RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL sur la mise en œuvre de la facilité pour la reprise et la résilience

COMMISSION EUROPÉENNE

Bruxelles, le 8.10.2025

COM(2025) 637 final

RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL

sur la mise en œuvre de la facilité pour la reprise et la résilience

Table des matières

Acronymes

Synthèse

1. État d’avancement de la mise en œuvre de la FRR

A. Mise en œuvre, décaissements et financements

La mise en œuvre et les décaissements au titre de la FRR ont été rapides, mais la situation reste variable d’un État membre à l’autre

Les États membres devraient dès que possible revoir l’ensemble de leur PRR de sorte que tous les jalons et cibles puissent être atteints au 31 août 2026.

La procédure de suspension reste peu utilisée

La Commission a continué d’émettre des obligations de l’Union européenne pour financer la FRR

Les obligations vertes NextGenerationEU soutiennent l’engagement de la Commission en faveur de la finance durable

B. Révision des PRR

Les États membres révisent fréquemment leurs PRR afin d'éliminer les goulets d’étranglement qui freinent la mise en œuvre des mesures

Les PRR révisés continuent de respecter pleinement les critères d’évaluation énoncés dans le règlement FRR et comprennent d’importantes réformes

C. Bénéficiaires finaux au titre de la FRR

Les rapports des États membres sur leurs 100 principaux bénéficiaires finaux se sont améliorés en termes de régularité et de comparabilité

Les bénéficiaires finaux reçoivent un soutien aux investissements dans l’ensemble des six piliers stratégiques de la FRR,l'accent étant mis sur la transition verte, la transformation numérique et la promotion d’une croissance intelligente, durable et inclusive.

Les rapports des États membres montrent que les entités publiques, mais aussi les PME, figurent en bonne place parmi les 100 principaux bénéficiaires finaux

D. Contrôles et audit lors de la mise en œuvre de la FRR

La légalité et la régularité des paiements et la protection des intérêts financiers de l’UE restent des éléments centraux de la FRR

La Commission a continué de dialoguer avec la Cour des comptes européenne sur un grand nombre d’audits et a rapidement donné suite à ses recommandations

E. Communication et dialogues en 2024-2025

Plus de 1 300 projets ont été ajoutés à la carte interactive des projets FRR

La Commission continue de dialoguer activement avec le Parlement européen, le Conseil et les parties prenantes

Les États membres continuent d’organiser des événements autour de la FRR, désormais aussi en dehors des capitales

2. Réalisations à porter jusqu’à présent au crédit de la facilité pour la reprise et la résilience

A. Absorption des fonds de la FRR

Les dépenses nationales liées à la FRR augmentent et sont en passe de rattraper les décaissements de subventions, signe que les fonds parviennent jusqu'à l’économie réelle

B. Incidences économiques de la FRR – nouveaux aperçus au niveau sectoriel

Les mesures et les investissements soutenus par la FRR soutiennent des secteurs économiques clés

La FRR a d'importantes retombées indirectes

C. Progrès accomplis dans la mise en œuvre des recommandations par pays

La FRR soutient l’adoption de réformes clés dans les États membres

D. Indicateurs communs

Les investissements et les réformes soutenus par la FRR donnent des résultats concrets sur le terrain

B. Données des rapports semestriels

La mise en œuvre des jalons et cibles continue de progresser régulièrement

C. Progrès accomplis sur l’ensemble des six piliers

Les États membres ont réalisé des progrès visibles dans la mise en œuvre des six piliers de la FRR

G. Progrès réalisés dans le cadre de REPowerEU

Les chapitres REPowerEU continuent de soutenir la résilience et la durabilité des systèmes énergétiques de l’UE

La mise en œuvre des mesures REPowerEU progresse au rythme prévu

Conclusion

Acronymes

Synthèse

La facilité pour la reprise et la résilience (FRR) est un instrument temporaire de résolution des crises qui est au cœur du programme NextGenerationEU. Son but est d'aider les États membres à se remettre de la pandémie de COVID-19 et à rendre leur économie et leur société plus résilientes et plus compétitives. Il s’agit d’un nouvel instrument fondé sur la performance, qui apporte un soutien financier aux États membres en vue de la mise en œuvre d’une combinaison de réformes et d’investissements décrits dans les plans pour la reprise et la résilience (PRR) dont ils ont convenu avec la Commission. Compte tenu de son caractère temporaire, la FRR est soumise à des délais stricts de mise en œuvre et de décaissement, respectivement fixés au 31 août et au 31 décembre 2026. Ces délais ont fortement incité les États à mettre rapidement en œuvre les réformes et les investissements prévus dans leur PRR.

Au cours des quatre dernières années, la mise en œuvre de la FRR a progressé dans un environnement difficile marqué par de multiples crises. La guerre d’agression non provoquée menée par la Russie contre l’Ukraine, la crise énergétique qui en a résulté, l’inflation élevée, les goulets d’étranglement dans la chaîne d’approvisionnement et les catastrophes liées au climat ont mis à l’épreuve la résilience de nos citoyens et de nos sociétés. Dans ce contexte, les modifications apportées aux PRR, notamment en vue d’y ajouter des chapitres REPowerEU et de tenir compte de demandes de prêts supplémentaires, ont orienté les financements vers de nouvelles priorités et démontré la souplesse de l’instrument. Les plans de tous les États membres comprennent désormais un chapitre REPowerEU visant à soutenir la diversification de l’approvisionnement énergétique de l’UE et à aider les ménages vulnérables.

