DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION Rapport 2025 pour le Luxembourg accompagnant le document: Recommandatoin de RECOMMANDATION DU CONSEIL concernant les politiques en matière économique, sociale, structurelle, budgétaire et d'emploi de la France

COMMISSION EUROPÉENNE

Bruxelles, le 4.6.2025

SWD(2025) 216 final

DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION

Rapport 2025 pour le Luxembourg

accompagnant le document:

Recommandatoin de RECOMMANDATION DU CONSEIL

concernant les politiques en matière économique, sociale, structurelle, budgétaire et d'emploi de la France

{COM(2025) 216 final}

L’économie luxembourgeoise montre des signes de reprise modérée

L’évolution positive des marchés financiers a soutenu une légère reprise de l’économie ouverte du Luxembourg. La situation géopolitique reste certes incertaine, mais l’assouplissement de la politique monétaire et la stabilisation des marchés financiers ont soutenu la reprise en 2024. Le produit intérieur brut réel a augmenté de 1,0 %, après avoir accusé une baisse de 0,7 % en 2023, principalement sous l’effet du secteur financier. En janvier 2025, après une reprise progressive, les actifs sous gestion du secteur des fonds ont atteint une valeur de 5 900 milliards d’EUR, un nouveau niveau record depuis le pic précédent en 2021. Toutefois, ce record s’explique exclusivement par les variations du marché, les investissements nets étant restés inférieurs aux chiffres de 2021. La formation brute de capital fixe a continué de baisser en 2024 et a diminué de 25 % par rapport à 2021. Au cours de la même période, le PIB réel a diminué de 0,8 %.

La hausse des droits de douane a aggravé l’incertitude autour de l’environnement extérieur auquel l’économie est très sensible. L’exposition du Luxembourg en ce qui concerne les marchandises exportées vers les États-Unis est relativement faible. Toutefois, la détérioration du climat économique international pourrait affecter les exportations par des canaux indirects tels qu’une réduction de la demande de la part de ses partenaires commerciaux européens. En outre, alors qu’une reprise des services financiers a débuté en 2024 grâce à une hausse des recettes des fonds d’investissement, l’incertitude relative au commerce mondial devrait affaiblir les perspectives du secteur et peser sur la contribution des exportations nettes tout au long de l’année 2025.

Le PIB réel devrait augmenter de 1,7 % en 2025, principalement grâce à la demande intérieure, et de 2,0 % en 2026, puisqu’il est prévu que la contribution des exportations nettes devienne positive. L’indicateur de confiance des consommateurs indique une légère reprise de la consommation des ménages, soutenue par une orientation budgétaire expansionniste et une baisse des taux d’intérêt, qui sous-tendent l’investissement. L’indexation salariale intervenue en mai 2025 devrait soutenir la demande du secteur privé, tandis que la récente augmentation du nombre d’opérations liées aux bâtiments neufs et existants et l’augmentation de la demande de prêts hypothécaires indiquent une reprise des investissements dans les logements, qui devrait encore s’accélérer en 2026. Cette année-là, la demande intérieure devrait continuer à soutenir l’économie, tandis que la stabilisation du commerce international devrait soutenir les exportations.

Les mesures stratégiques ont maintenu l’inflation à un niveau légèrement inférieur à la moyenne de la zone euro, avec un ralentissement des hausses salariales. Le fléchissement des prix de l’énergie et des denrées alimentaires a encore atténué l’inflation. En 2024, un ralentissement plus prononcé a été empêché par une hausse plus forte des salaires au premier semestre de l’année. Entre 2020 et 2024, les coûts salariaux unitaires nominaux ont augmenté de 19,1 %, contre 14,7 % dans la zone euro. Les prévisions d’inflation globale pour le Luxembourg s’établissent à 2,1 % pour 2025, et diminuent pour atteindre 1,8 % en 2026.

