DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION Rapport 2025 pour la Belgique accompagnant le document: Recommandation de RECOMMANDATION DU CONSEIL relative aux politiques économique, sociale, de l'emploi, structurelle et budgétaire de la Belgique

COMMISSION EUROPÉENNE

Bruxelles, le 4.6.2025

SWD(2025) 201 final

DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION

Rapport 2025 pour la Belgique

accompagnant le document:

Recommandation de RECOMMANDATION DU CONSEIL

relative aux politiques économique, sociale, de l'emploi, structurelle et budgétaire de la Belgique

{COM(2025) 201 final}

Une croissance économique modérée

La croissance économique en Belgique s’est ralentie en 2024 et devrait ralentir encore davantage en 2025 1 . En 2024, l’activité économique a augmenté de 1 %, alimentée principalement par la vigueur de la consommation privée. En 2025, la consommation privée et l’investissement devraient ralentir. Après une baisse significative sur les deux dernières années, tant les exportations que les importations devraient continuer leur déclin en 2025, touchées en particulier par des chocs extérieurs, notamment l’établissement de droits de douane américains. Globalement, la croissance du PIB devrait s’établir à 0,8 % en 2025.

L’inflation globale devrait rester élevée. La suppression progressive des mesures dans le domaine de l’énergie a entraîné une hausse des prix de l’énergie. Conjuguée aux prix élevés des produits alimentaires, l’inflation globale en 2024 a donné lieu au taux annuel le plus élevé dans la zone euro (4,3 %). Les tensions inflationnistes devraient s’atténuer, étant donné que les prix des produits industriels et de l’énergie devraient sensiblement ralentir, ramenant l’inflation à 2,8 % en 2025, mais toujours au-dessus de la moyenne de l’UE de 2,3 %.

Le marché du travail est entravé par de faibles taux de participation et d’importantes disparités régionales. Bien que le taux d’emploi ait atteint un niveau historiquement élevé en 2024, il reste inférieur à la moyenne de l’UE. En outre, de faibles taux d’activité (77,2 % contre 83,3 % dans l’UE) persistent, en particulier pour les personnes peu qualifiées, les personnes issues de l’immigration et les travailleurs âgés. Le chômage a atteint 5,7 % en 2024, mais varie considérablement d’une région à l’autre (voir annexes 10 et 17). Les pénuries de main-d’œuvre et l’inadéquation des compétences persistent, la Belgique enregistrant l’un des taux de vacance d’emploi les plus élevés en 2024 (voir section 4).

Une pression croissante sur les finances publiques

Les finances publiques se détériorent. Le déficit nominal a augmenté et est passé à 4,5 % du PIB en 2024; il devrait atteindre 5,4 % du PIB en 2025 en raison de la croissance des dépenses, les recettes restant stables à environ 50 % du PIB. En l’absence de mesures stratégiques, la dette publique devrait continuer d’augmenter, pour passer de 104,7 % du PIB en 2024 à 126,4 % en 2035.

La croissance des dépenses nettes en 2025 est supérieure au maximum prévu dans le plan budgétaire et structurel à moyen terme, mais l’application de la flexibilité prévue par la clause dérogatoire nationale serait autorisée. En 2024, les dépenses nettes 2 en Belgique ont augmenté de 4,2 % (voir annexe 1). Cette augmentation est principalement due aux coûts liés au vieillissement et à la formation brute de capital fixe. En 2025, la Commission prévoit une croissance des dépenses nettes de 5,0 %, ce qui est supérieur au taux de croissance maximal prévu dans le plan budgétaire et structurel à moyen terme 3 . La croissance des dépenses nettes est principalement due aux coûts liés au vieillissement et à la défense. L’écart prévu par rapport au taux de croissance maximal est autorisé dans les conditions de la clause dérogatoire nationale sur la base des projections actuelles pour les dépenses de défense. La mise en œuvre des réformes et des investissements qui sous-tendent une extension de l’ajustement budgétaire à 7 ans 4 dans le plan budgétaire et structurel à moyen terme est attendue après le 30 avril 2025.

L’augmentation des dépenses limitera la marge de manœuvre budgétaire au cours d’une période de besoins importants en investissement public. Tous les niveaux de gouvernement ancrent les réexamens des dépenses dans leur processus budgétaire afin d’améliorer la composition et l’efficacité de leurs dépenses publiques. Les investissements publics restent plus faibles que dans les autres pays de l’UE, et il sera essentiel de les augmenter pour financer la double transition et atteindre les objectifs de développement durable des Nations unies (voir encadré 1). Le retour sur investissement peut toutefois être considérablement entravé par le manque d’efficacité dans la gestion des investissements publics (voir encadré 2).

L’augmentation des coûts liés au vieillissement met les finances publiques sous pression

Les dépenses liées au vieillissement devraient augmenter sensiblement d’ici à 2070. Selon le rapport 2024 sur le vieillissement, les dépenses liées au vieillissement devraient augmenter de 5,1 points de pourcentage (pp) entre 2022 et 2070, ce qui est nettement supérieur à la moyenne de l’UE, qui est de 1,4 pp. 5 La majeure partie de l’augmentation des dépenses liées au vieillissement concerne les pensions et les soins de longue durée. L’augmentation des dépenses liées au vieillissement constitue un défi, compte tenu de la nécessité d'assainir les finances publiques et de réduire le niveau élevé de la dette publique.