La FRR a stimulé la reprise en Europe et a des incidences visibles dans toute l’UE. Contrairement à ce qui avait été le cas lors de crises précédentes, les investissements publics ont été maintenus après la crise de la COVID-19 et devraient augmenter pour atteindre 3,8 % du PIB en 2025, contre 3,2 % en 2019 1 . Cette augmentation est due aux investissements tant nationaux que de l’UE, la FRR jouant un rôle clé à cet égard. L’incidence de la FRR va toutefois au-delà de celle découlant de l’injection directe de fonds publics dans l’économie de chaque État membre. Elle tient aussi aux retombées importantes que le soutien de l’UE dans un pays peut avoir sur les économies d’autres États membres. Dans certains cas, ces retombées peuvent représenter plus du double de l’incidence financière directe de l’enveloppe nationale de la FRR dans un État membre 2 . Pour la période 2020-2030, l’incidence financière totale de la FRR est estimée à 891,7 milliards d’EUR. Ce total comprend les incidences directes, qui s’élèvent à 546,2 milliards d’EUR, ainsi que des retombées (indirectes) atteignant 345,5 milliards d’EUR.

La FRR continue d’encourager la mise en œuvre de réformes majeures dans les États membres. L’une des caractéristiques de la FRR qui contribue le plus à la rendre efficace est le fait qu'elle associe réformes et investissements pour aboutir à un seul et même plan global. En encourageant la concentration des réformes en début de période dans les PRR, elle a joué un rôle déterminant dans la mise en place des conditions nécessaires, au sein des États membres, pour que les investissements ultérieurs soient plus efficaces. Elle a également encouragé la mise en œuvre de réformes structurelles essentielles recommandées dans le cadre du Semestre européen.

Depuis la création de la FRR, la mise en œuvre des recommandations par pays a considérablement progressé. Le taux de mise en œuvre par les États membres des recommandations par pays a augmenté de 17 points de pourcentage par rapport à ce qu'il était avant la FRR. Les États membres ont accompli des progrès, notamment en ce qui concerne les réformes propices à la croissance dans des domaines tels que l’accès au financement, les services financiers et la lutte contre le blanchiment de capitaux, l’environnement des entreprises et le marché unique, ainsi que le marché du travail. Ces réformes pérennes devraient nettement renforcer le potentiel de croissance à long terme des États membres.

Au cours des 12 derniers mois, la Commission a fait preuve de davantage de transparence et renforcé sa coopération avec le Parlement européen, le Conseil et les États membres. Elle a participé à des réunions régulières avec le Parlement européen, a continué d'organiser avec les États membres des réunions du groupe d’experts sur la mise en œuvre de la FRR et organisé à Bruxelles (juin 2025) un dialogue sur la mise en œuvre pour permettre aux représentants nationaux de débattre de problèmes administratifs et des difficultés rencontrées dans la communication d'informations. Elle a également contribué à améliorer la régularité et la plausibilité des rapports que doivent rendre les États membres sur leurs 100 principaux bénéficiaires finaux. La dernière analyse de ces données confirme que les principaux bénéficiaires finaux sont des entités publiques mais que les petites et moyennes entreprises (PME) occupent une place prépondérante parmi les entités privées. Par ailleurs, les événements organisés avec les États membres dans le cadre de la FRR ont permis d’expliquer au grand public le fonctionnement de la facilité ainsi que les changements positifs qu’elle entraîne pour les citoyens et les entreprises.

La légalité et la régularité des paiements et la protection des intérêts financiers de l’UE restent des éléments centraux de la FRR. Au cours de l’année écoulée, la Commission a renforcé son cadre d’audit et de contrôle en adoptant une approche dynamique et en intégrant les recommandations de la Cour des comptes et du Parlement européen. Les systèmes de contrôle nationaux ont été évalués lors des révisions des PRR, et des jalons d’audit et de contrôle ont été introduits à chaque fois que des faiblesses étaient constatées. La Commission s'est appuyée sur des contrôles ex ante solides et des audits ex post fondés sur les risques pour vérifier la légalité et la régularité des paiements et confirmer que des jalons et cibles avaient été atteints de manière satisfaisante. Le respect des règles en matière de marchés publics et d’aides d’État a été garanti par des contrôles renforcés. La lutte contre la fraude, la corruption et les conflits d’intérêts demeure une priorité absolue et s'appuie sur un renforcement de la coopération avec l’OLAF. Dans l’ensemble, les systèmes des États membres affichent des résultats positifs, la Commission restant attentive aux améliorations qui y sont apportées.

Bien que des progrès substantiels aient été accomplis et que de nombreuses réussites se soient concrétisées sur le terrain, la mise en œuvre des mesures doit s’accélérer dans la plupart des États membres, compte tenu du délai strict fixé pour leur achèvement, à savoir août 2026. Le rythme des décaissements au titre de la FRR a été rapide au second semestre 2024, en particulier pour les subventions, mais il s'est ralenti au premier semestre 2025. Avec un montant total de décaissements de 362 milliards d’EUR au 31 août 2025, lié à la réalisation satisfaisante de 2 586 jalons et cibles (sur un total de 6 985), environ 44 % des fonds alloués à la FRR doivent encore être décaissés. La mise en œuvre de ces fonds restants nécessite un engagement continu de la part de tous les États membres.