Le gouvernement supprime progressivement ses vastes mesures de soutien aux prix de l’énergie tout en mettant l’accent sur les groupes vulnérables. Les mesures générales visant à contrer la hausse des prix de l’énergie n’ont pas été totalement supprimées à la fin de l’année 2024. Les mesures de soutien qui sont restées en vigueur ne semblent pas toutes être entièrement axées sur la protection des ménages et des entreprises vulnérables et sur la préservation des incitations aux économies d’énergie 1 . Toutefois, le gouvernement a adopté un nouveau train de mesures pour 2025 visant à soutenir le pouvoir d’achat des ménages à faibles revenus. Des mesures structurelles visant à réduire la consommation d’énergie et à investir dans des mesures d’efficacité énergétique [(UE) 2023 /2407] contribueraient à lutter contre les causes profondes de la précarité énergétique.

La dette publique du Luxembourg reste comparativement faible, bien qu’elle ait considérablement augmenté depuis la crise financière mondiale. Les finances publiques luxembourgeoises restent globalement saines. Le gouvernement a enregistré un excédent de 1,0 % du PIB en 2024, ce qui s’explique principalement par les recettes exceptionnelles provenant des impôts sur le revenu et des revenus du patrimoine et par un ralentissement de la hausse des dépenses en raison d’un environnement moins inflationniste et de la mise en œuvre du système des douzièmes provisoires au cours de la première partie de l’année. En 2025 et 2026, le solde des administrations publiques devrait se transformer en un déficit compris entre 0,4 % et 0,5 % du PIB, sous l’effet respectivement d’une orientation budgétaire expansionniste et d’une diminution des recettes exceptionnelles. Malgré les excédents récurrents enregistrés sur la majeure partie de la période comprise entre 2008 et 2024, la dette publique a progressivement augmenté, passant de 14,6 % du PIB en 2008 à 26,3 % du PIB en 2024 (graphique 1.1). Cela s’explique par la non-affectation des régimes de sécurité sociale, qui sont comptabilisés comme des réserves dans les organismes de sécurité sociale, à l’exception du régime de pension, qui a été transféré vers un fonds d’investissement afin de soutenir la viabilité du système de retraite à long terme (voir ci-dessous). En conséquence, les déficits de l’administration centrale doivent être financés par l’émission d’une dette.

À court terme, les finances publiques devraient rester saines, malgré une croissance soutenue des dépenses. En 2024, les dépenses nettes 2 au Luxembourg ont augmenté de 6,2 % (voir annexe 1). Cette augmentation est principalement due aux dépenses liées à la rémunération des salariés et aux transferts sociaux. En outre, ce chiffre tient compte de l’incidence des mesures discrétionnaires en matière de recettes, comme l’indexation des tranches d’imposition, qui, selon les estimations, aurait pour effet de réduire les recettes. En 2025, la Commission prévoit une croissance des dépenses nettes de 6,8 %, ce qui est supérieur au taux de croissance maximal recommandé par le Conseil 3 . Cette augmentation est principalement due aux dépenses liées à la rémunération des salariés, aux prestations sociales et à l’investissement brut en capital fixe. Le taux de croissance cumulé des dépenses nettes en 2024 et 2025 est estimé à 13,5 %, ce qui est inférieur au taux maximal recommandé par le Conseil.

Le principal défi pour les finances publiques luxembourgeoises consiste à assurer la viabilité à long terme malgré le vieillissement de la population. Cette situation s’explique par la hausse des coûts des retraites (qui devraient augmenter de 8,1 pp, passant de 9,4 % du PIB en 2024 à 17,5 % du PIB d’ici à 2070) 4 , qui devrait exercer une forte pression à la hausse sur les dépenses publiques dans les décennies à venir 5 .

Poursuite de la diversification du secteur financier

Le secteur financier international du Luxembourg reste un pilier essentiel de l’économie nationale, mais son avantage concurrentiel est mis à l’épreuve par l’évolution de la dynamique du marché, les progrès technologiques et les changements réglementaires mondiaux. La valeur ajoutée brute (VAB) réelle du secteur, qui avait chuté de 5,0 % en 2022 (après une performance exceptionnelle l’année précédente: + 14,3 %), a encore diminué en 2023 (-6,9 %) et en 2024 (-0,7 %). Depuis le pic atteint au T4-2021 jusqu’à la reprise au T4-2023, la variation de la VAB réelle a été de -18,6 %. La productivité du secteur a diminué de 17,4 % pour la période 2021-2024. Dans le même temps, les bénéfices bancaires ont presque doublé (pour atteindre 11,5 % du PIB), révélant un décalage entre rentabilité et croissance économique 6 , dans un contexte de volatilité croissante, et une hausse de 30 % des prix à la production au cours de cette période. La baisse continue de la productivité du secteur financier et l’affaiblissement de sa compétitivité, révèlent des faiblesses structurelles, qui appellent de nouvelles stratégies de diversification.

