RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL RAPPORT DE 2025 SUR L’ÉTAT DE LA CONVERGENCE pour la Bulgarie (préparé conformément à l’article 140, paragraphe 1, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne)

COMMISSION EUROPÉENNE

Bruxelles, le 4.6.2025

COM(2025) 303 final

RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL

RAPPORT DE 2025 SUR L’ÉTAT DE LA CONVERGENCE pour la Bulgarie















(préparé conformément à l’article 140, paragraphe 1, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne)

{SWD(2025) 154 final}

1.OBJET DU RAPPORT

L’euro a vocation à devenir la monnaie unique de toute l’Union européenne. Il est actuellement utilisé chaque jour par environ 350 millions de personnes dans les 20 États membres de la zone euro. Parmi les avantages pratiques figurent la stabilité accrue des prix, la réduction des coûts de transaction pour les personnes et les entreprises, des marchés plus transparents et compétitifs et l’intensification du commerce intra-UE et international. L’euro est la deuxième monnaie la plus utilisée dans le monde.

Conformément à l’article 140, paragraphe 1, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (ci-après le «TFUE»), tous les deux ans au moins ou à la demande de l’un des États membres faisant l’objet d’une dérogation 1 , la Commission et la Banque centrale européenne (ci-après la «BCE») font rapport au Conseil sur les progrès que les États membres ont accomplis dans l’acquittement de leurs obligations en vue de réaliser l’Union économique et monétaire. Les derniers rapports de la Commission et de la BCE sur l’état de la convergence ont été adoptés en juin 2024.

Le rapport de 2025 sur l’état de la convergence concernant la Bulgarie a été élaboré en réponse à une demande d’évaluation de la convergence présentée par la Bulgarie le 25 février 2025. Le document de travail des services de la Commission joint au présent rapport contient une évaluation plus détaillée de l’état de la convergence en Bulgarie 2 .

En vertu de l’article 140, paragraphe 1, du TFUE, les rapports doivent examiner notamment si la législation nationale de chacun des États membres faisant l’objet d’une dérogation, y compris les statuts de sa banque centrale nationale, est compatible avec les articles 130 et 131 du TFUE et avec les statuts du Système européen de banques centrales (SEBC) et de la Banque centrale européenne (BCE). Ils doivent aussi examiner si l’État membre concerné a atteint un degré élevé de convergence durable: i) sur la base des quatre critères de convergence (stabilité des prix, situation des finances publiques, stabilité du taux de change et taux d’intérêt à long terme); et ii) compte tenu également des autres facteurs relatifs à l’intégration économique et à la convergence énumérés à l’article 140, paragraphe 1, dernier alinéa, du TFUE. Les quatre critères de convergence sont développés dans un protocole annexé aux traités (protocole nº 13 sur les critères de convergence).

L’évaluation de la convergence figurant dans le présent rapport est présentée dans le contexte des évolutions économiques et politiques récentes. Après avoir enregistré une faible croissance (de 0,4 %) en 2023, le PIB de l’UE a renoué avec une croissance modérée en 2024 (de 1,0 %), la dynamique en fin d’année étant plus forte que prévu. La consommation privée a été soutenue par une croissance continue des salaires réels et un niveau d’emploi plus élevé, dans un contexte caractérisé par une solidité remarquable du marché du travail. Après le pic de l’inflation dans l’UE en octobre 2022, alimenté par la flambée des prix de l’énergie entre la mi-2021 et le troisième trimestre 2022, un processus de désinflation s’est amorcé vers la fin de 2022. Ce processus s’est poursuivi en 2023 et pendant une grande partie de l’année 2024, l’inflation globale atteignant 2,6 % en moyenne dans l’UE cette année-là, et devrait se poursuivre en 2025. Les écarts d’inflation entre les États membres de l’UE se sont également nettement réduits en 2024. Le processus de désinflation étant bien engagé, en avril 2025, la BCE a réduit son taux directeur pour la septième fois depuis juin 2024, le ramenant à 2,25 %.