Il est essentiel d’accélérer la mise en œuvre jusqu’à la fin de l’année 2025 et tout au long de l’année 2026. La date de clôture de la FRR approchant, la Commission s'emploie, avec les États membres, à faire en sorte que cette clôture se déroule sans accroc et soit une réussite. La communication «NextGenerationEU – La voie vers 2026» 3 , publiée le 4 juin 2025, fournit aux États membres des orientations sur la manière de rationaliser davantage leurs PRR et de se concentrer sur leurs éléments essentiels, les options à prendre en considération lors de leur révision et la manière de planifier les dernières demandes de paiement en 2026. En rationalisant leurs plans et en veillant à ce que les mesures restantes puissent être pleinement mises en œuvre, les États membres pourront maintenir la dynamique enclenchée, rattraper d'éventuels retards et finaliser toutes les mesures prévues dans les délais fixés pour 2026. La Commission est prête à leur fournir des conseils et à les soutenir tout au long de ce processus.

Le présent rapport est le quatrième d’une série de publications annuelles sur la mise en œuvre de la FRR et est conforme aux exigences de l’article 31 du règlement FRR 4 . Le premier chapitre présente l’état d’avancement des décaissements, les révisions apportées aux PRR, une synthèse des rapports sur les bénéficiaires finaux, l’évolution de la situation en matière d’audit et de contrôle, ainsi que les activités menées en matière de communication. Le chapitre 2 présente une vue d’ensemble des résultats et des incidences de la FRR jusqu’à présent, l’accent étant mis en particulier sur ses piliers stratégiques et sur REPowerEU, ainsi que sur les progrès accomplis en ce qui concerne les recommandations par pays, les indicateurs communs et les rapports semestriels des États membres. Sauf indication contraire, la date d’arrêté de toutes les données et informations figurant dans le présent rapport est le 31 août 2025.

1.État d’avancement de la mise en œuvre de la FRR

Moins d’un an et demi avant la fin de la FRR, tous les efforts doivent être axés sur la planification des dernières demandes de paiement, à introduire au plus tard le 30 septembre 2026, et sur la préparation des derniers mois d'application de la facilité. Si le 31 décembre 2026 est le délai légal dont dispose la Commission pour effectuer les paiements, le 31 août 2026 marque la date limite pour atteindre tous les jalons et cibles. La poursuite d’une coopération étroite entre les États membres et les services de la Commission sera cruciale jusqu’à l'expiration de la facilité.

A. Mise en œuvre, décaissements et financements

La mise en œuvre et les décaissements au titre de la FRR ont été rapides, mais la situation reste variable d’un État membre à l’autre

Au 31 août 2025, plus de 55 % des fonds de la FRR avaient été versés aux États membres. Depuis le début de la FRR, 26 États membres ont présenté 98 demandes de paiement à la Commission, ce qui a entraîné le décaissement de 362 milliards d’EUR. Ce total comprend 295 milliards d’EUR décaissés sur présentation de demandes de paiement, 56,6 milliards d’EUR de préfinancement au titre de la FRR versés à 21 États membres jusqu’au 31 décembre 2021, et 10,4 milliards d’EUR de préfinancement de REPowerEU versés à 21 États membres. Sur la période couverte par le présent rapport, c’est-à-dire du 1er septembre 2024 au 31 août 2025, la Commission a décaissé 97 milliards d’EUR, dont 50 milliards d’EUR sous forme de subventions et 47 milliards d’EUR sous forme de prêts. Le tableau nº 1 donne un aperçu complet des demandes de paiement présentées par les États membres et des décaissements correspondants effectués par la Commission, subventions et prêts confondus.

Les décaissements ont été plus rapides pour les soutiens non remboursables (subventions) que pour les prêts, puisque plus de 60 % de l’enveloppe prévue pour les subventions a été décaissée. Sur le montant total des fonds décaissés jusqu’à présent, 221 milliards d’EUR relèvent d’un soutien non remboursable (subventions) (62 % de l’enveloppe totale des soutiens non remboursables), tandis que 141 milliards d’EUR ont été décaissés sous forme de prêts (49 % de l’enveloppe totale des prêts). Ce décaissement plus rapide des subventions est dû à la priorité accordée par les États membres aux subventions, par rapport aux prêts, pour la mise en œuvre de leur PRR. En outre, une grande partie des soutiens sous forme de prêts n'étaient que des ajouts apportés lors de modifications des PRR initiaux.

Les fonds versés correspondent à des réalisations concrètes sur le terrain. Les 362 milliards d’EUR décaissés jusqu’à présent correspondent à la concrétisation de 2 586 jalons et cibles sur les 6 985 figurant dans les plans (37 %).

Tableau nº1: Statut des demandes de paiement au titre de la FRR, au 31 août 2025

Remarque: * L’Irlande n’a demandé aucun préfinancement. ▲ Aucun préfinancement disponible, la décision d’exécution du Conseil n’ayant pas été adoptée au 31 décembre 2021, ce qui constituait une condition préalable au préfinancement. ● Aucun préfinancement disponible au titre de REPowerEU, le chapitre REPowerEU n’ayant pas été adopté au 31 décembre 2023, ce qui constituait une condition préalable à ces préfinancements. ■ Les Pays-Bas et la Suède n’ont demandé aucun préfinancement de REPowerEU.