L’augmentation des dépenses liées au vieillissement est principalement due à la hausse des dépenses en matière de pensions. Le rapport 2024 sur le vieillissement prévoit que les dépenses consacrées aux pensions augmenteront de 3,5 % du PIB entre 2022 et 2070 (moyenne de l’UE: 0,4 %), soit environ 1,2 pp du PIB de plus que dans le rapport 2021 sur le vieillissement. Une part de 0,6 pp de cette prévision s’explique par des mesures adoptées en décembre 2020, qui comprennent l’augmentation de la pension minimale et la suppression des coefficients correcteurs utilisés pour calculer la nouvelle pension dans le régime des travailleurs indépendants. Ce dernier augmente les droits à pension des travailleurs indépendants sans augmenter leurs cotisations sociales, ce qui érode encore le financement des dépenses en matière de pensions 6 . Le gouvernement fédéral envisage de réformer le régime des pensions en introduisant un système de bonus-malus (pour remplacer le système de primes introduit en 2024), en accroissant l’importance de la période de travail effective par rapport aux périodes de travail assimilé, en harmonisant davantage le régime des pensions des fonctionnaires avec le régime général et en supprimant progressivement les conditions favorables dans le cadre de certains régimes spéciaux de pension dans le secteur public.

Le vieillissement de la population devrait également entraîner une hausse substantielle des dépenses en matière de soins de longue durée. Selon les projections démographiques, la population totale âgée de 75 ans ou plus devrait augmenter de 74,5 % au cours de la période 2022-2050 et de 97,3 % au cours de la période 2022-2070 7 . Cette tendance démographique se traduira par une augmentation du nombre de personnes âgées nécessitant des soins de longue durée et, en fin de compte, par une hausse des dépenses en matière de soins de longue durée. Selon le rapport 2024 sur le vieillissement, les dépenses consacrées aux soins de longue durée en Belgique devraient encore augmenter de 1,7 pp du PIB d’ici à 2070 (moyenne de l’UE: 0,8 pp) 8 .

Les données disponibles indiquent un recours possiblement excessif aux soins résidentiels et une institutionnalisation inutile ou prématurée. Par rapport à d’autres pays européens, la Belgique se situe dans le haut du classement pour les soins de longue durée dans les établissements résidentiels et figure plutôt en bas de classement pour les soins de longue durée à domicile 9 . Les données disponibles indiquent que le niveau d’institutionnalisation inutile ou prématurée (dans les soins résidentiels) est élevé, bien qu’il ait diminué ces dernières années (voir graphique 1.1). Le recours excessif aux soins résidentiels par comparaison avec d’autres pays démontre qu’il existe des marges pour améliorer une utilisation efficace au regard des coûts des différents environnements de soins, notamment en renforçant les services de proximité. En particulier, la part des personnes concernées par cette problématique était considérable dans la Région de Bruxelles-Capitale et en Région wallonne. Le fait de mettre davantage l’accent sur les soins préventifs, où la Belgique dépense moins que de nombreux autres États membres, pourrait également contribuer à réduire les dépenses consacrées aux soins de longue durée (voir annexe 14).

Garantir des soins de longue durée adéquats et financièrement viables reste un défi. Toutes les entités fédérées ont pris des mesures pour renforcer l’offre et la coordination des services de soins à domicile, que ce soit par l’intermédiaire d’organismes régionaux de santé, de centres de services locaux, de services de soins à domicile ou de centres d’accueil de jour. La Flandre met en place un modèle de prévision des soins de santé afin de déterminer les besoins en soins et le financement nécessaire. La Région de Bruxelles-Capitale révise les normes d’accréditation des services de soins afin de permettre aux personnes âgées de rester chez elles 10 . La Wallonie s'attache à accroître l’efficacité des parcours de soins, à préserver l’autonomie et à réduire le besoin d’institutionnalisation et de soins de longue durée. Un suivi efficace du système de soins aux personnes âgées est primordial pour améliorer l’utilisation des différents environnements de soins et des dépenses liées aux soins aux personnes âgées, pour continuer à garantir des soins et des services abordables et pour maintenir un niveau de vie décent pour les bénéficiaires 11 .

Améliorer le cadre budgétaire

Il est possible de renforcer le cadre budgétaire à moyen terme de la Belgique. La Belgique est le seul pays qui ne dispose pas d’une planification budgétaire pluriannuelle pleinement développée au niveau national 12 , ce qui risque de compromettre la crédibilité de ses engagements budgétaires. La mise en place d’un tel outil permettrait de mieux aligner le cadre budgétaire national sur les exigences du nouveau cadre de gouvernance économique, qui est axé sur le moyen terme.