Les perspectives économiques, y compris les prévisions économiques du printemps 2025 de la Commission concernant l’inflation mesurée par l’indice des prix à la consommation harmonisé (ci-après l’«IPCH») pour l’UE dans son ensemble et pour les différents États membres, y compris la Bulgarie, se caractérisent par un degré d’incertitude exceptionnellement élevé. Au début de l’année 2025, les économies européennes et mondiales ont subi le choc d’incertitude économique et commerciale le plus violent jamais provoqué par l’action des autorités depuis des décennies. Puisqu’il était difficile de savoir quels droits de douane les États-Unis imposeraient à leurs partenaires commerciaux, la Commission a dû fonder ses prévisions sur plusieurs hypothèses techniques 3 . Au-delà du commerce, les tensions géopolitiques générales restent vives, ce qui accentue les risques, pèse sur la confiance et présente des risques importants pour les perspectives économiques.

En Bulgarie, la croissance économique s’est accélérée, passant de 1,9 % en 2023 à 2,8 % en 2024 sous l’effet de la consommation privée, elle-même soutenue par des salaires réels plus élevés, un taux d’emploi en hausse et une augmentation des prestations sociales. La croissance du PIB réel en Bulgarie devrait à nouveau ralentir et passer de 2,8 % en 2024 à 2 % en 2025. L’inflation annuelle moyenne mesurée par l’IPCH en Bulgarie a ralenti pour s’établir à 2,6 % en 2024, tandis que l’évolution de l’inflation en 2025 et en 2026 devrait être influencée par plusieurs hausses de prix au début de 2025, puis par les prix extérieurs et les facteurs de coûts intérieurs qui exerceront une pression à la baisse sur l’inflation.

L’accélération attendue de la mise en œuvre des plans pour la reprise et la résilience (PRR) et des programmes de la politique de cohésion peut compenser, au moins en partie, les conséquences négatives de l’affaiblissement de l’environnement international et jouer un rôle déterminant dans le processus de convergence de nombreux États membres de l’UE qui ne font pas partie de la zone euro. Outre qu’ils contribuent à une croissance plus forte et à l’assainissement des finances publiques à court terme, la facilité pour la reprise et la résilience (FRR) et les programmes de la politique de cohésion renforcent la croissance et la résilience à long terme des États membres en soutenant des réformes et des investissements majeurs qui contribuent à relever les défis anciens et nouveaux, tels que la diversification des approvisionnements énergétiques.

En novembre 2024, la Commission a lancé le premier cycle de mise en œuvre du cadre de gouvernance économique réformé, entré en vigueur le 30 avril 2024. Les principaux objectifs de ce nouveau cadre consistent à renforcer la soutenabilité de la dette des États membres et à promouvoir une croissance durable et inclusive dans tous les États membres moyennant des réformes et des investissements prioritaires propices à la croissance. Les plans budgétaires et structurels nationaux à moyen terme au cœur de ce nouveau cadre fixent les trajectoires budgétaires des États membres sous la forme de taux de croissance des dépenses nettes. Ils prévoient des réformes et des investissements prioritaires et couvrent en principe une période d’ajustement de quatre ans. Il peut être convenu d’une période d’ajustement prolongée (jusqu’à sept ans) à la demande de l’État membre qui s’engage à mettre en œuvre des réformes et des investissements supplémentaires propices à la croissance économique et à la viabilité budgétaire. Le 27 février 2025, la Bulgarie a présenté son plan budgétaire et structurel national à moyen terme sur quatre ans. Le 12 mai 2025, la Commission a recommandé au Conseil d’approuver ce plan.