Source: Commission européenne

Le rythme de mise en œuvre varie d’un État membre à l’autre. Six États membres (le Danemark, l’Estonie, la France, l’Italie, l’Allemagne et Malte) ont reçu des paiements correspondant à plus de 65 % de leur enveloppe totale au titre de la FRR, et quatre autres (la Grèce, la Lettonie, le Portugal et la Slovaquie) ont reçu plus de 50 % de leur dotation. 15 États membres (l’Autriche, la Belgique, la Croatie, Chypre, la Tchéquie, la Finlande, l’Irlande, la Lituanie, le Luxembourg, les Pays-Bas, la Pologne, la Roumanie, la Slovénie, l’Espagne et la Suède) ont totalisé des décaissements représentant plus de 30 % de leur dotation au titre de la FRR, et deux autres (la Bulgarie et la Hongrie) demeurent en deçà du seuil de 30 %.

À moins d’un an de l'échéance d’août 2026, la mise en œuvre effective des réformes et investissements par les États membres est de plus en plus urgente. En juin 2025, la Commission a adressé à tous les États membres des recommandations par pays sur la mise en œuvre de la FRR, ces recommandations étant adaptées pour tenir compte de l’ampleur et de l’urgence des mesures requises. Il a été recommandé aux États membres dont le PRR représente plus de 3 % de leur PIB et qui doivent encore atteindre plus de 85 % de leurs jalons et cibles (à savoir la Bulgarie, la Hongrie et la Roumanie) d’intensifier d’urgence leurs efforts de mise en œuvre, tandis que les États membres dont 50 % à 85 % des jalons et cibles n’étaient toujours pas atteints au même moment (à savoir la Croatie, Chypre, la Tchéquie, la Grèce, l’Italie, la Lettonie, la Lituanie, la Pologne, le Portugal, la Slovaquie, la Slovénie et l’Espagne) ont été invités à accélérer le rythme 5 . Les États membres dont le PRR représente moins de 3 % de leur PIB ont été encouragés à achever cette mise en œuvre d’ici au mois d'août 2026.

Les recommandations par pays de 2025 encouragent également les États membres à tirer parti des opportunités et des incitations offertes par la plateforme «Technologies stratégiques pour l’Europe» (STEP), qui permet notamment d’allouer des ressources supplémentaires au compartiment «États membres» d’InvestEU. En outre, les États membres peuvent aussi accroître leur taux d’absorption en soutenant des projets dotés d’un label STEP (en septembre 2025, il en existait quelque 400) afin d’améliorer leur propre compétitivité et celle de l’UE dans son ensemble.

Les États membres devraient dès que possible revoir l’ensemble de leur PRR de sorte que tous les jalons et cibles puissent être atteints au 31 août 2026.

Dans sa communication de juin intitulée «NextGenerationEU – La voie vers 2026», la Commission a exhorté les États membres à rationaliser leurs PRR afin d’en optimiser les résultats, dans un contexte marqué par des retards et par la fin prochaine de la FRR en 2026. Cette communication fournit des orientations sur la révision des plans, soulignant que seules les mesures qui peuvent être pleinement mises en œuvre d’ici au 31 août 2026 doivent être maintenues dans les PRR. Les mesures dont la mise en œuvre intégrale et en temps utile n'est pas certaine devraient être supprimées, afin d’éviter des dégagements de fonds. Les révisions des plans devraient également être l’occasion de réexaminer la formulation des mesures, des jalons et des cibles, afin qu’ils se concentrent uniquement sur les éléments essentiels. L’objectif est de simplifier la mise en œuvre et l’évaluation des PRR et de réduire au minimum la charge administrative, tout en respectant les exigences du règlement FRR. La Commission encourage vivement les États membres à procéder à ces révisions de leurs plans rapidement, et au plus tard à la fin de 2025, afin de se laisser suffisamment de temps pour la mise en œuvre et l’évaluation de tous les jalons et cibles.

La procédure de suspension reste peu utilisée

Depuis le lancement de la FRR, moins de 1 % des jalons et cibles ont été suspendus 6 . Plus précisément, 21 jalons et cibles concernant 10 demandes de paiement ont été suspendus depuis 2021 (voir tableau nº 2), soit 0,8 % de l’ensemble des jalons et cibles évalués jusqu’à présent par la Commission. Ce nombre limité de suspensions des paiements indique que, lorsqu’ils sont confrontés à des problèmes de mise en œuvre, les États membres préfèrent reporter leurs demandes de paiement et/ou faire réviser les décisions d’exécution de la Commission qui les concernent, plutôt que d’opter pour une telle suspension.

La plupart des jalons et cibles suspendus sont atteints au cours des six mois prévus pour les suspensions, ce qui entraîne la levée de ces dernières. Dans la plupart des cas de suspension, les jalons et cibles pertinents sont réévalués et considérés comme atteints de manière satisfaisante et les fonds suspendus sont ensuite décaissés. Sur les 1,09 milliard d’EUR suspendus (dans le cadre de procédures de suspension déjà clôturées), 1,07 milliard d’EUR (98 %) ont été versés aux États membres concernés à l’issue de la période de suspension, tandis que 19,5 millions d’EUR (moins de 2 %) ont été dégagés, les jalons ou cibles n’ayant pas été atteints de manière satisfaisante à la fin de la période de suspension. Actuellement, 1,6 milliard d’EUR sont suspendus pour la Tchéquie, la Roumanie et l’Espagne (voir tableau nº 2).