L’accord de coopération entre les entités fédérales et fédérées visant à assurer une coordination budgétaire efficace n’a pas été pleinement mis en œuvre. L’absence d’accord sur les objectifs pluriannuels proposés à chaque niveau de pouvoir par le Conseil supérieur des finances empêche un contrôle efficace du respect des règles et accroît le risque d’écart par rapport à la trajectoire budgétaire à moyen terme. Tout en assurant une coordination budgétaire efficace, l’accord de coopération de 2013 devrait être adapté pour s’aligner sur le nouveau cadre de gouvernance économique.

Il est essentiel de renforcer l’autonomie et la capacité du personnel du secrétariat de la section «Besoins de financement» du Conseil supérieur des finances. Le manque de ressources humaines et financières a empêché le Conseil supérieur des finances de s’acquitter officiellement de sa mission principale, à savoir contrôler le respect des règles budgétaires, et de remplir le rôle qui lui est assigné dans le mécanisme de correction. Il explique également en partie pourquoi le Conseil supérieur des finances n’a procédé à aucune évaluation ex post des prévisions et pourquoi il jouit d’une visibilité relativement faible dans les médias. Le gouvernement joue également un rôle important dans la nomination des membres du Conseil supérieur des finances et du personnel du secrétariat.

Réformer le système de prélèvements et de prestations afin de renforcer les incitations à travailler

La conception des prestations sociales a un effet dissuasif sur le travail. Contrairement à tous les autres pays de l’UE, les prestations de chômage sont actuellement illimitées dans le temps et ne sont pas soumises à des conditions de ressources pour les chômeurs de longue durée. Les exigences relatives à l’insertion dans le monde du travail ou à la formation sont également relativement souples 13 . En outre, plusieurs prestations autres qu’en espèces sont liées au statut de chômeur des bénéficiaires, ce qui ajoute à l’inactivité et au chômage existants et réduit la transparence du système en matière d’incitations au travail. Le gouvernement fédéral prévoit de limiter les prestations de chômage à deux ans maximum pour les personnes de moins de 55 ans et de lier les prestations sociales aux revenus. Selon les estimations, limiter les prestations de chômage dans le temps affecterait davantage les ménages à faibles revenus, mais l’incidence globale sur la pauvreté serait plutôt faible 14 . En outre, compte tenu du plafond général des prestations, le gouvernement fédéral envisage de mettre en place un registre central des prestations sociales afin d’améliorer la transparence du système de prestations.

Les impôts élevés sur le revenu des personnes physiques dissuadent les groupes défavorisés d’occuper un emploi ou de travailler plus d’heures. La fiscalité du travail (cotisations sociales et impôts sur le revenu) est l’une des plus élevées de l’UE à tous les niveaux de revenus. L’important piège des bas salaires décourage les travailleurs à bas salaire de travailler davantage ou d’essayer d’obtenir des postes plus élevés. Pour les personnes apportant un second revenu, dont la plupart sont des femmes, la fiscalité du travail et certaines caractéristiques fiscales telles que le quotient conjugal favorisent les faibles niveaux d’activité ou le chômage. Afin d’encourager le travail, le gouvernement fédéral vise à rendre le salaire brut égal au salaire net pour les travailleurs percevant des salaires minimaux. À cette fin, il prévoit de supprimer le quotient conjugal, d’augmenter la tranche de base non imposable, de réduire la cotisation spéciale de sécurité sociale et d’augmenter la prime à l’emploi pour les bas salaires.

La charge fiscale élevée sur le travail est compensée par de nombreuses subventions salariales, génératrices de distorsions. Les régimes fiscaux spéciaux tels que les chèques-repas, les subventions aux déplacements domicile-travail, les «flexi-jobs» ou l’exonération de la retenue à la source pour le travail de nuit/par roulement ont tendance à créer des pertes d’efficience sur le plan économique et des distorsions sur le plan environnemental (voir section 3). Les subventions salariales et autres dépenses fiscales rendent également le système fiscal complexe, ce qui pèse sur l’environnement des entreprises. Si les subventions salariales sont coûteuses pour le budget et ne sont généralement pas bien ciblées, il n’existe que peu de projets visant à réduire leur utilisation au niveau fédéral. En outre, le gouvernement fédéral prévoit d’augmenter les subventions salariales afin de remédier aux pénuries de main-d’œuvre (flexi-jobs pour les étudiants et les retraités) ou de réduire les achats transfrontaliers (chèques-repas). En ce qui concerne les dépenses fiscales, le gouvernement fédéral prévoit d’étendre les taux réduits de TVA à certains biens et services, ce qui accroîtrait encore l’écart de TVA, qui est nettement supérieur à la moyenne de l’UE (voir annexe 2).