Le Luxembourg a du mal à suivre le rythme des principaux pôles financiers concernant l’intégration des technologies émergentes et l’exploitation des réglementations internationales. Le Luxembourg est l’un des environnements les plus compétitifs pour les fournisseurs de technologies financières dans l’Union 7 . Toutefois, l’adoption de technologies avancées telles que les services en nuage (32,6 %) et l’analyse des mégadonnées (32,4 %) reste inférieure aux moyennes de l’Union et entrave les notations des centres financiers dans les principaux indices agrégés 8 . Le Luxembourg occupe la 27e place de l’indice Smart Centres 2024 9 . L’étude sur la maturité bancaire numérique (DBM) de Deloitte 10 indique que le Luxembourg a été rétrogradé au groupe le plus bas, les «retardataires numériques», et se classe au 30e rang sur 44 pays, avec un indice DBM de 34 %, soit un chiffre nettement inférieur à la moyenne mondiale (41 %). La prudence réglementaire, la fragmentation de la stratégie en matière de finance numérique et la transition à partir des systèmes hérités ont limité l’adoption à grande échelle de certaines technologies, notamment l’intelligence artificielle, dans les activités à faible intensité de R&D dans le secteur bancaire et la gestion d’actifs 11 . En outre, certaines évolutions, notamment le Tax Cuts and Jobs Act (loi sur les réductions d’impôt et l’emploi) des États-Unis de 2017 et l’initiative de l’OCDE intitulée «Érosion de la base d’imposition et transfert de bénéfices», ont renforcé la réglementation, réduisant potentiellement une partie de l’avantage concurrentiel historique du Luxembourg dans le domaine de la fiscalité des entreprises. En 2024, les actifs financiers stockés dans le pays (position extérieure globale totale) sont restés élevés, s’élevant à 12 800 milliards d’EUR. Toutefois, ces stocks ont diminué en termes de PIB au cours de la période 2016-2024 (-24,4 % sur la période 2016-2024) et, dans deux cas sur trois, le PIB réel a suivi la même tendance (voir le graphique 1.2). La forte relation entre la croissance du PIB réel et la croissance de la position extérieure globale du Luxembourg et son PIB (PEG/PIB) laisse entendre que les performances économiques du pays sont étroitement liées à sa capacité à attirer et à conserver des investissements étrangers. Cet investissement a diminué en termes de PIB par rapport à la contribution plutôt stable du secteur au PIB (annexe 2). En outre, la plupart des investissements sont réalisés dans des établissements financiers appartenant au même groupe et dans l’immobilier, ce qui a des conséquences faibles ou négatives pour l’économie réelle.

Le Luxembourg a mis en place un environnement réglementaire stable et résilient permettant l’expansion impressionnante de son pôle financier mondial. La réduction du taux de l’impôt sur les sociétés en 2025, la création d’un marché secondaire pour les prêts non performants et le renforcement de la surveillance des établissements financiers reflètent une approche prudente et axée sur la stabilité. Le gouvernement a également introduit des mesures stratégiques ciblées, y compris des «bacs à sable» réglementaires pour les technologies financières. Si ces mesures préservent la notation de crédit AAA du Luxembourg et maintiennent la confiance des investisseurs, ce qui constitue deux des principales priorités stratégiques du pays, elles ne répondent pas nécessairement à la nécessité d’une transformation plus large du secteur financier.

La diversification au sein du secteur financier pourrait réduire la dépendance excessive à l’égard du secteur des fonds. L’innovation et la finance durable figurent parmi les domaines dans lesquels le Luxembourg a un fort potentiel de diversification financière 12 . Le pays s’est déjà positionné comme chef de file en matière de fonds d’investissement verts et de produits financiers conformes aux normes environnementales, sociales et de gouvernance («conformes aux critères ESG»). Il s’agit de domaines qui devraient connaître une croissance significative dans les années à venir. Pour maintenir la compétitivité du Luxembourg dans le paysage financier mondial et garantir une croissance économique durable, il sera essentiel de continuer à soutenir une structuration innovante du financement associant financement de la lutte contre le réchauffement climatique et des entreprises coopératives, ainsi que des moyens d'action pour parvenir à la transparence et à la responsabilité.