Le 19 mars 2025, la Commission a présenté, dans le cadre du plan «ReArm Europe»/Préparation à l’horizon 2030, un train de mesures ambitieux en matière de défense mettant à la disposition des États membres de l’UE des leviers financiers permettant d’opérer une montée en puissance des investissements dans les capacités de défense. Dans le cadre de ce plan, la Commission a invité les États membres à solliciter l’activation de la clause dérogatoire nationale du pacte de stabilité et de croissance, qui leur accordera une marge de manœuvre budgétaire supplémentaire pour passer à un niveau durablement plus élevé de dépenses de défense, dans le respect des règles budgétaires de l’Union. L’écart au titre de la clause dérogatoire ne pourra pas dépasser 1,5 % du PIB et sera toléré pour une période de quatre ans. La Bulgarie a sollicité l’activation de la clause dérogatoire nationale le 2 mai 2025. Un nouvel instrument spécifique – «Agir pour la sécurité de l’Europe par le renforcement de l’industrie européenne de la défense» (ci-après l’«instrument SAFE») – a été établi, la Commission prévoyant de lever jusqu’à 150 milliards d’EUR sur les marchés des capitaux afin d’aider les États membres de l’Union à accroître rapidement et sensiblement leurs investissements dans les capacités de défense de l’Europe. La Bulgarie a présenté une demande d’activation de la clause dérogatoire nationale au Conseil et à la Commission. Le 4 juin 2025, la Commission a recommandé au Conseil d’activer la clause dérogatoire nationale pour la Bulgarie, permettant au pays de s’écarter de la trajectoire des dépenses nettes qui sera fixée dans la recommandation du Conseil approuvant son plan budgétaire à moyen terme, et de la dépasser.

Le 4 juin 2025, la Commission a présenté son paquet «Semestre européen» du printemps 2025. Afin de favoriser la prospérité et la résilience à long terme, l’UE harmonise sa gouvernance économique en accordant une attention renouvelée à la compétitivité, ainsi que l’indique la boussole pour la compétitivité. Dans le cadre de ses recommandations par pays, le Semestre européen tient compte des nouvelles priorités visant à stimuler la compétitivité et fournit des orientations, y compris à la Bulgarie, sur les réformes et les investissements nécessaires aux niveaux national et régional. Dans le cadre du paquet du printemps 2025 du Semestre européen, la Commission recommande à la Bulgarie de respecter les taux de croissance maximaux des dépenses nettes dans son plan, tout en faisant usage de la marge de manœuvre que lui laisse la clause dérogatoire nationale pour augmenter ses dépenses de défense.

Critères de convergence

L’examen de la compatibilité de la législation nationale des États membres faisant l’objet d’une dérogation, y compris les statuts de leur banque centrale nationale respective, avec l’article 130 et avec les obligations imposées par l’article 131 du TFUE, comprend une évaluation du respect de l’interdiction de financement monétaire (article 123 du TFUE) et de l’interdiction d’accès privilégié aux institutions financières (article 124 du TFUE), de la cohérence avec les objectifs du SEBC (article 127, paragraphe 1, du traité FUE) et avec ses missions (article 127, paragraphe 2, du traité FUE), ainsi que d’autres aspects liés à l’intégration des banques centrales nationales dans le SEBC.

L’article 140, paragraphe 1, premier tiret, du TFUE définit le critère de stabilité des prix comme «la réalisation d’un degré élevé de stabilité des prix; cela ressortira d’un taux d’inflation proche de celui des trois États membres, au plus, présentant les meilleurs résultats en matière de stabilité des prix».

L’article 1er du protocole sur les critères de convergence précise que «le critère de stabilité des prix […] signifie qu’un État membre a un degré de stabilité des prix durable et un taux d’inflation moyen, observé au cours d’une période d’un an avant l’examen, qui ne dépasse pas de plus d’1,5 point de pourcentage celui des trois États membres, au plus, présentant les meilleurs résultats en matière de stabilité des prix. L’inflation est calculée au moyen de l’indice des prix à la consommation sur une base comparable, compte tenu des différences dans les définitions nationales» 4 .

