gaz naturel, qui ont fluctué aux alentours de 50 EUR/MWh depuis le début de l’année 2023 3 . Toutefois, les prix restent volatils et supérieurs aux moyennes historiques.

L’UE reste plus résiliente et mieux préparée pour réduire au minimum la volatilité des prix grâce à l’afflux toujours important de GNL (les importations de GNL ont augmenté de 70 milliards de m³ en 2021 à 100-120 milliards de m³ en 2023/2024), aux niveaux favorables de remplissage des installations de stockage, à l’effort de réduction de la demande de gaz (- 18 % pour la période allant d’août 2022 à juillet 2024, soit un niveau supérieur à l’objectif de 15 %) et au déploiement accéléré des énergies renouvelables (+ 56 GW d’énergie solaire et d’énergie éolienne installés en 2022, 71 GW installés en 2023 et près de 80 GW installés en 2024, ce qui a permis d’économiser plus de 10 milliards de m³ de demande de gaz par an). L’UE a aussi partiellement compensé les volumes manquants de gaz russe, sa dépendance à l’égard du gaz russe tombant à 19 % en 2024, contre 45 % en 2021, grâce à une augmentation des importations de GNL et des flux de gazoducs en provenance de partenaires internationaux plus fiables.

Pétrole brut et produits pétroliers raffinés

Les cours mondiaux du pétrole brut sont tombés en 2024 à un niveau fluctuant autour de 75 USD/baril en raison de l’amélioration globale des fondamentaux du marché, ce qui indique une diminution de la tension sur le marché 4 . Cette situation est partiellement compensée par la prime de risque sur le marché liée aux événements récents au Moyen-Orient qui pourraient influer à l’avenir sur l’offre et les voies de transport. Les prix du pétrole ont augmenté en réaction à la crise au Moyen-Orient et à la prolongation, jusqu’à la fin de l’année, des réductions volontaires de production annoncées par l’OPEP+ au début avril et en juin 2023 5 , et confirmées en novembre 2023 et en décembre 2024 (cette initiative de l’OPEP+ était une tentative de contrecarrer la tendance à la baisse des prix du pétrole, qui étaient inférieurs à 75 USD/baril en juin 2023, contre environ 100 USD/baril en octobre 2022 et environ 60 USD/baril au premier semestre 2021). Cette tendance à la baisse a été favorisée par les sanctions occidentales et le plafonnement des prix du pétrole russe 6 , ainsi que par les inquiétudes concernant les perspectives macroéconomiques mondiales, résultant en particulier de la faiblesse économique récente de la Chine, de la lenteur de la reprise des économies occidentales et du durcissement des politiques monétaires mondiales. Forte de l’embargo sur le pétrole russe qu’elle a mis en œuvre, l’UE est parvenue à s’affranchir de sa dépendance à l’égard du pétrole russe.

En ce qui concerne les produits pétroliers raffinés, après une forte baisse jusqu’au début de l’été 2023, les prix du gazole se situant à 1,55 EUR/l en juin 2023, contre plus de 2 EUR/l l’année précédente 7 , les prix des produits pétroliers ont rebondi (gazole à 1,71 EUR/l en 2023 8 ), reflétant ainsi la hausse des cours du pétrole brut au cours des derniers mois, soutenue par une forte demande et entraînant une augmentation des marges de raffinage pour les raffineurs européens. En 2024, les prix du gazole ont évolué autour du niveau de 1,61 EUR/l. Le gazole a connu des flambées de prix en juin et octobre 2022 (dépassant 2 EUR/l) en raison du fait que l’Europe centrale et orientale était jusqu’alors principalement approvisionnée en gazole russe et qu’il a fallu un certain temps pour le remplacer à partir d’autres sources.

Charbon

Après avoir culminé à plus de 400 EUR/tonne au cours de l’été 2022, contre des prix d’avant la crise à environ 50 EUR/tonne, les prix du charbon n’ont cessé de baisser pour se stabiliser aux alentours de 100 EUR/tonne à l’été 2023 et en 2024. L’embargo de l’UE sur le charbon russe qui a été introduit dans le cinquième train de sanctions 9 a permis à l’Europe de s’affranchir complètement de sa dépendance à cet égard en obtenant des solutions de remplacement auprès de partenaires plus fiables, ce qui a contribué à stabiliser les prix.