Il est essentiel de donner la priorité au caractère abordable des logements

Le Luxembourg est confronté à un grave problème de logement, l’accessibilité du logement s’étant considérablement détériorée au cours de la dernière décennie en raison de la flambée des prix de l’immobilier. Entre 2018 et 2022, les prix du logement ont augmenté de près de 60 %, faisant du Luxembourg l’un des marchés du logement les plus chers d’Europe. Toutefois, le marché a récemment fait l’objet d’une correction, les prix ayant chuté de 9,1 % en 2023, soit l’une des plus fortes contractions dans l’Union (-1,2 % dans la zone euro), et de 5,4 % en 2024. En termes réels 13 , les prix de l’immobilier ont diminué pour atteindre leurs niveaux de 2020. Toutefois, le caractère abordable du logement reste un problème pour une part croissante de la population et incite les travailleurs nouvellement arrivés à effectuer des déplacements domicile-travail et à chercher un logement dans les pays voisins que sont la France, la Belgique et l’Allemagne, où les prix du logement sont plus bas. Cela a engendré des pressions inflationnistes régionales sur les logements dans les villes frontalières 14 et a exacerbé les difficultés liées aux déplacements transfrontaliers 15 .

La dynamique du marché a été influencée par les hausses des taux d’intérêt, qui ont entraîné une baisse de la demande immobilière et un ralentissement brutal de la construction. La flambée des prix de la période 2018-2022 s’explique principalement par l’inadéquation persistante entre la demande élevée et l’offre insuffisante de logements, amplifiée par des investissements spéculatifs à mesure que les augmentations substantielles des prix de l’immobilier attirent les investisseurs. En 2023, le marché immobilier a fortement diminué en raison des effets décalés de la hausse des prix de l’énergie et du durcissement de la politique monétaire, qui ont affaibli la confiance des consommateurs et ralentit la demande.

Les faillites et les pertes d’emplois survenues dans les secteurs de l’immobilier et de la construction ont augmenté, rendant nécessaire une intervention des pouvoirs publics. Entre 2022 et 2024, les faillites ont augmenté de 110 % dans le secteur de l'immobilier et de 71 % dans le secteur de la construction. Pour stabiliser le marché, le gouvernement a pris des mesures décisives afin d’encourager la demande de logements et de soutenir les entreprises de construction. Par exemple, il a augmenté la possibilité de déduction des intérêts hypothécaires et acheté des logements invendus dans le segment du marché des préventes. De telles politiques d’urgence peuvent avoir permis de limiter les dommages permanents à l’économie luxembourgeoise. Toutefois, à l'instar des politiques antérieures engagées en matière de logement, elles ont largement échoué à résoudre les problèmes structurels. L’introduction d’un marché secondaire pour les prêts non performants en juillet 2024 a contribué à améliorer la liquidité des banques, mais elle n’a pas sensiblement relancé les prêts hypothécaires en raison de taux d’intérêt encore relativement élevés.

Dans ce contexte, le gouvernement a intensifié les investissements, mais des réformes plus engagées et une approche globale sont nécessaires afin de garantir le caractère abordable du logement et la stabilité des prix. L’absence d’imposition récurrente favorise la pratique de la conservation de terrains et de biens immobiliers, tandis que la taxe d’inscription, prélevée sur les transactions, réduit les quantités mises sur le marché. Le train de réformes fiscales (comprenant une taxe effective sur la propriété immobilière et deux nouvelles taxes sur les terrains inutilisés et les logements inoccupés) vise à accroître l’offre de logements et l’utilisation de terrains constructibles et de logements inoccupés. Toutefois, ce train de mesures est en attente d’approbation par le Parlement depuis 2022 et ne sera mis en œuvre que sur plusieurs années. Le gouvernement a également lancé de nouveaux projets de logement public sur des terrains publics. Toutefois, leur mise en œuvre prend du temps et accuse du retard, tandis que les partenariats public-privé pour le développement de logements abordables restent sous-utilisés. L’absence de politiques de logement coordonnées avec les régions voisines a encore compliqué les efforts visant à stabiliser les coûts du logement, étant donné que les hausses de prix dans les villes frontalières continuent d’éloigner les travailleurs.