L’imposition du capital est complexe et altère les comportements en matière d’investissement. La plupart des revenus du capital font l’objet d’une retenue finale à la source et sont exclus de l’assiette de l’impôt sur le revenu des personnes physiques. Toutefois, des taux réduits spécifiques s’appliquent à divers types d’investissements tels que certains régimes de pensions et les intérêts perçus grâce aux comptes d’épargne. Cela fausse l’affectation des ressources et peut générer un surinvestissement induit par la fiscalité dans certains types d’actifs 15 (voir annexe 5). Les investissements dans les biens immobiliers, par exemple, sont favorisés en raison de la sous-estimation du revenu cadastral (utilisé pour calculer l’impôt foncier) et de l’absence d’imposition des revenus locatifs. Alors que le gouvernement fédéral prévoit de supprimer la déduction des intérêts pour les résidences secondaires des particuliers (et non des sociétés), le traitement fiscal favorable des revenus d’intérêts provenant des comptes d’épargne ou de certains régimes de pension reste inchangé. L’accord de coalition prévoit l’imposition des plus-values en capital réalisées sur les actifs financiers afin de financer partiellement la réduction de la pression fiscale sur le travail.

Préserver la compétitivité est un défi majeur pour l’économie belge. La Belgique est une petite économie axée sur l’exportation, figurant parmi les plus ouvertes de l’UE (indice d’ouverture de 84,4 en 2023). Ces dernières années, ses résultats à l’exportation ont chuté de 6 % en moyenne sur trois ans, ce qui pourrait indiquer une détérioration de la compétitivité (voir graphique 2.1). Il sera donc essentiel de soutenir la compétitivité, par exemple en utilisant les incitants prévus par la plateforme «Technologies stratégiques pour l’Europe» pour investir dans le développement ou la fabrication de technologies critiques.

Le suivi du coût de la main-d’œuvre est essentiel

Le niveau élevé de la fiscalité du travail et l’indexation automatique des salaires pèsent sur la compétitivité des entreprises. La charge fiscale élevée sur le travail (voir section 1) et l’indexation automatique des salaires en Belgique entraînent des coûts salariaux élevés pour les employeurs. Les récents épisodes d’inflation élevée se sont traduits en Belgique par des hausses du salaire horaire nominal (non corrigées de l’inflation), qui sont nettement supérieures à la moyenne des trois pays voisins. En outre, l’inflation élevée a augmenté le taux de change effectif réel de la Belgique en 2024 par rapport à ses principaux concurrents. Ainsi, la Belgique voit le coût de ses exportations augmenter et celui de ses importations diminuer, ce qui réduit la compétitivité commerciale du pays et accroît le risque de pertes durables de compétitivité.

Ce risque est atténué par la stricte mise en œuvre du cadre de fixation des salaires. L’application de la norme salariale (qui limite les augmentations salariales réelles négociées afin d’éviter des différentiels de coûts avec les principaux concurrents exportateurs) devrait compenser graduellement la réaction rapide des salaires nominaux à l’évolution des prix à la consommation 16 . Toutefois, le mécanisme actuel de fixation des salaires ne permet pas de tenir compte des différences de niveaux de productivité entre les industries et les entreprises, ce qui est susceptible de contribuer à une surrémunération dans les secteurs à faible productivité et à une sous-rémunération dans les secteurs à forte productivité. Le gouvernement fédéral envisage diverses mesures en vue de réduire la fiscalité du travail, mais n’a pas l’intention d’adapter le système d’indexation automatique des salaires.

Réduire les obstacles à l’investissement

Les coûts élevés de l’énergie constituent le principal obstacle à l’investissement. La Belgique est fortement dépendante des importations de combustibles fossiles, ce qui la rend particulièrement vulnérable aux hausses des prix de l’énergie et réduit sa compétitivité. Pour remédier à cette situation, elle doit accélérer le rythme des mesures en faveur de la transition énergétique et aligner les coûts de l’énergie sur ceux de ses voisins (voir section 3).

La difficulté de recruter du personnel qualifié entrave les activités des entreprises et les investissements. Si le taux de vacance d’emploi a récemment baissé, il reste parmi les plus élevés de l’UE. Cela peut s’expliquer par une inadéquation des compétences, de faibles incitations à travailler, des conditions de travail perçues comme peu attrayantes dans certains secteurs et une faible différenciation des salaires. La plupart des emplois vacants concernent des professions techniques, notamment des emplois dans le domaine de la santé et dans celui des sciences, de la technologie, de l’ingénierie et des mathématiques (STIM) (voir section 4).

Les difficultés d’accès au financement peuvent freiner la croissance des jeunes pousses innovantes. Selon l’enquête 2024 de la BEI sur l’investissement 17 , 65 % des investissements des entreprises en Belgique sont financés en interne et 88 % des entreprises belges sont satisfaites de leur niveau global d’investissement au cours des trois dernières années. Cela donne à penser que les entreprises belges ne sont pas confrontées à un déficit d’investissement. Toutefois, cela ne vaut probablement pas pour les entreprises dont la capacité de financement interne est inexistante ou limitée, comme les jeunes pousses innovantes, d’autant plus que les marchés nationaux du capital-risque et du capital de croissance ne sont que moyennement développés (voir annexe 5).