IV.Produits estimés et perçus et leur utilisation au titre du chapitre III du règlement du Conseil

L’article 14 du règlement du Conseil donnait aux États membres la possibilité d’appliquer la contribution de solidarité ou d’adopter des mesures nationales équivalentes. Pour rappel, sur les 27 États membres qui ont fait rapport à la Commission, 16 appliquent la contribution de solidarité (AT, BG, CY, DE, DK, EL, FI, FR, HR, IE, LT, NL, PL, RO, SI, SK), tandis que 8 (BE, CZ, EE, ES, HU, IT, PT, SE) ont opté pour l’adoption ou l’application de mesures nationales équivalentes adoptées, comme l’autorise explicitement le règlement du Conseil. En outre, 3 États membres (LU, LV, MT) ont déclaré qu’ils n’avaient aucune entreprise ni aucun établissement stable relevant du champ d’application du règlement du Conseil auxquels la contribution de solidarité pourrait s’appliquer. Pour de plus amples informations sur la mise en œuvre, y compris sur l’exercice budgétaire applicable, il convient de consulter le premier rapport de la Commission au Conseil 10 .

1. Produit perçu déclaré

Aux fins du présent rapport, les États membres ont rendu compte de tout produit perçu au titre des mesures relevant du chapitre III du règlement du Conseil pour les exercices fiscaux 2022 et 2023, en fonction de l’année d’application sur leur territoire respectif (au 30 juin 2024). Aux fins du présent rapport, 17 États membres (AT, BE, BG, DE, ES, EE, EL, FR, HU, IE, IT 11 , NL, RO, PL, PT, SI, SK) ont communiqué le produit perçu pour 2022 et 12 États membres (AT, BE, BG, CZ, DK, EE, ES, IE, IT, PL, PT, RO) ont communiqué le produit perçu pour 2023. 1 État membre (HR) a déclaré un produit nul pour 2022, tandis que 7 États membres (CY, DE, FI, LT, SK, SE, SI) ont communiqué un produit nul pour 2023. Il est également important de noter, en ce qui concerne les chiffres du tableau 2, que quelques États membres, tels que la Lettonie, le Luxembourg ou Malte, déclarent n’avoir aucune entreprise dans le champ d’application concerné. Au 30 juin 2024, le produit perçu pour l’exercice fiscal 2022 s’élevait à 16 497 millions d’EUR. Pour l’exercice fiscal 2023, le produit perçu s’élevait à 9 653 millions d’EUR. Le produit perçu pour les exercices fiscaux 2022 et 2023 s’est donc élevé à 26 150 millions d’EUR.

Cela représente des recettes plus élevées que celles déclarées dans le rapport 2023. Dans ce rapport, le produit perçu pour l’exercice 2022 s’élevait à 6 850 millions d’EUR, tandis que le total avait été estimé à 17 574 millions d’EUR.

Tableau 2: produit perçu (en millions d’EUR) au 30 juin 2024, tel que communiqué par les États membres à la Commission pour les exercices fiscaux 2022 et 2023

2. Produit estimé déclaré

Dans le cadre du suivi, par la Commission, de l’application du chapitre III du règlement du Conseil, les États membres ont aussi communiqué une estimation du produit pour l’exercice 2023. À cette fin, 12 États membres (BE, BG, CZ, DE, DK, EE, EL, ES, PL, PT, RO, SK) ont fourni une estimation. Dans le cas de 6 de ces États membres (DE, DK, EL, ES, RO, SK), l’estimation est supérieure à ce qu’ils ont indiqué avoir déjà perçu. AT et IE n’ont pas fourni d’estimation ponctuelle spécifique; c’est donc le produit perçu qui a été utilisé pour fournir une estimation minimale. Le produit estimé pour l’exercice fiscal 2023 (au 30 juin 2024) s’élève à 12 164 millions d’EUR, soit 2 511 millions d’EUR de plus que ce qui a été perçu jusqu’à présent au cours de l’exercice 2023 (voir ci-dessous). Si l’on additionne le produit perçu pour l’exercice 2022 au produit estimé pour 2023, on obtient un total de 28 661 millions d’EUR.

Tableau 3: vue d’ensemble du produit estimé (en millions d’EUR) au 30 juin 2024, tel que communiqué par les États membres à la Commission pour l’exercice fiscal 2023

* Le produit estimé n'ayant pas été communiqué, c’est le produit perçu qui est mentionné.

V.Utilisation du produit de la contribution

Les États membres étaient également tenus de rendre compte de l’utilisation du produit de la contribution de solidarité ou des mesures équivalentes adoptées. L’article 17 du règlement du Conseil indiquait à quelles fins ce produit pouvait être dépensé conformément à l’objectif du règlement du Conseil consistant à réduire la charge que représente la hausse des prix de l’énergie pour les clients finals du secteur.