L’endettement des ménages reste élevé, mais connaît une diminution. La forte baisse des prix de l’immobilier sur la période 2022-2024 a été moins prononcée que la contraction de la capacité d’emprunt. La dette des ménages pour l’achat de logements est en baisse depuis 2021 et a diminué de 0,5 % en 2024. Si la dette hypothécaire est faible en termes de PIB (52 % en 2024), elle reste élevée en termes de revenu disponible, à 123 % contre 34,7 % dans la zone euro. Toutefois, elle était inférieure d’environ 5 % aux niveaux d’avant la pandémie. Le ratio charges d’emprunt-revenu médian est relativement faible (16 %). À hauteur de 35 % pour les personnes du quintile de revenu le plus bas, il reste inférieur au seuil de 40 % qui indique une surcharge financière.

Problèmes imbriqués dus au logement et aux transports

Les infrastructures de transport luxembourgeoises peinent à accueillir l’afflux massif de navetteurs quotidiens en provenance des pays voisins. Près de 220 000 travailleurs frontaliers se déplacent quotidiennement depuis la France, la Belgique et l’Allemagne, ce qui représente près de 43 % de l’emploi total au Luxembourg, et cette part continue d’augmenter fortement. Malgré des investissements importants dans les transports publics, la congestion du trafic sur les grands axes reste un problème, ce qui pèse sur la productivité, la durabilité environnementale et l’équilibre entre vie professionnelle et vie privée pour des milliers de travailleurs. Le nombre de voitures du Luxembourg est élevé, à savoir environ 678 véhicules pour 1 000 habitants. Cela reflète une culture automobile profondément enracinée, exacerbée par les coûts élevés du logement, poussant de nombreux travailleurs à s’éloigner davantage de leur lieu de travail ainsi qu’à s’installer dans les pays voisins et à dépendre de la voiture. Ce chiffre élevé pourrait également s’expliquer, du moins en partie, par un très grand nombre de travailleurs transfrontaliers non résidents et de leurs voitures de société associées.

Le système de transport luxembourgeois est confronté à d’importants défis, car il vise à faire face à une augmentation prévue de 40 % de la demande en déplacements d’ici à 2035 par rapport à 2017. Selon les estimations, la demande de transports publics devrait augmenter de 89 % d’ici à 2035. Le plan national de mobilité 2035 prévoit d’importants investissements dans les infrastructures, d’un montant pouvant aller jusqu’à 3 milliards d’EUR, afin d’étendre et de moderniser le réseau ferroviaire. Parmi les initiatives clés figurent le lancement de nouvelles lignes ferroviaires telles que la ligne de Luxembourg à Bettembourg, qui devrait réduire les

retards sur le réseau de 55 % 16 et mettre en circulation des trains supplémentaires à haute capacité afin d’augmenter les fréquences de service et la capacité totale des trains.

La viabilité économique du Luxembourg dépendra de sa capacité à réformer ses politiques en matière de logement et de transport de manière coordonnée. Le gouvernement entend donner la priorité au caractère abordable du logement plutôt qu’à la valeur d’actif d’investissement du logement. L’ampleur du défi nécessite un ensemble de réformes dans divers domaines tels que la fiscalité, l’aménagement du territoire et le marché hypothécaire, y compris la politique macroprudentielle visant à décourager la demande spéculative en logements 17 , tout en soutenant les primo-accédants. Libérer davantage de terrains à des fins de développement, mettre en œuvre de grands projets de quartier sur des terrains publics, appliquer le pacte logement 2.0 et adopter la réforme de la taxe sur le logement restent des priorités à inclure dans cette combinaison renforcée de politiques. Il est nécessaire de renforcer la coopération transfrontalière en matière d’urbanisme avec la France, la Belgique et l’Allemagne afin d’accroître l’offre de logements de manière durable et coordonnée. En ce qui concerne les transports, il convient d’accorder la priorité aux investissements dans les infrastructures ferroviaires transfrontalières, à l’intégration des systèmes de billetterie et à l’amélioration des liaisons de transport du dernier kilomètre afin de réduire la dépendance à l’égard des voitures. Un suivi efficace des réformes du marché du logement et l’alignement sur les projections en matière d’emploi seront nécessaires pour freiner l’augmentation rapide du coût de la vie et faire face aux risques croissants, tels que l’instabilité récente du marché du logement. Il sera essentiel de s’attaquer à ces problèmes pour faire en sorte que le Luxembourg reste un lieu attrayant et compétitif, tant pour l’entrepreneuriat que pour le progrès technologique, ainsi que pour le niveau de vie élevé. Sans ces réformes structurelles, le Luxembourg risque de voir sa crise du coût du logement s’aggraver, les problèmes de transport s'exacerber et sa productivité s’éroder davantage en raison de l’inefficacité des systèmes de transport (voir section 3).