La productivité a tendance à baisser

La croissance de la productivité de la main-d’œuvre a été faible ces dix dernières années par rapport à l’UE. Représentant plus de 130 % de la valeur agrégée de l’UE, la productivité de la main-d’œuvre (PIB par heure travaillée) est comparativement élevée en Belgique, mais la croissance est inférieure à la moyenne depuis les années 2000. En particulier, la croissance de la productivité de la main-d’œuvre dans le secteur manufacturier est devenue négative en moyenne sur la période 2019-2023 18 , alors qu’elle s’est accélérée aux Pays-Bas et en Allemagne. De même, la croissance de la productivité totale des facteurs 19 a été faible ces dix dernières années par rapport à celle de l’UE. Le ralentissement de la croissance de la productivité est principalement dû à des gains de productivité plus faibles au niveau sectoriel, plutôt qu’à une modification de la structure des activités. Alors que l’industrie manufacturière a connu une croissance relativement forte de la productivité de la main-d’œuvre tout en représentant une part plus faible de l’économie belge, l’inverse s’est produit dans d’autres secteurs, par exemple dans les services professionnels et scientifiques. Plusieurs facteurs expliquent la faible croissance de la productivité, notamment le faible dynamisme des entreprises, les barrières à l’entrée et les comportements restrictifs dans le commerce de détail et les services.

La Belgique affiche l’un des niveaux de dynamisme des entreprises les plus faibles de l’UE. Le taux de mortalité des entreprises belges (c’est-à-dire de cessation de leurs activités) est particulièrement bas (3,8 en 2023 contre 8,0 dans l’UE) 20 , ce qui indique que des entreprises structurellement non viables restent actives. Le manque général de dynamisme des entreprises en Belgique est un frein potentiel à la productivité, étant donné que les ressources productives (main-d’œuvre et capital) sont bloquées dans des «entreprises zombies», ce qui limite les possibilités d’expansion des entreprises saines et productives déjà en place. En outre, les jeunes entreprises innovantes sont confrontées à des barrières accrues à l’entrée sur le marché 21 . À cet égard, la part des entreprises à forte croissance en Belgique est nettement inférieure à la moyenne de l’UE.

D’importantes restrictions au commerce dans le secteur des services peuvent contribuer à affaiblir le dynamisme des entreprises. La Belgique affiche l’un des indices de restrictivité des échanges de services les plus élevés pour l’architecture, les services de courrier, la logistique (courtage en douane et transit) et le transport aérien 22 . Elle se situe aussi dans le haut du tableau en ce qui concerne les restrictions de services dans les domaines de la construction, de la banque commerciale, des services comptables et, dans une moindre mesure, des services d’ingénierie. La Belgique reste assez restrictive pour certaines professions réglementées. Selon les indicateurs de la réglementation des marchés de produits (PMR) 2023-2024, la Belgique reste plus restrictive pour la plupart des professions analysées (voir annexe 4).

La diffusion de l’innovation est faible

Une faible diffusion de l’innovation peut contribuer à un ralentissement de la productivité. Selon le tableau de bord européen de l’innovation 23 , la Belgique figure parmi les meilleurs élèves de l’UE en matière d’innovation. Avec 3,3 % des dépenses consacrées à la R&D en pourcentage du PIB en 2023, la Belgique affiche une intensité des dépenses de R&D parmi les plus élevées de l’UE, bien au-dessus de la valeur agrégée de l’UE (2,25 %). Cela s’explique par des politiques solides en matière de R&D, des instituts de recherche d’envergure mondiale et la présence d’entreprises multinationales. Toutefois, l’activité belge de R&D est concentrée dans quelques industries et entreprises, ce qui peut expliquer en partie pourquoi elle ne s’est pas traduite par une croissance soutenue de la productivité 24 . Quelques industries à forte intensité de R&D – l’industrie pharmaceutique, l’informatique, l’électronique et les services informatiques – représentent la majeure partie de l’ensemble des dépenses de R&D. Les fortes incitations fiscales en faveur de la R&D pourraient donc ne profiter qu’à quelques grands acteurs. Selon les estimations de l’OCDE 25 , les petites et moyennes entreprises (PME) n’ont reçu que 8 % des montants totaux alloués en 2023, alors qu’elles représentent près de la moitié du nombre de bénéficiaires. En outre, la faible mobilité professionnelle en Belgique 26 , qui peut être due, notamment, à des primes d’ancienneté élevées et à une faible transparence des rémunérations 27 , limite également la propagation de l’innovation au reste de l’économie.

Les niveaux importants des allègements fiscaux ne bénéficient pas aux entreprises affichant le potentiel de croissance le plus élevé. Des études 28 montrent que les incitations fiscales touchant à l’impôt sur le revenu des sociétés en faveur de la R&D ne sont pas efficaces pour stimuler de nouvelles activités de R&D et que les subventions directes et les incitations fiscales en faveur de l’emploi – plutôt que celles touchant à l’impôt sur le revenu des sociétés – stimuleraient les dépenses de R&D au sein des petites entreprises (voir annexe 3). La réforme des aides à la R&D pourrait améliorer l’efficacité de l’aide publique et permettre de mieux allouer les ressources aux entreprises à forte croissance. Outre le passage d’allégements fiscaux à des subventions directes, l’OCDE a suggéré de plafonner le montant éligible au soutien de l’impôt sur les sociétés afin d’éviter que l’essentiel des aides à la R&D ne soit alloué à un petit nombre de grandes entreprises 29 .

