COMMISSION EUROPÉENNE
Bruxelles, le 4.6.2025
SWD(2025) 210 final
DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION
Rapport 2025 pour la France
accompagnant le document:
Recommandation de RECOMMANDATION DU CONSEIL
relative aux politiques économique, sociale, de l'emploi, structurelle et budgétaire de la France
{COM(2025) 210 final}
La croissance économique devrait ralentir dans un contexte de forte incertitude économique et politique
Une croissance de l’emploi en baisse dans un contexte de difficultés croissantes
La compétitivité continue de s’améliorer et la productivité de la main-d’œuvre se rétablit après les récentes pertes
La compétitivité continue de s’améliorer. Depuis 2020, les taux de change effectifs réels fondés sur les prix se sont dépréciés davantage en France que dans la plupart des autres économies de l’UE. Ce phénomène s’explique par une inflation plus faible en France que chez ses partenaires commerciaux, par la baisse de l’euro face au dollar et par les mesures adoptées par les pouvoirs publics, notamment des réductions des impôts sur la production et du taux de l’impôt sur les sociétés. L’augmentation du coût salarial unitaire a été de 4,3 % en 2023 avant de nettement ralentir pour s’établir à 2,6 % en 2024, en raison d’augmentations salariales modérées. Au cours de ces deux années, la croissance du coût salarial unitaire a été nettement inférieure aux moyennes de la zone euro et de l’UE. De même, d’autres indicateurs de compétitivité en matière de prix continuent de montrer des signes d’amélioration: entre 2022 et 2024, les taux de change effectifs réels fondés sur les prix et le coût salarial unitaire se sont dépréciés en moyenne davantage que dans la zone euro et dans l’UE. Dès lors, après leur fort rebond de 2023 (de 6,1 %), les parts de marché à l’exportation ont continué à s’améliorer en 2024, compensant en partie les pertes de parts de marché à l’exportation observées depuis 2020. Les réformes et investissements récents et en cours devraient continuer à soutenir la compétitivité hors prix et la productivité.
Les salaires ont ralenti en termes nominaux, mais ont rebondi en termes réels. La croissance des salaires réels en 2022 et 2023 a été négative, malgré l’amélioration de la situation sur le marché du travail. En 2024, les salaires réels devraient augmenter de façon modérée: malgré l’élan insufflé par l’indexation du salaire minimum au quatrième trimestre, le ralentissement des salaires nominaux ne suit pas le rythme du recul de l’inflation. Du point de vue sectoriel, les hausses les plus importantes des salaires nominaux ont été observées dans l’industrie, où les salaires ont augmenté de 3,5 %, contre 2,8 % et 2,4 % respectivement dans le secteur des services et dans celui de la construction.
La productivité de la main-d’œuvre montre des signes de reprise après quelques années de faiblesse, principalement imputables à des facteurs temporaires. Les mesures adoptées par les pouvoirs publics depuis 2018, telles que des réductions permanentes des cotisations sociales et des impôts sur la production ou le soutien aux contrats d’apprentissage, ont contribué à soutenir l’emploi ces dernières années. Les mesures d’urgence prises en réaction à la pandémie de COVID-19 et à la crise énergétique plus récente, ainsi que l’importante rétention de la main-d’œuvre dans les secteurs industriels dans un contexte de tensions sur le marché du travail, ont, elles aussi, contribué à la résilience de l’emploi, en pesant mécaniquement sur la productivité de la main-d’œuvre.
La croissance de l’emploi a ralenti en 2024. Bien qu’il continue d’augmenter, le recours aux contrats d’apprentissage s’est considérablement ralenti. La reprise de secteurs clés tels que ceux de l’aéronautique et des équipements de transport, qui avaient été durement touchés par les récentes crises, a, quant à elle, entraîné une diminution de la rétention de la main-d’œuvre. Cependant, la détérioration des perspectives économiques pourrait représenter un frein au recrutement. Ainsi, la productivité de la main-d’œuvre, mesurée tant en équivalents temps plein qu’en heures travaillées, s’est accrue en 2024, dépassant la moyenne de la zone euro et de l’UE et effaçant partiellement les pertes récentes. Malgré la progression faible de ces dernières années, la productivité de la main-d’œuvre en France reste nettement supérieure à la moyenne de l’UE, atteignant environ 117 % de l’agrégat de l’UE en 2023. La productivité de la main-d’œuvre devrait encore s’améliorer en 2025 et 2026.