La viabilité du système de retraite est menacée à moyen terme et à long terme

Le système de retraite luxembourgeois est exposé à des risques à moyen et à long termes, étant donné que les dépenses devraient commencer à dépasser les contributions à partir de la seconde moitié de la décennie actuelle. Le rapport de 2024 sur le vieillissement prévoit une augmentation constante des dépenses liées aux pensions, qui atteindront 17,5 % du PIB d’ici à 2070, soit une augmentation de 8,1 pp par rapport à 2024 (voir annexe 1). Les importantes réserves économisées par le système, à savoir les plus importantes de l’Union (34,5 % du PIB en 2023), pourraient compenser temporairement cet effet, mais le système devrait enregistrer des déficits croissants à partir de 2033 18 , épuisant ainsi la réserve d’ici à 2047 19 . Les changements démographiques sont à l’origine de cette tendance, le rapport entre le nombre de cotisants et le nombre de retraités étant inférieur à un en 2067 (contre 2,28 en 2024), sous l’effet du vieillissement de la population et de la diminution prévue de la migration nette.

Les travailleurs âgés au Luxembourg sont plus susceptibles de cesser de travailler plus tôt que dans d’autres États membres. Seules 51,0 % des personnes âgées de 55 à 64 ans au Luxembourg étaient professionnellement actives en 2024, soit le taux le plus bas de l’Union (68,2 %) 20 . L’âge moyen auquel les personnes au Luxembourg commencent à percevoir une pension est également l’un des plus bas de l’Union (59,9 ans en 2023) 21 . Bien que l’âge légal de départ à la retraite soit établi à 65 ans, la retraite anticipée est possible à partir de 57 ans, tandis que des droits généreux offrent d’importantes incitations financières à cesser de travailler prématurément, la pension de retraite moyenne s’élevant à 78 % du dernier salaire 22 . Les taux de participation et l’âge de départ ne devraient augmenter que modérément (+ 4,9 pp et + 0,8 an) entre 2022 et 2070, soit moins que les moyennes respectives de l’Union (+ 10,1 pp et + 2,1 ans) selon le rapport 2024 sur le vieillissement. Les mesures de viabilité actuelles comprennent une revalorisation partielle de la pension pour tenir compte de l’inflation et une réforme obligatoire chaque fois que les réserves sont inférieures à 150 % des prestations annuelles. Les réformes doivent commencer avant ce délai afin de permettre une mise en œuvre progressive, étant donné que la réserve serait épuisée dans un délai de cinq à six ans après avoir atteint le seuil légal.

En 2024, le gouvernement a lancé une consultation publique sur la forme que pourrait prendre une future réforme des retraites. La première phase de consultations a eu lieu entre octobre et décembre 2024 et a permis de recueillir les avis du public, des experts et des parties prenantes sur l’avenir du système de retraite. La deuxième phase de consultation a été lancée en février 2025 et sera axée sur les trois aspects (adaptabilité, viabilité et équité du système de retraite) recensés au cours de la première phase 23 . Les résultats des consultations seront examinés au sein de groupes d’experts, qui devraient présenter des propositions concrètes dans un rapport de synthèse sur les réformes nécessaires pour garantir la viabilité financière du système et sa capacité à garantir l’équité et la stabilité intergénérationnelles.