Simplifier l’environnement des entreprises

La charge et la complexité élevées des réglementations nuisent à l’environnement des entreprises en Belgique. La fragmentation de l’action des pouvoirs publics entre les différents niveaux de gouvernement et l’absence de coordination efficace rendent l’environnement des entreprises complexe. 81 % des entreprises belges éprouvent des difficultés à se conformer aux exigences réglementaires, ce qui est nettement supérieur à la moyenne de l’UE (60 %). Si les coûts administratifs ont diminué, passant de 3,5 % du PIB en 2000 à 1,1 % en 2022, la charge réglementaire pèse de manière disproportionnée sur les PME 30 . La Belgique figure également parmi les pays enregistrant les moins bons résultats dans l’indice de complexité du cadre fiscal 2022 et se classe au deuxième rang pour ce qui est de la proportion d’entreprises dont plus de 10 % du personnel travaille à la mise en conformité avec la réglementation. Le gouvernement fédéral prévoit de réduire la charge administrative pesant sur les entreprises, notamment en simplifiant le système fiscal et en supprimant certaines formalités en matière de TVA (voir annexe 4). Afin d’éviter l’introduction de nouvelles exigences réglementaires, les mécanismes de réduction des formalités administratives et de simplification de la réglementation pourraient être renforcés à tous les niveaux de gouvernement (voir annexe 6). La recherche et la mise en œuvre d’éventuelles économies d’échelle pourraient être facilitées en rationalisant la structure des administrations.

Des mesures supplémentaires sont nécessaires pour mettre la Belgique sur la voie de son objectif climatique à l’horizon 2030. Dans le projet de mise à jour de son plan national en matière de climat et d’énergie, la Belgique a annoncé des mesures visant à lutter contre le changement climatique. Même avec ces mesures supplémentaires, la Belgique n’atteindra pas son nouvel objectif climatique à l’horizon 2030 pour les secteurs relevant de la répartition de l’effort 31 ; par rapport à 2005, elle parviendra à une réduction de 42,6 % au lieu de 47 % (voir annexe 7). L’adoption rapide et régulière de l’ensemble des mesures supplémentaires sera essentielle, alors que de nouvelles politiques sont nécessaires pour réduire la forte dépendance de la Belgique à l’égard des importations de combustibles fossiles. Relever ces défis contribuerait à renforcer la compétitivité à long terme de la Belgique et à atteindre les objectifs de développement durable des Nations unies (voir annexe 15).

Décarboner l’industrie

L’industrie manufacturière représente 30 % des émissions de gaz à effet de serre de la Belgique, l’une des parts les plus élevées de l’UE. Si l’intensité des émissions de l’industrie manufacturière a diminué depuis 2017, conformément à la tendance générale dans l’UE, elle reste supérieure de 70 % à la moyenne de l’UE. Les industries à forte intensité énergétique sont très présentes en Belgique. En 2023, 57 % des gaz à effet de serre émis par l’industrie manufacturière belge provenaient de procédés industriels plutôt que de la consommation d’énergie.

Il convient d’encourager davantage la décarbonation des procédés industriels et la transition vers une énergie plus propre. Les secteurs à forte intensité énergétique (par exemple, les produits chimiques, l’acier, les engrais et le ciment) doivent en particulier être encouragés à concevoir de nouvelles technologies à faibles émissions de carbone ou à recourir davantage aux solutions existantes. En outre, la promotion des pratiques de l’économie circulaire et des chaînes d’approvisionnement durables pourrait contribuer à réduire la demande industrielle d’énergie et la dépendance à l’égard des importations de matières premières critiques (75,6 % des intrants matériels en Belgique contre 22 % dans l’UE). Jusqu’à présent, les réductions des émissions dans l’industrie manufacturière sont principalement dues à l’efficacité énergétique ou à l’amélioration des produits plutôt qu’à une transition vers des sources d’énergie renouvelables. Stimuler davantage les énergies renouvelables contribuerait à décarboner l’industrie.

Le prix de l’électricité destinée aux industries est beaucoup plus élevé que celui du gaz. Les taxes et prélèvements en Belgique représentent 28 % des coûts de l’électricité, mais seulement 18 % des coûts du gaz. Les taxes et prélèvements font passer le ratio entre le prix de l’électricité et le prix du gaz pour les industries de 3,35 à 4, ce qui constitue l’un des ratios les plus élevés de l’UE et compromet les incitations à passer des combustibles fossiles à l’électricité. Le gouvernement fédéral prévoit d’augmenter la part de l’énergie nucléaire dans le bouquet énergétique afin de réduire les coûts de l’électricité.