La dette publique repart à la hausse en raison de la persistance de déficits publics élevés
Le dérapage important du déficit de la France enregistré en 2023 a été suivi d’un autre dérapage important en 2024. Le déficit public est passé de 4,7 % du PIB en 2022 à 5,4 % en 2023, puis à 5,8 % du PIB en 2024. Plus précisément, le dérapage du déficit en 2024 est imputable à une augmentation des recettes fiscales nettement inférieure à celle de l’activité économique en raison d'une diminution des recettes de l'impôt sur le revenu des entreprises et des droits de timbre, à l’indexation des prestations sociales (retraites) sur l’inflation élevée en 2023 et à la forte croissance de la consommation publique et de l’investissement des administrations locales. La dette publique a donc augmenté pour atteindre 113 % du PIB en 2024, mettant un terme à la baisse modérée observée depuis 2021, laquelle était principalement due au rebond économique enregistré après la pandémie de COVID-19, dont l'ampleur avait plus que compensé les mesures importantes déployées pour atténuer les effets de la récente crise énergétique.
| Graphique 1.1: Soldes publics et dérapages du déficit public |
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| Source: Ameco, lois de finances des années 2021 à 2024 et loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027 |
Une forte incertitude politique entoure la réduction constante du déficit. La nature très fragmentée du paysage politique qui a émergé des élections législatives de l’été 2024 s’est traduite par un retard sans précédent dans l’adoption du budget pour 2025, ce qui débouchera sur des ambitions budgétaires réduites pour cette année-là par rapport à ce qui avait été envisagé dans le projet de loi de finances initial. L’absence d’une majorité politique claire au Parlement risque de compliquer la mise en œuvre en temps utile des décisions budgétaires et pourrait ralentir la réduction du déficit public à court terme. Quant aux paiements d’intérêts sur la dette publique, sous l’effet de la hausse récente des taux des obligations souveraines, ils devraient continuer d’augmenter pour atteindre 2,5 % et 2,9 % du PIB respectivement en 2025 et en 2026. Selon les dernières prévisions de la Commission, le déficit public ne devrait donc diminuer que légèrement en 2025, pour s’établir à 5,6 % du PIB, avant d’augmenter quelque peu en 2026, pour atteindre 5,7 % du PIB, à mesure que certaines mesures d’assainissement des recettes adoptées en 2025 expireront. La dette publique devrait continuer de grimper progressivement, pour atteindre 116 % et 118,4 % du PIB respectivement en 2025 et en 2026.
Faire en sorte que la dette publique s’inscrive durablement dans une trajectoire à la baisse reste un défi majeur. Selon les prévisions de la Commission et l’analyse de la soutenabilité de la dette, la viabilité budgétaire de la France est confrontée à des risques élevés à moyen terme et à des risques moyens à long terme (voir annexe 1).
Il est nécessaire d’intensifier les efforts en ce qui concerne la maîtrise des dépenses publiques et du déficit en général. Représentant 57,1 % du PIB en 2024, les dépenses publiques restent les plus élevées de l’UE, nettement au-dessus de la moyenne de l’UE (49,2 %). Leur réduction nécessiterait une stratégie efficace de revue des dépenses qui serait intégrée de manière permanente dans les décisions budgétaires annuelles et pluriannuelles. Conformément aux engagements énoncés dans le plan à moyen terme, les efforts qui ont déjà commencé à être consentis dans ce domaine, comme le montre le budget 2025, doivent être conjugués à des mesures résolues de rationalisation des dépenses fiscales. Les dépenses fiscales, qui excédaient 3 % du PIB en 2023, continuent de grever lourdement les recettes budgétaires, tout en créant des distorsions économiques.
L’assainissement budgétaire est essentiel pour disposer d’une marge de manœuvre budgétaire afin de relever les défis tant connus qu’émergents. Les ressources devraient être affectées à des domaines d’action prioritaires bien définis, tels que le renforcement de la compétitivité économique et la double transition. Toutefois, récemment, le renforcement des capacités de défense est également devenu un enjeu majeur pour les États membres de l’UE. Dans le cas de la France, en plus de mettre en œuvre les augmentations déjà prévues dans la loi de programmation militaire 2024-2030, il pourrait être nécessaire de mobiliser des ressources supplémentaires. À cet égard, le respect de la trajectoire de réduction du déficit exposée dans le plan à moyen terme de la France, de la manière annoncée par le gouvernement, impliquerait des compromis budgétaires qui appelleront des choix budgétaires prudents.