Pour que la condition du caractère durable soit respectée, les résultats satisfaisants en matière d’inflation doivent être imputés au comportement du coût des intrants et aux autres facteurs structurels qui influencent l’évolution des prix, plutôt qu’à des facteurs temporaires. Par conséquent, l’examen de la convergence comporte une évaluation des facteurs qui influent sur les perspectives d’inflation et est complété par une référence aux prévisions les plus récentes de la Commission en matière d’inflation 5 .

La valeur de référence pour l’inflation a été établie à 2,8 % en avril 2025, l’Irlande, la Finlande et l’Italie étant les trois «États membres présentant les meilleurs résultats 6 .

Aucun État membre n’a été exclu en ce qui concerne l’inflation aux fins du calcul de la valeur de référence, car aucun n’a fait état d’un taux d’inflation s’écartant considérablement de la moyenne de la zone euro en raison de circonstances propres à chaque pays.

L’article 140, paragraphe 1, deuxième tiret, TFUE définit le critère de convergence relatif aux finances publiques comme étant «le caractère soutenable de la situation des finances publiques; cela ressortira d’une situation budgétaire qui n’accuse pas de déficit public excessif au sens de l’article 126, paragraphe 6».

L’article 2 du protocole sur les critères de convergence précise que le respect de ce critère signifie qu’un «État membre ne fait pas l’objet, au moment de l’examen, d’une décision du Conseil visée à l’article 126, paragraphe 6, dudit traité concernant l’existence d’un déficit excessif dans l’État membre concerné».

L’article 140, paragraphe 1, troisième tiret, du TFUE définit le critère du taux de change comme «le respect des marges normales de fluctuation prévues par le mécanisme de taux de change du système monétaire européen pendant deux ans au moins, sans dévaluation de la monnaie par rapport à l’euro».

L’article 3 du protocole sur les critères de convergence dispose ce qui suit: «Le critère de participation au mécanisme de change du système monétaire européen […] signifie qu’un État membre a respecté les marges normales de fluctuation prévues par le mécanisme de change du système monétaire européen sans connaître de tensions graves pendant au moins les deux dernières années précédant l’examen. Notamment, l’État membre n’a, de sa propre initiative, pas dévalué le taux central bilatéral de sa monnaie par rapport à l’euro pendant la même période» 7 .

La période de deux ans prise en compte pour l’évaluation de la stabilité du taux de change dans le présent rapport s’étendait du 20 mai 2023 au 19 mai 2025. Dans son évaluation de la stabilité du taux de change, la Commission tient compte de l’évolution d’indicateurs auxiliaires tels que l’évolution de la réserve de devises et les taux d’intérêt à court terme. Elle tient également compte du rôle des mesures politiques (notamment les interventions sur le marché des changes) et l’assistance financière internationale (le cas échéant) dans le maintien de la stabilité du taux de change.

L’article 140, paragraphe 1, quatrième tiret, du TFUE impose que «le caractère durable de la convergence atteinte par l’État membre faisant l’objet d’une dérogation et de sa participation au mécanisme de taux de change» [...] «se reflète dans les niveaux des taux d’intérêt à long terme».

L’article 4 du protocole sur les critères de convergence précise que «le critère de convergence des taux d’intérêt […], au cours d’une période d’un an précédant l’examen, signifie qu’un État membre a eu un taux d’intérêt nominal moyen à long terme qui n’excède pas de plus de deux points de pourcentage celui des trois États membres, au plus, présentant les meilleurs résultats en matière de stabilité des prix. Les taux d’intérêt sont calculés sur la base d’obligations d’État à long terme ou de titres comparables, compte tenu des différences dans les définitions nationales».

La valeur de référence pour le taux d’intérêt a été établie à 5,1 % en avril 2025 8 .