Le secteur des transports représente toujours une part importante des émissions de gaz à effet de serre et génère des coûts résultant de la congestion des routes. Les émissions de gaz à effet de serre produites par le transport aérien et le transport maritime, y compris la consommation de carburant liée aux activités de transport international (56,1 % de la part des émissions de gaz à effet de serre de l’ensemble du secteur des transports par rapport à la moyenne de l’UE de 26 % en 2022), sont particulièrement importantes par rapport aux autres pays de l’UE 32 . Les investissements dans des infrastructures de production et de distribution de carburants durables pour le transport maritime et le transport aérien font toujours défaut. En outre, le transport ferroviaire reste insuffisamment attrayant tant pour le transport de passagers que pour le transport de marchandises. L’électrification du transport routier progresse régulièrement, comme en témoigne la forte augmentation du nombre de voitures électriques et de points de charge publics. Toutefois, le nombre de voitures particulières n’a cessé d’augmenter au cours des dix dernières années, ce qui a occasionné des coûts de congestion estimés à 5,3 milliards d’EUR en 2024 33 . Une plus grande différenciation de la tarification routière pour tous types de véhicule (en fonction du moment, de la performance du véhicule en matière d’émissions de CO2 et de la distance) figure au nombre des options qui permettraient de réduire la congestion des routes et d'encourager davantage l’électrification du parc. Promouvoir et investir davantage dans les transports publics et le covoiturage, ainsi que dans la mobilité active, rendrait également les transports plus durables.

Favoriser les énergies renouvelables et stimuler l’efficacité énergétique

Le déploiement des énergies renouvelables en Belgique est faible et doit s’accélérer. Avec une part d’énergies renouvelables dans la consommation finale d’énergie de seulement 14,7 % en 2023, le déploiement des énergies renouvelables est l’un des plus faibles de l’UE. Dans le projet de mise à jour de son plan national en matière de climat et d’énergie, la Belgique a revu à la hausse son objectif concernant la part des énergies renouvelables en 2030, qui passe de 17,5 % à 21,7 %. Toutefois, ce chiffre reste inférieur à sa contribution nationale attendue à l’objectif de l’UE à l’horizon 2030 (33 %).

Le déploiement de l’électricité renouvelable est freiné par des contraintes sur le réseau électrique. Alors que la réduction de l’énergie solaire due à la congestion du réseau est devenue un problème sérieux, aucun nouvel investissement dans le réseau terrestre n’a été annoncé. En outre, le cadre réglementaire belge entrave encore le développement de ressources flexibles. Le pays s’est engagé à promouvoir l’installation de capacités de stockage de l’électricité et la participation active de la demande, notamment en établissant des cadres réglementaires pour le stockage de l’énergie et la flexibilité du réseau de distribution. Toutefois, des investissements supplémentaires dans la capacité du réseau de distribution terrestre sont nécessaires.

Investir dans les infrastructures de réseau et accélérer les procédures d’octroi de permis favoriserait le déploiement des énergies renouvelables. La Belgique prévoit de déployer une île énergétique en mer, c’est-à-dire une île énergétique artificielle pionnière qui intégrera des parcs éoliens en mer supplémentaires d’une capacité maximale de 3,5 GW. Toutefois, la portée de ce projet est incertaine, étant donné que le modèle est en cours de révision en raison d’importants coûts supplémentaires escomptés. La longueur des procédures d’octroi de permis au niveau régional pour les lignes de transport constitue une difficulté de taille qui sape le renforcement en temps voulu du réseau pour garantir la distribution terrestre de l’énergie éolienne en mer supplémentaire. En outre, l’acceptation des énergies renouvelables par le public reste un défi pour l’octroi de permis et pour la poursuite de l’expansion des projets terrestres à grande échelle. Si la Belgique a légalisé les installations solaires prêtes à brancher à partir de 2025, de nouvelles mesures sont nécessaires.

Les prix relativement élevés de l’électricité pour les ménages entravent la transition vers l’électricité. Les prix de détail de l’électricité pour les ménages en Belgique sont parmi les plus élevés de l’UE, l'écart entre le prix de l’électricité et le prix du gaz étant même le plus élevé. Après taxes et prélèvements, l’électricité coûte presque quatre fois plus par unité que le gaz, ce qui entrave le passage à des systèmes de chauffage plus écologiques. Une étude récente 34 montre que pour encourager l’utilisation des pompes à chaleur, le prix de l’électricité ne devrait pas dépasser respectivement 2,1 et 2,5 fois le prix du gaz et le prix du fioul domestique. Les ratios de prix de l’électricité sont inférieurs à ces seuils en France et aux Pays-Bas, mais bien au-dessus en Belgique (voir carte 3.1), malgré les mesures prises par les autorités belges pour réduire la facture d’électricité. Le transfert des droits d’accise de l’électricité vers le fioul domestique et le gaz rendrait l’électricité plus abordable que les combustibles fossiles.