| Encadré 1: | Objectifs de développement durable (ODD) des Nations unies La France progresse dans la réalisation de tous les ODD liés à la productivité (ODD 4, 8 et 9), bien que ses progrès en ce qui concerne l’ODD 9 (industrie, innovation et infrastructure) soient inférieurs à la moyenne de l’UE. Si la plupart des indicateurs liés à l’équité (ODD 4, 5, 7 et 8) se sont améliorés en France, les indicateurs liés à l’ODD 1 (éradication de la pauvreté), à l’ODD 3 (bonne santé et bien-être) et à l’ODD 10 (réduction des inégalités) reculent, le nombre de personnes exposées au risque de pauvreté ou d’exclusion sociale étant en augmentation. La France obtient de moins bons résultats que l’UE pour huit des 17 ODD. Ceux-ci concernent, outre les thématiques mentionnées ci-dessus, l’équité (ODD 3 et 10), la durabilité environnementale (ODD 7, 11 et 14) et la stabilité macroéconomique (ODD 16 et 17) (voir annexe 15). |
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Principaux défis macroéconomiques et en matière de compétitivité à venir
Le niveau élevé d’endettement des sociétés non financières pourrait freiner l’investissement, aggraver l’impact des chocs exogènes et entraver leur résilience. Ce niveau d’endettement reste élevé et continue de dépasser la moyenne de la zone euro. Les faillites d’entreprises sont en augmentation depuis 2022 et ont atteint des records. Si les faillites aboutissent à la disparition d’entreprises non viables, elles peuvent améliorer la productivité et la croissance à long terme, mais elles peuvent aussi accroître le chômage à court terme. Elles pourraient également entraîner une augmentation des prêts improductifs et peser sur la rentabilité des banques françaises (voir section 2).
La compétitivité et la productivité continuent de se redresser, mais des améliorations importantes restent possibles. Malgré de bons résultats pour ce qui est de la compétitivité en matière de prix par rapport aux autres États membres de l’UE ces dernières années, il est possible de renforcer encore la compétitivité hors prix. Les PME françaises pourraient également mieux tirer parti des possibilités d’exportation au sein du marché unique (voir annexe 4). Les facteurs temporaires qui pèsent sur la productivité de la main-d’œuvre depuis 2020 s’estompent. Cependant, les moteurs structurels de la croissance de la productivité, tels que i) le progrès technique, rendu possible par l’augmentation des investissements dans la recherche et le développement et la numérisation des entreprises, et ii) l’accumulation de capital, y compris le renforcement des compétences par l’éducation et les qualifications, ont été identifiés comme des domaines prioritaires pour la France (voir sections 2 et 4 et annexes 3 et 12).
Plusieurs obstacles aux investissements persistent. Il s’agit notamment de facteurs temporaires, tels que l’incertitude liée à la politique économique et les coûts énergétiques élevés. Les contraintes structurelles, telles que le manque de main-d’œuvre qualifiée et la charge réglementaire et administrative, continuent également d’avoir une incidence sur l’activité des entreprises et leurs décisions d’investissement (voir encadré 2 et sections 2, 3 et 4).
La France pourrait accélérer le déploiement des énergies renouvelables, ce qui stimulerait les investissements dans l’industrie «zéro net». Outre ses atouts résidant dans les composants et technologies de la production d’énergie nucléaire et d’hydrogène, la France dispose d’une capacité relativement importante pour la production de technologies «zéro net» nécessaires aux énergies renouvelables, telles que les technologies éoliennes, de batteries et de stockage (voir annexe 7). Un déploiement plus rapide des énergies renouvelables pourrait stimuler les investissements dans la chaîne de valeur correspondante et accroître la capacité de production d’énergie, ce qui est tout particulièrement important dans le contexte de l’augmentation escomptée de l’électrification du pays, qui exigera de renforcer de manière considérable la production d’énergie renouvelable. Toutefois, cette croissance est actuellement entravée par l’absence d’un objectif national de développement du secteur, par les goulets d’étranglement du réseau et par la lourdeur des procédures de permis (voir section 3).
Les prix des logements en France étaient nettement plus élevés en 2023 qu’il y a huit ans, tandis que l’offre de logements peine à suivre le rythme de la demande. Entre 2015 et 2023, les prix des logements en France ont augmenté fortement (de plus de 30 %), bien que dans une mesure moindre que la moyenne de l’UE. Ils ont légèrement diminué en 2024. L’offre de logements peine à suivre le rythme de la demande. En France, les prix des logements au mètre carré et les loyers varient considérablement d’une région à l’autre, les pressions qui pèsent sur l’accès au logement étant plus fortes dans les pôles de croissance et les grandes villes, dont Paris.