Conformément à l’article 17, les États membres devaient utiliser le produit de la contribution de solidarité ou de la mesure équivalente adoptée à une ou plusieurs des fins suivantes:

a) des mesures de soutien financier en faveur des clients finals d’énergie, et notamment des ménages vulnérables, afin d’atténuer les effets des prix élevés de l’énergie, de manière ciblée;

b) des mesures de soutien financier visant à contribuer à la réduction de la consommation d’énergie, telles que des systèmes d’enchères ou d’appels d’offres visant à réduire la demande, la diminution des coûts d’achat d’énergie des clients finals d’énergie pour certains volumes de consommation, la promotion des investissements des clients finals d’énergie dans les énergies renouvelables, les investissements structurels dans l’efficacité énergétique ou d’autres technologies de décarbonation;

c) des mesures de soutien financier visant à soutenir les entreprises des secteurs à forte intensité énergétique, à condition qu’elles soient subordonnées à des investissements dans les énergies renouvelables, l’efficacité énergétique ou d’autres technologies de décarbonation;

d) des mesures de soutien financier visant à développer l’autonomie énergétique, en particulier les investissements conformes aux objectifs REPowerEU fixés dans le plan REPowerEU et dans l’action européenne conjointe REPowerEU, notamment les projets revêtant une dimension transfrontière;

e) dans un esprit de solidarité entre les États membres, les États membres peuvent affecter une part du produit de la contribution de solidarité temporaire au financement commun de mesures visant à réduire les effets néfastes de la crise énergétique, y compris le soutien à la protection de l’emploi ainsi qu’à la reconversion et au perfectionnement de la main-d’œuvre, ou à promouvoir les investissements dans l’efficacité énergétique et les énergies renouvelables, y compris dans le cadre de projets transfrontières, et dans le mécanisme de financement des énergies renouvelables de l’Union prévu à l’article 33 du règlement (UE) 2018/1999 du Parlement européen et du Conseil (11).

Le règlement ne contient pas de disposition relative à l’affectation du produit aux différents objectifs de dépenses énumérés à l’article 17 du règlement du Conseil. Par conséquent, les États membres sont libres de choisir l’objectif auquel ils affecteront le produit perçu et de décider si ce produit sera affecté à un ou à plusieurs des objectifs énumérés.

Si l’on se réfère aux informations communiquées par les États membres, la plupart d’entre eux ont choisi de consacrer le produit à des mesures de soutien financier en faveur des clients finals d’énergie, et notamment des ménages vulnérables.

Il s’agit de l’affectation unique retenue par 11 États membres (BE, DK, FR, EL, IE, HU, PL, PT, RO, SI, SK). Pour 6 autres États membres (AT, CZ, DE, IE, IT, NL), le produit a été réparti entre plusieurs des possibilités énumérées à l’article 17: outre le soutien aux consommateurs finals d’énergie visé au point a) ci-dessus, le produit perçu a aussi été affecté aux objectifs énoncés aux points b) (mesures de soutien financier visant à contribuer à la réduction de la consommation d’énergie), c) (mesures de soutien financier visant à soutenir les entreprises des secteurs à forte intensité énergétique) et d) (mesures de soutien financier visant à développer l’autonomie énergétique). 9 États membres n’ont déclaré aucune utilisation du produit, soit parce qu’ils n’ont pas appliqué le chapitre III du règlement du Conseil en raison de l'absence d’entreprise relevant du champ d’application de ce chapitre (LU, LV, MT), soit parce qu’ils n’ont perçu aucun produit (CY, FI, HR, LT, SE) ou qu'ils n’ont pas encore confirmé leurs dépenses (BG).

Enfin, il convient de noter que la ou les mesures prévues au chapitre III du règlement du Conseil n’avaient pas pour objet de financer intégralement le coût budgétaire des différentes mesures de politique intérieure prises par les États membres pour atténuer l’effet de la flambée des prix de l’énergie sur les citoyens et les entreprises, mais visaient à contribuer à ces efforts. La Commission a évalué l’incidence du coût des mesures liées à l’énergie d’un point de vue budgétaire. Les chiffres relatifs aux coûts prévisionnels étaient beaucoup plus élevés que le produit total estimé communiqué par les États membres à la Commission pour la contribution de solidarité ou les mesures nationales équivalentes, ce qui signifie que ledit produit ne pourrait financer que partiellement les dépenses budgétaires prévues. Selon les estimations, le coût budgétaire net des mesures de soutien liées à l’énergie au sein de l’UE s’est élevé à 1,2 % du PIB de l’UE en 2022 et à 0,9 % de ce PIB en 2023, avec un degré élevé de variation entre les États membres 13 . Cela correspond environ à 190 milliards d’EUR en 2022 et à 150 milliards d’EUR en 2023 sur la base des données réelles relatives au PIB aux prix courants 14 .