La Belgique enregistre d’importantes subventions aux combustibles fossiles et ne prévoit pas de les supprimer progressivement avant 2030 (voir annexe 8). Sous un angle plus large, un récent rapport des autorités belges estime que les subventions fédérales directes aux combustibles fossiles en Belgique s’élevaient à 12 milliards d’EUR (2,4 % du PIB) 35 en 2021. La suppression progressive de ces subventions contribuerait aux engagements de la Belgique en matière de climat et pourrait générer des recettes fiscales. Les subventions aux combustibles fossiles qui ne contribuent pas à la lutte contre la précarité énergétique de manière ciblée ni ne répondent à de véritables préoccupations en matière de sécurité énergétique, qui entravent l’électrification et qui ne sont pas essentielles à la compétitivité industrielle pourraient être considérées comme prioritaires en vue d'une suppression progressive (par exemple, réduction des droits d’accise sur le gazole professionnel et sur le fioul, cartes-carburant, réduction de la TVA sur le gaz, voir annexes 2 et 8). Le gouvernement fédéral prévoit d’augmenter les droits d’accises sur le gazole professionnel tout en maintenant l’avantage concurrentiel de la Belgique par rapport aux pays voisins.

Les subventions aux combustibles fossiles freinent la rénovation énergétique des bâtiments. Le chauffage et le refroidissement représentent 86 % de la consommation finale d’énergie résidentielle, malgré l’existence de régimes fondés sur des subventions visant à rendre la rénovation énergétique abordable. À moins d’intensifier ses efforts, la Belgique n'atteindra probablement pas son objectif de réduction de la consommation d’énergie des bâtiments à l’horizon 2030. Ce constat appelle à une adaptation des mesures incitatives, notamment à travers un ajustement de la fiscalité. La taxation des combustibles de chauffage en fonction de leur contenu énergétique pourrait encourager la sobriété et la rénovation énergétiques. La taxation des revenus locatifs et la déductibilité fiscale des dépenses de rénovation pourraient accroître l’efficacité énergétique des logements locatifs.

Améliorer la qualité de l’eau en passant à une agriculture durable

La qualité de l’eau et la dégradation de la nature sont des sujets de préoccupation majeurs. La plupart des masses d’eau en Belgique sont touchées par des sources de pollution diffuse. En 2021, 72,6 % des masses d’eau de surface n’avaient pas atteint un bon état écologique et 100 % n’avaient pas atteint un bon état chimique, tandis que les masses d’eau souterraines affichaient de meilleures performances. En Flandre en particulier, la pollution de l’eau par les nitrates est très grave (voir annexe 7). En outre, la biodiversité est en déclin et seuls 4,3 % des habitats ont été déclarés comme présentant un bon état de conservation, ce qui est l’une des proportions les plus faibles de l’UE. Cela crée des risques économiques importants, étant donné que des secteurs tels que l’agriculture, la construction et les services d’approvisionnement en eau dépendent particulièrement des services écosystémiques. Les solutions fondées sur la nature sont essentielles pour renforcer la résilience au changement climatique et protéger l’économie contre les phénomènes météorologiques extrêmes.

L’agriculture intensive libère de grandes quantités de polluants de l’air et de l’eau. L’élevage intensif (y compris la volaille et les porcs), essentiellement situé en Flandre, est le principal responsable des émissions dans l’air et dans l’eau, suivi de la production d’électricité, du secteur métallurgique et de la production de produits chimiques. La pollution est directement causée par des niveaux excessifs de dépôts d’azote, qui proviennent principalement des engrais minéraux et du fumier. La densité de bétail en Belgique est l’une des plus élevées de l’UE et des pesticides ont été détectés dans 49 % des masses d’eau de surface à des niveaux dépassant les seuils.

Des mesures sont nécessaires pour réduire les nutriments et les substances chimiques dans les eaux de surface et pour renforcer davantage l’agriculture durable. Le 7e programme d’action révisé sur les nitrates, adopté par le gouvernement flamand en 2024, constitue un pas dans la bonne direction, mais ne garantira pas le respect de la directive de l’UE concernant les nitrates. Une meilleure utilisation du principe du pollueur-payeur et un réexamen plus régulier des autorisations de prélèvement et de rejet d’eau pourraient contribuer à prévenir la pollution de l’eau. La transition vers des pratiques agricoles plus durables est essentielle.

De fortes pénuries de main-d’œuvre associées à de faibles niveaux d’emploi

Même s'il atteint un niveau record, le taux d’emploi est limité par le faible taux d’activité. Le taux d’emploi (20-64 ans) a atteint un niveau record de 72,3 % en 2024, mais est resté inférieur à la moyenne de l’UE (75,8 %) et à l’objectif national de 80 % d’ici à 2029. Cela s’explique principalement par un faible taux d’activité (77,2 % contre 83,3 % dans l’UE en 2024), en particulier chez les personnes à faible niveau d’éducation, les personnes issues de l’immigration et les travailleurs âgés. Il existe également d’importantes disparités régionales (voir annexes 10 et 17), ce qui offre une marge de manœuvre pour faciliter davantage la mobilité interrégionale de la main-d’œuvre. Bien que la Belgique affiche l’un des taux de vacance d’emploi les plus élevés de l’UE, le taux de retour à l’emploi est inférieur à la moyenne de l’UE (voir graphique 4.1), ce qui remet en question l’efficacité des mesures d’activation.