La Commission a été confrontée cette année à un premier cas d’annulation dans le cadre de la FRR. Il y a annulation lorsqu’un jalon ou une cible initialement considéré comme atteint de manière satisfaisante, et pour lequel l’État membre a reçu les fonds, est finalement considéré comme n’étant plus atteint en raison d’actions imputables à l’État membre 7 . Si l’État membre ne remédie pas à la situation, la Commission doit remettre le budget de l’UE dans la même position que si ce jalon ou cette cible n’avaient jamais été considérés comme atteints. Le premier cas d’annulation concerne l’Espagne. Il a entraîné la suspension de 626,6 millions d’EUR, sur la cinquième tranche de soutien non remboursable décaissée le 7 juillet 2025 8 . L’Espagne dispose d’un délai de six mois à compter de la suspension pour prendre des mesures correctives et faire en sorte que le jalon concerné puisse à nouveau être considéré comme atteint de manière satisfaisante.

Tableau nº 2: Statut des décisions de suspension, au 31 août 2025

Source: page web de la Commission européenne consacrée à la facilité pour la reprise et la résilience, disponible à l’adresse suivante: https://commission.europa.eu/business-economy-euro/economic-recovery/recovery-and-resilience-facility/country-pages_fr

La Commission a continué d’émettre des obligations de l’Union européenne pour financer la FRR

En 2025, la Commission a continué de lever des fonds sur les marchés grâce à son approche unifiée en matière de financement, garantissant ainsi des paiements rapides aux États membres. Dans le cadre de cette approche, la Commission émet des obligations de l’Union européenne sous une appellation unique et affecte le produit à une réserve centrale de financement à partir de laquelle les différents programmes d’action de l’Union sont financés. Au 31 août 2025, l’encours total des obligations de l’Union s’élevait à 662,6 milliards d’EUR, dont 75,1 milliards d’EUR sous la forme d’obligations vertes NextGenerationEU. La Commission a également continué d’émettre des titres de créance de l’Union européenne à trois mois et à six mois afin de répondre à des besoins de financement à court terme. Au 31 août 2025, l’encours total des obligations de l’UE s’élevait à 33,3 milliards d’EUR. Avec le produit des émissions d’obligations de l’UE, la Commission a pu continuer de financer sans accroc les PRR des États membres. La Commission a effectué tous les versements aux États membres au titre de la FRR dès qu’ils arrivaient à échéance.

En juin, la Commission a publié son plan de financement pour le second semestre 2025. Ce plan comprend un objectif de financement par des obligations à long terme de l’UE à hauteur de 70 milliards d’EUR entre juillet et fin décembre 2025. Ce plan de financement pour le second semestre s’appuie sur la réussite du plan de financement de 90 milliards d’EUR mis en place pour le premier semestre 2025, l'objectif des émissions étant de environ 160 milliards d’EUR de fonds pour l'année 2025. Cet objectif a lui-même été défini à partir des émissions des années précédentes (qui sont passées de 120 milliards d’EUR en 2023 à 140 milliards d’EUR en 2024), et tient compte de l’augmentation des besoins de financement au cours des deux années suivantes, dont près de 335 milliards d’EUR pour la durée de vie restante de la FRR.

Les obligations vertes NextGenerationEU soutiennent l’engagement de la Commission en faveur de la finance durable

En 2020, la Commission a annoncé son intention de financer jusqu’à 30 % de NextGenerationEU en émettant des obligations vertes. Cela témoigne de la détermination de la Commission à agir en faveur de la finance durable, en mettant sur le marché un nouvel actif vert d’une qualité de crédit élevée et hautement liquide et en permettant à un large éventail d’investisseurs d'accéder à des investissements verts, tout en renforçant le rôle de l’Union européenne et de l’euro sur les marchés de la finance durable. Les obligations vertes NextGenerationEU ne témoignent pas seulement du ferme engagement de l’Union en faveur de la durabilité, elles favorisent aussi l'intégration d'initiatives écologiques dans la reprise économique post-COVID-19, promouvant ainsi la poursuite d'une trajectoire de croissance résiliente et durable pour l’avenir. Depuis sa première émission d’obligations vertes en octobre 2021, la Commission a émis un total de 75,1 milliards d’EUR d’obligations vertes NextGenerationEU, les nouvelles émissions étant calibrées de manière à correspondre aux dépenses vertes déclarées par les États membres et à financer un large éventail de mesures vertes. L’Union est devenue l’un des plus grands émetteurs d’obligations vertes au monde, augmentant considérablement la valeur des échanges sur ce marché. En adhérant aux principes de l’Association internationale des marchés de capitaux relatifs aux obligations vertes et en garantissant la transparence des informations sur celles-ci, l’Union européenne a introduit des normes exigeantes sur le marché des obligations vertes et encouragé les flux de capitaux à aller vers des investissements positifs sur le plan environnemental.

Les dépenses nationales consacrées à la mise en œuvre de mesures financées par les obligations vertes NextGenerationEU 9 ont surtout concerné des mesures d’efficacité énergétique (38 % des dépenses allouées) et des mesures en faveur des transports et infrastructures propres (35 %). Les énergies et les réseaux propres constituent la troisième catégorie de dépenses la plus importante, avec 8,9 % des dépenses, parmi neuf catégories de dépenses auxquelles le produit des obligations vertes NextGenerationEU peut être alloué. Entre 2024 et 2025, la réserve de mesures prévues pouvant bénéficier d’un financement au titre des obligations vertes NextGenerationEU est également restée très stable, n'enregistrant qu'une légère baisse qui l'a fait passer de 264,6 milliards d’EUR à 262,8 milliards d’EUR, en raison d’ajustements mineurs dans le cadre des révisions des PRR.