L’article 140, paragraphe 1, du TFUE exige également que les rapports tiennent compte d’autres facteurs pertinents pour l’intégration économique et la convergence: l’intégration des marchés, l’évolution du compte des transactions courantes de la balance des paiements, des coûts salariaux unitaires et d’autres indices de prix. Les facteurs supplémentaires devant être pris en compte sont des indicateurs importants pour établir si l’intégration d’un État membre dans la zone euro s’effectuerait sans difficulté. Ils élargissent en outre l’analyse du caractère durable de la convergence.

L’évaluation du degré de convergence durable pour la Bulgarie présentée dans le présent rapport s’appuie sur les prévisions économiques du printemps 2025 de la Commission et sur les orientations politiques du Semestre européen, et tout particulièrement: i) sur la surveillance budgétaire menée dans le cadre du pacte de stabilité et de croissance et ii) sur la procédure concernant les déséquilibres macroéconomiques. Elle est également le reflet des évaluations effectuées par la Commission des risques liés à la viabilité budgétaire et du cadre budgétaire national, ainsi que de la mise en œuvre des PRR.

2.Bulgarie

À la lumière de son évaluation de la compatibilité de la législation et du respect des critères de convergence, et compte tenu des autres facteurs pertinents, la Commission considère que la Bulgarie remplit les conditions exigées pour l’adoption de l’euro.

La législation de la Bulgarie est compatible avec les obligations prévues par l’article 131 du TFUE.

La Bulgarie satisfait au critère de stabilité des prix. Au cours de la période de 12 mois qui s’est terminée en avril 2025, le taux d’inflation moyen en Bulgarie était de 2,7 %, soit un taux inférieur à la valeur de référence de 2,8 %. L’examen d’un large éventail d’indicateurs ne fait pas apparaître de motifs de préoccupation quant au caractère durable de la stabilité des prix.

L’inflation annuelle mesurée par l’IPCH de la Bulgarie a été en moyenne de 8,6 % en 2023 et est tombée à 2,6 % en 2024. L’inflation annuelle mesurée par l’IPCH est passée de 14,3 % en janvier 2023 à environ 2,8 % en mai-juillet 2024, avant de diminuer de nouveau pour se stabiliser à 2,1 % en octobre-décembre 2024. Elle a ensuite considérablement augmenté au début de l’année 2025, avec un pic à 4 % en mars, avant de retomber à 2,8 % en avril 2025. Début 2023, l’inflation mesurée par l’IPCH était toujours supérieure à l’inflation mesurée par l’IPCH hors énergie et produits alimentaires, en raison de la hausse des prix de l’énergie et des produits alimentaires. Avec la désinflation rapide des prix des combustibles et du gaz en 2023, l’inflation globale est restée inférieure à l’inflation sous-jacente pour le reste de l’année 2023. En 2024, l’inflation globale mesurée par l’IPCH et l’inflation sous-jacente sont restées proches l’une de l’autre, la baisse des prix des combustibles au second semestre 2024 ayant été largement compensée par une hausse légèrement plus élevée des prix des produits alimentaires. Les fortes hausses de prix observées au début de l’année 2025 ont concerné des produits appartenant ou non au panier d’inflation sous-jacente. Ces hausses de prix étaient principalement imputables: i) au rétablissement de taux de TVA plus élevés pour le pain et les restaurants; ii) à des droits d’accises plus élevés pour le tabac; iii) à l’augmentation des prix de l’électricité et du gaz pour les ménages; et iv) à la hausse des prix des denrées alimentaires due à la hausse des prix des denrées alimentaires à l’international. La baisse consécutive de l’inflation en avril s’explique en grande partie par des réductions des frais d’hospitalisation qui font partie de l’inflation sous-jacente et des prix du gaz et du carburant.