VI.Conclusions

Le présent rapport final sur l’application du règlement (UE) 2022/1854 du Conseil met en lumière l’évolution du marché dans le secteur des énergies fossiles, le produit résultant de la mise en œuvre par les États membres de la contribution de solidarité ou d’une mesure nationale équivalente adoptée et les objectifs de dépenses de ceux-ci.

Un coup d’œil sur l’évolution des marchés des énergies fossiles montre que la situation a beaucoup évolué depuis l’entrée en vigueur du règlement du Conseil en octobre 2022. La baisse et la stabilisation des prix de l’énergie tout au long des années 2023 et 2024, un environnement économique plus incertain et la hausse des coûts du capital ont amené les entreprises des secteurs du pétrole, du gaz et du charbon à constater une diminution de leurs bénéfices par rapport aux bénéfices excédentaires exceptionnels de 2022.

À la date butoir du 30 juin 2024, le produit total perçu pour les exercices fiscaux 2022 et 2023 s’élevait à 26 150 millions d’EUR. Le produit total estimé pour l’exercice 2023 s’élève à 12 164 millions d’EUR, ce qui, une fois perçu, porterait le total du produit perçu à 28 661 millions d’EUR. Ce chiffre dépasse l’estimation initialement établie par la Commission (25 000 millions d’EUR) lors de l’adoption de la proposition de règlement du Conseil. Même si cette mesure de crise ne visait pas à financer intégralement le coût budgétaire des différentes mesures de politique intérieure visant à atténuer les effets de la flambée des prix de l’énergie, elle a indubitablement contribué à aider les États membres à atténuer les effets de la crise liée à l’énergie sur les ménages et les entreprises dans l’ensemble de l’UE.

En ce qui concerne les possibilités prévues par le règlement du Conseil pour affecter le produit, les informations communiquées par les États membres montrent que ceux-ci ont principalement choisi de consacrer ce produit à des mesures de soutien financier en faveur des clients finals d’énergie, et en particulier des ménages vulnérables. Certains États membres ont décidé de répartir les recettes entre les différentes catégories de parties prenantes concernées: ainsi, outre le soutien aux clients finals d’énergie, ils ont aussi prévu des mesures de soutien en faveur des consommateurs finals d’énergie, des mesures de soutien financier visant à contribuer à la réduction de la consommation d’énergie, des mesures de soutien financier visant à soutenir les entreprises des secteurs à forte intensité énergétique et des mesures de soutien financier visant à développer l’autonomie énergétique.

(1)

JO L 261I du 7.10.2022, p. 1; ELI: http://data.europa.eu/eli/reg/2022/1854/oj .

(2)

COM(2023) 768 final.

(3)

Source: S&P Global Commodity Insights.

(4)

Source: S&P Global Commodity Insights.

(5)

Réduction volontaire de la production de l’OPEP+ de 1,66 million de barils par jour annoncée au début du mois d’avril et d’un million de barils par jour supplémentaires pour juillet (étendue ultérieurement jusqu’à la fin de 2023) annoncée par l’Arabie saoudite le 4 juin. La Russie a également annoncé une réduction de ses exportations de pétrole de 0,3 million de barils par jour en septembre (étendue ultérieurement jusqu’à la fin de 2023).

(6)

Le 5 décembre 2022 a marqué l’entrée en vigueur de l’embargo de l’UE sur le pétrole brut russe par voie maritime et du plafonnement par la coalition G7+ des prix du pétrole russe à 60 USD/baril (ce plafonnement permettra aux opérateurs européens de transporter du pétrole russe vers des pays tiers à condition que son prix reste strictement inférieur au plafond) – EUR-Lex – 02014R0833-20230624 – FR – EUR-Lex (europa.eu).

(7)

Source: Bulletin pétrolier hebdomadaire de la Commission européenne.

(8)

Source: Bulletin pétrolier hebdomadaire de la Commission européenne.

(9)

Source: Bulletin pétrolier hebdomadaire de la Commission européenne (6 novembre).

(10)

COM(2023) 768 final.

(11)

L’Italie a indiqué avoir perçu 2,897 milliards d’EUR en 2022 pour sa précédente mesure nationale, comme expliqué dans le document COM(2023) 768 final.

(12)

L’Italie a indiqué avoir perçu 2,897 milliards d’EUR en 2022 pour sa précédente mesure nationale, comme expliqué dans le document COM(2023) 768 final.

(13)

Voir Commission européenne (2024): European Economic Forecast Spring 2024. Institutional Paper 286; et Commission européenne (2023): The 2023 Stability & Convergence Programmes – An Overview with an Assessment of the Euro Area Fiscal Stance. Institutional Paper 253.

(14)

Approximation fondée sur les données réelles d’Eurostat concernant le PIB aux prix courants.