Conformément aux exigences en matière de rapports prévues par le cadre régissant les obligations vertes NextGenerationEU, la Commission a publié en novembre 2024 son deuxième rapport complet sur l’impact et l’affectation des obligations vertes NextGenerationEU. Cette analyse montre que les mesures financées par ces obligations peuvent réduire les émissions de gaz à effet de serre de 54,7 millions de tonnes par an, soit 1,5 % environ des émissions annuelles de gaz à effet de serre de l’Union européenne pour l’année 2022. Le prochain rapport sera publié d'ici la fin de 2025.

B. Révision des PRR

Les États membres révisent fréquemment leurs PRR afin d'éliminer les goulets d’étranglement qui freinent la mise en œuvre des mesures

Les États membres ont continué de réviser leurs PRR afin de remédier à des retards de mise en œuvre et d’atténuer l'effet de contraintes extérieures. Confrontés aux effets persistants de l’inflation naguère élevée, à des perturbations des chaînes d’approvisionnement, à une instabilité politique et, dans certains cas, à des catastrophes naturelles, des États membres ont eu des difficultés à mettre en œuvre certaines des mesures prévues dans leur PRR. Avec le soutien de la Commission, ces États membres ont fait usage de la flexibilité prévue dans le règlement FRR pour réviser les mesures concernées et affronter ces contraintes extérieures. En 2023, les États membres ont également révisé leurs plans afin de tenir compte des dotations financières actualisées 10 et d’intégrer les chapitres REPowerEU. Depuis lors, les États membres ont de plus en plus eu recours à des révisions ciblées pour remédier à des goulets d’étranglement dans la mise en œuvre des mesures (par exemple, en précisant le libellé de la décision d’exécution du Conseil, en remplaçant certains investissements, etc.). Des révisions ont eu lieu tout au long de la période considérée (voir tableau nº 3). Au cours de cette période, 23 États membres ont présenté des révisions ciblées, et le Conseil a adopté un dernier chapitre REPowerEU en juillet 2025 11 .

Tableau nº 3: Statut des PRR modifiés et des chapitres REPowerEU présentés jusqu'au 31 août 2025

Source: Commission européenne

Les PRR révisés continuent de respecter pleinement les critères d’évaluation énoncés dans le règlement FRR et comprennent d’importantes réformes

Tous les PRR révisés aident les États membres à faire face à leurs besoins spécifiques et continuent de soutenir de manière adéquate la transition verte et la transition numérique. La plupart de ces révisions étaient des révisions ciblées, visant à ajuster des mesures ou à les remplacer par des solutions plus appropriées. Les PRR révisés doivent continuer à respecter tous les critères d’évaluation du règlement FRR, ce à quoi la Commission veille lors de son évaluation. Tous les PRR continuent de suivre l’ensemble ou une grande partie des recommandations par pays formulées dans ce domaine et de respecter le principe consistant à «ne pas causer de préjudice important». En outre, au moins 37 % de l’ensemble des dotations au titre du PRR continuent de contribuer aux objectifs climatiques et au moins 20 % aux objectifs numériques (voir graphique nº 1). Dans l’ensemble, le pourcentage des coûts de la FRR estimés ex ante consacré au climat reste de 42 %, tandis que celui consacré aux politiques numériques se maintient à 25 %, ce qui est supérieur aux objectifs fixés dans le règlement FRR. Enfin, les PRR continuent de favoriser la convergence sociale en contribuant à hauteur de 163,7 milliards d’EUR, selon les estimations, à des mesures de politique sociale 12 .

Tous les PRR comprennent un large éventail de réformes structurelles clés susceptibles de stimuler la croissance économique à long terme et de renforcer la résilience structurelle. Un quart des réformes relevant de la FRR (282 au total) ciblent la qualité des institutions et visent à améliorer l’administration publique (91 réformes), les systèmes fiscaux (52), les marchés publics (17) et le système judiciaire ainsi que les cadres antifraude et anticorruption (84) (voir graphique nº 2a). En outre, 17 % des réformes relevant de la FRR sont axées sur l’amélioration de l’environnement des entreprises et visent notamment à simplifier la réglementation, à soutenir la recherche et le développement, à améliorer le fonctionnement des marchés financiers et à faciliter la transformation numérique des entreprises. Parmi les réformes visant à améliorer les compétences et les résultats sur le marché du travail figurent 105 réformes destinées à renforcer les systèmes éducatifs et 39 destinées à améliorer le fonctionnement du marché du travail. 35 autres réformes doivent renforcer la viabilité des systèmes de sécurité sociale et de retraite (voir graphique nº 2b). Et pas moins de 346 réformes sont liées à la transition verte, notamment dans des domaines tels que les énergies et les réseaux renouvelables, la mobilité durable, l’atténuation du changement climatique et l’efficacité énergétique.

Graphique nº 1: Part de l’enveloppe totale estimée des PRR consacrée à des objectifs climatiques et numériques, après révision des PRR

Remarque: les PRR devaient préciser et justifier dans quelles proportions chaque mesure contribue en tout (100 %) ou en partie (40 %) aux objectifs climatiques et/ou numériques ou est sans incidence (0 %) sur ceux-ci. Les contributions aux objectifs climatiques et numériques ont été calculées respectivement sur la base des annexes VI et VII du règlement FRR. En associant les coefficients aux estimations de coûts de chaque mesure, il est possible de calculer dans quelle mesure les plans contribuent à la réalisation des objectifs numériques.