Les différences territoriales en France se sont accentuées. Sur la base des données de 2023, certaines régions de France métropolitaine relèveraient désormais de la catégorie des régions moins développées. Cinq régions du niveau «NUTS 2» — c’est-à-dire du niveau des régions de base pour les politiques régionales utilisé dans la nomenclature des unités territoriales statistiques de l’UE — n’atteignent pas 75 % du PIB de l’UE par habitant. Comme le montre l’annexe 17, les différences territoriales s’accentuent en ce qui concerne l’évolution démographique, les compétences, l’agglomération des entreprises, ainsi que les lacunes en matière d’accès aux services publics, y compris les soins de santé (voir annexe 14), et au logement, en particulier dans les régions ultrapériphériques.
| Encadré 2: | Obstacles à l’investissement privé et public la disponibilité de personnel qualifié. Les entreprises mentionnent le manque de main-d’œuvre suffisamment qualifiée comme l’un des principaux obstacles au recrutement, en particulier dans l’industrie (voir section 4), étant donné que les pénuries de compétences peuvent entraver la capacité des entreprises à innover et à adopter de nouvelles technologies. La baisse des résultats scolaires en France exacerbe cette situation problématique, ce qui complique l’accès des entreprises à la main-d’œuvre qualifiée dont elles ont besoin pour rester compétitives; la réglementation du travail et des entreprises. Bien qu’elles soient de plus en plus perçues comme moins préjudiciables aux investissements et qu’elles soient inférieures à la moyenne de l’UE, les restrictions réglementaires continuent d’exercer un effet négatif sur les investissements des entreprises, et résoudre ce problème peut être moins coûteux ou plus rapide que pour d’autres facteurs; la situation financière fragile des entreprises dans un contexte de coûts de financement élevés et de manque de fonds propres, en particulier pour les très petites entreprises et pour les petites et moyennes entreprises. L’investissement public a été préservé ces dernières années et devrait continuer de l’être à l’avenir. S’élevant à 4,3 % du PIB en 2024, l’investissement public reste supérieur aux moyennes de l’UE et de la zone euro (respectivement 3,6 % et 3,4 % du PIB). L’existence d’une marge de manœuvre budgétaire limitée pourrait toutefois représenter un obstacle à moyen terme, compte tenu des besoins d’investissement urgents et croissants dans des domaines prioritaires tels que le renforcement de la compétitivité économique, la double transition et le renforcement des capacités de défense. Pour que les ressources publiques soient affectées de manière optimale, des choix budgétaires prospectifs seront cruciaux. La mise en œuvre du PRR de la France est bien engagée. La France a atteint 82 % des jalons et cibles, ce qui en fait l’État membre le plus avancé dans la mise en œuvre de son PRR. Il reste important d’accélérer la mise en œuvre des programmes de la politique de cohésion. L’examen à mi-parcours offre des possibilités d’accélérer les progrès et de mieux répondre aux priorités stratégiques de l’UE liées à la compétitivité, à la défense, au logement, à la résilience dans le domaine de l’eau et à la transition énergétique. Si la France a eu recours à STEP pour réaffecter certaines ressources de la politique de cohésion à cette priorité, elle peut continuer à soutenir la mise au point ou la fabrication de technologies critiques dans les domaines du numérique et de la deep tech, des technologies propres et économes en ressources et des biotechnologies. |
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Améliorer la productivité de la main-d’œuvre en remédiant aux faiblesses structurelles
La faible croissance de la productivité en France peut s’expliquer en partie par la faible productivité totale des facteurs. Alors qu’elle était étroitement alignée sur la moyenne de la zone euro entre 2000 et 2010, la productivité totale des facteurs en France (c’est-à-dire l’amélioration de la productivité résultant de l’amélioration des technologies et des compétences) a commencé à perdre du terrain au milieu des années 2010. Plus récemment, un renforcement moindre de l’intensité du capital (autrement dit, une diminution des capitaux investis par travailleur) et la stagnation de la productivité totale des facteurs ont contribué à la baisse de la croissance de la productivité de la main-d’œuvre. Toutefois, à mesure que les facteurs temporaires qui ont pesé sur la productivité de la main-d’œuvre au cours des dernières années disparaissent et que tous les effets des réformes et investissements récents et prévus (notamment dans le cadre du plan «France 2030» et de la loi de programmation de la recherche) se concrétisent pour soutenir le perfectionnement et la reconversion professionnels de la main-d’œuvre, les transitions numérique et écologique et la R&D de pointe, la productivité totale des facteurs devrait s’améliorer à moyen terme.
Les faiblesses structurelles persistantes qui pèsent sur la productivité de la main-d’œuvre sont principalement liées au faible niveau de R&D dans les entreprises et aux pénuries de compétences. Si l’intensité globale des dépenses de recherche et de développement en France (secteurs privé et public confondus) est comparable à la moyenne de l’UE, elle reste nettement inférieure à l’objectif de 3 % fixé par la stratégie de Lisbonne et la stratégie Europe 2020. L’adoption des technologies numériques qui se fait attendre au sein des entreprises ainsi que les pénuries et les inadéquations de compétences continuent également de peser sur la productivité.
L’endettement élevé des entreprises limite les options en matière de financement du crédit