Selon les prévisions économiques du printemps 2025 de la Commission, l’inflation annuelle moyenne repartira à la hausse, passant de 2,6 % en 2024 à 3,6 % en 2025, avant de décélérer progressivement pour s’établir à 1,8 % en 2026. Le taux d’inflation moyen sur 12 mois devrait passer au-dessus de la valeur de référence prévue d’ici à la fin de 2025, revenir à la valeur de référence au cours des premiers mois de 2026 et passer en dessous pour le reste de l’année 2026 9 . Selon les estimations, les taux de TVA plus élevés pour le pain et les restaurants, les droits d’accises plus élevés sur le tabac et les autres prix administrés, y compris le prix de l’électricité, produiront un maximum d’effets, y compris des effets de second tour, d’environ 1,5 point de pourcentage d’ici à la fin de 2025. Ces facteurs, qui expliquent en grande partie la hausse temporaire de l’inflation en 2025, ne devraient pas avoir d’effet durable sur l’inflation. En outre, la hausse de l’inflation en 2025 reflète également la hausse des prix à l’international de certaines denrées alimentaires. La croissance des coûts salariaux unitaires a considérablement ralenti en 2024 et, à l’avenir, le processus de désinflation dans le secteur des services devrait bénéficier de la modération salariale. Dans l’ensemble, la croissance des salaires dans le secteur privé, qui influe directement sur la formation des prix, devrait ralentir plus rapidement que la dynamique salariale globale. Sur le plan extérieur, la répercussion de la baisse des prix de l’énergie et des autres matières premières à l’international devrait également juguler l’inflation, notamment par des effets de second tour sur les services de transport. Le niveau des prix relativement faible en Bulgarie (environ 57 % de la moyenne de la zone euro en 2023) indique un potentiel de convergence des niveaux de prix à long terme.

La Bulgarie satisfait au critère relatif aux finances publiques. La Bulgarie ne fait pas l’objet d’une décision du Conseil concernant l’existence d’un déficit public excessif. Le déficit des administrations publiques s’est creusé, passant de 2,0 % du PIB en 2023 à 3,0 % en 2024. La détérioration importante du déficit en 2024 s’explique en partie par l’augmentation des dépenses consacrées aux salaires du secteur public et aux prestations sociales, en particulier les retraites, qui n’a pas été entièrement compensée par l’augmentation des recettes; l’autre partie – 0,5 % du PIB – étant due un enregistrement statistique ponctuel des passifs réglés concernant des travaux d’infrastructure routière datant de la période 2020-2022. Selon les prévisions économiques du printemps 2025 de la Commission, le déficit des administrations publiques devrait revenir à 2,8 % du PIB en 2025, et rester à ce niveau en 2026. Le ratio de la dette publique au PIB est passé de 22,9 % en 2023 à 24,1 % en 2024. Il devrait encore augmenter pour atteindre 25,1 % en 2025 et 27,1 % en 2026. Le 27 février 2025, la Bulgarie a soumis au Conseil et à la Commission son plan budgétaire et structurel national à moyen terme. Ce plan prévoit un engagement d’assainissement budgétaire pour la période 2025-2028, conformément aux exigences du pacte de stabilité et de croissance. Le 12 mai 2025, la Commission a recommandé au Conseil d’approuver le plan de la Bulgarie. Compte tenu de la marge de manœuvre conférée par la clause dérogatoire nationale, la croissance des dépenses nettes pour 2025 devrait être conforme aux plafonds de croissance des dépenses nettes figurant dans le plan à moyen terme de la Bulgarie. Malgré le faible niveau d’endettement prévu d’ici à 2035 (39 % du PIB), les risques pesant sur la soutenabilité de la dette de la Bulgarie semblent moyens à moyen terme, avec une forte incertitude quant à la dynamique de la dette au cours des cinq prochaines années en raison d’une volatilité historique. La Bulgarie dispose des éléments essentiels à un cadre budgétaire solide, mais des problèmes de mise en œuvre subsistent. Elle possède un système de règles budgétaires nationales complexe, dont certains aspects clés pourraient être améliorés, notamment le renforcement du mandat du conseil budgétaire.

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