Source: tableau de bord de la reprise et de la résilience

Graphiques nº 2a et 2b: Réformes structurelles prévues par les PRR - dans le domaine de la qualité des institutions (à gauche) et dans celui des compétences et du marché du travail (à droite)

Source: Commission européenne

C. Bénéficiaires finaux au titre de la FRR

Les rapports des États membres sur leurs 100 principaux bénéficiaires finaux se sont améliorés en termes de régularité et de comparabilité

Les cycles de déclaration 2024-2025 se sont caractérisés, pour la plupart des États membres, par une plus grande régularité en termes de communication des données. En vertu du règlement FRR, les États membres doivent faire rapport deux fois par an sur les 100 bénéficiaires finaux qui reçoivent les montants de financement les plus élevés pour la mise en œuvre de mesures au titre de la FRR. Au cours du dernier cycle de déclaration d’avril 2025, 25 États membres ont fourni des informations actualisées sur leurs 100 principaux bénéficiaires finaux, et deux États membres n’ont pas fourni de mise à jour. La plupart des États membres alignent la publication des listes sur le calendrier semestriel établi pour les rapports et les transmettent donc en avril et en octobre de chaque année, comme le leur a suggéré la Commission. La Commission centralise et publie les données, comme le prévoit le règlement FRR. Elle rappelle régulièrement aux États membres leurs obligations en matière de rapports et les encourage à suivre le rythme semestriel proposé. La Commission assure également un suivi auprès des États membres qui ne se sont pas conformés à leurs obligations en matière de rapports dans le délai suggéré, ce qui a conduit à des rapports plus réguliers, en avril et octobre.

La Commission a aidé les États membres à respecter leurs obligations en matière de rapports et le Parlement européen à renforcer encore la transparence en ce qui concerne les bénéficiaires finaux. Afin de remédier aux doutes éventuels qui subsisteraient dans les États membres concernant la notion de «bénéficiaire final» au sens du règlement FRR, la Commission a précisé les orientations qu'elle a formulées à l’intention des États membres dans l’annexe V du rapport annuel 2024 sur la mise en œuvre de la FRR 13 . Elle a également organisé, le 6 avril 2025, une réunion spécifique du groupe d’experts sur la FRR afin de permettre aux États membres de partager leurs bonnes pratiques et d’éviter des interprétations erronées quant aux obligations de déclaration relatives aux bénéficiaires finaux. En outre, la Commission a vérifié la plausibilité des listes publiées par les États membres et assuré le suivi requis auprès des autorités nationales pour garantir leur respect des règles. Elle a par ailleurs soutenu les efforts du Parlement européen pour renforcer la transparence en ce qui concerne l’utilisation des fonds, au-delà des exigences du règlement FRR. En février 2025, la Commission a fait part à tous les États membres de la demande du président de la commission du contrôle budgétaire du Parlement européen, qui souhaitait avoir les noms de leurs 100 principaux bénéficiaires finaux, y compris les contractants et les sous-traitants. Elle a ensuite partagé les informations reçues des États membres avec le Parlement européen.

Pour plus de transparence, les États membres ont mis au point diverses manières de publier des informations sur leurs 100 principaux bénéficiaires finaux. Pour s'acquitter de l’obligation légale qui est la leur, depuis la modification du règlement FRR instituant REPowerEU au début de 2023, de créer un portail public facile à utiliser en vue de l’établissement de rapports concernant les bénéficiaires finaux, la plupart des États membres utilisent des bases de données comptables existantes pour en extraire des informations sur ces bénéficiaires finaux, qu’ils publient ensuite sur des sites web nationaux accessibles au public. Certains États membres ont créé des pages web qui répondent simultanément à différentes exigences en matière de rapports au titre de la FRR – en fournissant par exemple des listes de bénéficiaires finaux et d'indicateurs communs, comme c’est le cas pour la base de données autrichienne pour la transparence. D’autres, comme la Croatie, la Slovénie et la Tchéquie, publient non seulement la liste des 100 principaux bénéficiaires finaux au titre de la FRR, mais aussi des informations sur d’autres sources de financement, comme des fonds nationaux et d’autres fonds de l’UE. Quelques États membres mettent à jour leurs listes plus fréquemment que deux fois par an. C’est notamment le cas de l’Italie (tous les mois) et du Portugal (chaque semaine). Le tableau de bord de la reprise et de la résilience de la Commission 14 contient des liens vers ces sites web nationaux, ainsi que les listes des 100 principaux bénéficiaires finaux de chaque pays, avec une description des mesures. Les données sur les bénéficiaires finaux servent aussi à alimenter la carte des projets soutenus par la FRR 15 .

Les bénéficiaires finaux reçoivent un soutien aux investissements dans l’ensemble des six piliers stratégiques de la FRR,l'accent étant mis sur la transition verte, la transformation numérique et la promotion d’une croissance intelligente, durable et inclusive.

Les données communiquées sur les bénéficiaires finaux montrent que chacun des six piliers d’action bénéficie de financements au titre de la FRR (voir graphique nº 3), ce qui reflète l’ambition de l’instrument de changer la donne dans tous les domaines. Selon les derniers rapports des États membres en 2025, la majorité des 100 principaux bénéficiaires finaux ont mis en œuvre des mesures qui favorisent la transition verte (23,6 %) et encouragent une croissance intelligente, durable et inclusive (20,6 %). Viennent ensuite des mesures de soutien à la transformation numérique (20,5 %) et de renforcement de la cohésion sociale et territoriale (20,4 %). Dans le cadre du pilier «transition verte», les montants les plus importants reçus par les bénéficiaires finaux concernent des investissements dans la mobilité durable et l’efficacité énergétique. Cela explique aussi pourquoi les autorités de gestion des infrastructures ferroviaires et les entreprises du secteur de l’énergie figurent souvent en bonne place parmi ces principaux bénéficiaires, en particulier pour la mise en œuvre de projets d'un coût élevé dans les domaines concernés. Dans le cadre du pilier relatif à la croissance, la FRR soutient principalement des mesures liées à la recherche, au développement et à l’innovation, à la rénovation et à la construction de bâtiments, ainsi qu’au secteur culturel. L’administration en ligne, les services publics numériques et la transformation numérique des entreprises sont les types de mesures qui reçoivent le plus de financements au titre du pilier de la transformation numérique. Quant au pilier «croissance intelligente, durable et inclusive», les mesures visent principalement l’éducation et la formation des adultes et les infrastructures et services territoriaux.

Graphique nº 3: Contribution des montants reçus par les 100 principaux bénéficiaires finaux à chacun des six piliers d'action

Source: calcul effectué par la Commission européenne sur la base des données relatives aux bénéficiaires finaux fournies par les États membres

Les rapports des États membres montrent que les entités publiques, mais aussi les PME, figurent en bonne place parmi les 100 principaux bénéficiaires finaux

Les principaux bénéficiaires finaux au titre de la FRR sont principalement issus du secteur public. Environ 70 % des entités mentionnées par les États membres dans leurs rapports sur leurs 100 principaux bénéficiaires finaux sont des entités publiques, c'est-à-dire des organes de l'administration centrale (68 %) et des autorités locales (32 %). Ces données se fondent sur la définition du bénéficiaire final dans le règlement FRR, qui fait référence à la dernière entité recevant des fonds au titre de la FRR, à l’exclusion des contractants et des sous-traitants. En conséquence, ce sont souvent des ministères, des agences publiques, des entreprises publiques, des universités, des écoles, des entreprises municipales et des autorités locales qui sont les principaux bénéficiaires finaux des fonds de la FRR, lesquels leur sont généralement alloués pour la mise en œuvre de projets à grande échelle au service de l’intérêt public, notamment dans le domaine de la mobilité durable et de l’efficacité énergétique, même si les fonds sont en fin de compte souvent redirigés vers des contractants ou des sous-traitants. Par exemple, le ministère grec de l’environnement et de l’énergie est le principal bénéficiaire final du plan grec de mesures visant à installer des systèmes de stockage de l’énergie afin d’accroître la pénétration des énergies renouvelables. Les entités publiques sont également fréquemment représentées par des entreprises publiques, telles que l’Administrador de Infraestructuras Ferroviarias, le gestionnaire de l’infrastructure ferroviaire publique espagnole, qui est le principal bénéficiaire final pour les projets visant à améliorer la qualité et la fiabilité des services de transport ferroviaire, par le renouvellement des voies, la modernisation des gares et l’amélioration des systèmes d’électrification et de signalisation. En Italie, il existe un cas similaire avec Rete Ferroviaria Italiana, qui reçoit des fonds pour soutenir le déploiement d’infrastructures ferroviaires pour la grande vitesse, le fret, les chemins de fer régionaux et le système européen de gestion du trafic ferroviaire. Dans certains cas, un nombre important de municipalités et d’autorités locales comptent parmi les principaux bénéficiaires. Par exemple, la liste bulgare des principaux bénéficiaires finaux comprend 43 autorités locales participant à la modernisation des infrastructures éducatives.

La plupart des bénéficiaires finaux du secteur privé sont des PME. Selon les derniers rapports de 2025 (voir graphique nº 4), environ 30 % des principaux bénéficiaires finaux déclarés par les États membres sont des entités privées. Parmi elles, les PME constituent le groupe le plus important (56 %), suivi par les grandes entreprises (33 %). Une part importante des bénéficiaires finaux privés sont des start-ups (11 %). Dans quelques États membres, tels que Malte et le Danemark, les 100 principaux bénéficiaires finaux sont très majoritairement des entités privées. Cela tient à l’accent mis dans leurs PRR sur des mesures de soutien aux entreprises privées, à savoir le soutien aux activités de recherche et de développement des grandes entreprises, au Danemark, et le soutien à l’adoption de véhicules électriques privés pour les PME à Malte. Chypre est le pays où la proportion de start-ups est la plus élevée, grâce à son programme de financement de l’innovation destiné aux PME et aux start-ups, qui vise à développer des infrastructures de recherche en libre accès.

Le financement reçu par les principaux bénéficiaires finaux varie considérablement d’un État membre à l’autre. Le montant le plus élevé reçu par un bénéficiaire final est d’environ 10,6 milliards d’EUR (Italie, Rete Ferroviaria Italiana) pour l’un des investissements ferroviaires les plus importants du pays, le plus faible étant de 10 000 EUR (Luxembourg, commune de Grevenmacher), destinés à soutenir des actions municipales de préservation de l’environnement naturel et de la biodiversité. Le montant moyen reçu par les 100 principaux bénéficiaires finaux s’élève à près de 45 millions d’EUR, tandis que la valeur médiane s’élève à 6 millions d’EUR.

Graphique nº 4: Catégorisation des principaux destinataires finaux selon les listes fournies par les États membres

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