Lutte contre la planification fiscale agressive

La planification fiscale agressive reste un défi au Luxembourg. Il est essentiel d’y remédier, car elle fausse la concurrence loyale et constitue un obstacle à un environnement fiscal équitable au sein de l’Union européenne, ce qui a une incidence sur les contribuables et les finances publiques. Le Luxembourg a pris des mesures limitées pour aborder la RSE en matière de planification fiscale agressive et son système fiscal continue de présenter certains risques susceptibles de faciliter les pratiques de planification fiscale agressive, tels que le champ d’application restreint de la non-déductibilité des paiements des intérêts et des redevances. Outre la mise en œuvre des directives, le Luxembourg a adopté des mesures limitées pour remédier à ce problème. Le champ d’application de la non-déductibilité des paiements des intérêts et des paiements des redevances effectués par des entreprises établies au Luxembourg vers des pays et territoires non membres de l’Union est limité à ceux figurant sur la liste de l’Union des pays et territoires non coopératifs à des fins fiscales et ne couvre pas tous les pays et territoires à taux d’imposition nul et faible. Cela pourrait encore conduire à une fiscalité faible, voire nulle, car cette liste n’est pas exhaustive. À l’heure actuelle, le Luxembourg n’a pas pris de mesures suffisantes pour faire face aux risques de planification fiscale agressive sur les paiements sortants.

L’amélioration de la croissance de la productivité grâce à l’investissement et à l’innovation reste un défi majeur. La productivité de la main-d’œuvre luxembourgeoise est beaucoup plus élevée que la moyenne de l’Union. Toutefois, la croissance de sa productivité est sur une trajectoire descendante, inférieure à la moyenne de l’Union.

Accès limité au financement pour l’expansion et les investissements dans la R&D

L’écosystème luxembourgeois des start-ups s’est amélioré au fil des ans, mais le capital-risque pour les investissements de haute technologie reste limité et les entreprises peinent à obtenir les investissements dont elles ont besoin pour se développer au-delà de leurs premiers stades. Des programmes gouvernementaux tels que Fit4Start, le Luxembourg Future Fund et le Digital Tech Fund apportent un soutien financier en aidant les entreprises à se lancer et à survivre au cours de leurs premières années. En 2024, les start-ups luxembourgeoises ont obtenu plus de 600 millions d’EUR, soit une augmentation de 25 % par rapport à l’année précédente. Les technologies vertes ont été à la pointe du secteur, avec 150 millions d’EUR levés. Toutefois, les start-ups rencontrent des difficultés lorsqu’elles tentent de s’étendre, en raison de la baisse significative des investissements après la phase de financement initiale. Alors que 60 % des financements en faveur de la création d’entreprises sont destinés aux entreprises dans leurs premières phases, seules 20 % d’entre elles reçoivent des investissements supplémentaires 24 .

L’une des principales raisons de ce déficit d’investissement est l’absence d’autres sources de financement au Luxembourg. Les investisseurs s’appuient principalement sur le financement bancaire, qui favorise les options financières à faible risque, telles que l’immobilier et la gestion de patrimoine, par rapport aux projets de R&D à long terme et aux investissements dans les start-ups. Le Luxembourg ne dispose pas d’une solide culture financière pour l’investissement privé dans les start-ups. Au Luxembourg, seuls 25 % des financements en phase de démarrage proviennent d’investisseurs providentiels24. Cela signifie qu’il est plus difficile pour les entreprises d’obtenir des investissements privés, y compris pour les petites et moyennes entreprises (PME) et les start-ups qui nécessitent des investissements importants en R&D. De ce fait, elles dépendent davantage des programmes gouvernementaux, qui ne permettent pas toujours une expansion. Des incitations fiscales plus fortes encourageraient les entreprises nationales à fort potentiel de croissance à investir dans la R&D, en garantissant à ces entreprises un meilleur accès au financement de l’innovation.

Le gouvernement a lancé un plan d’action pour aider à encourager et à faire progresser les start-ups. Le 24 mars 2025, le Luxembourg a annoncé le plan «10 points d’action pour les start-ups». Il met tout d’abord l’accent sur la promotion des start-ups en introduisant des crédits d’impôt pour les investissements dans de jeunes entreprises innovantes et une aide financière pour les entreprises issues de l’essaimage à partir de mai 2025, avec un cofinancement pouvant aller jusqu’à 200 000 EUR. Deuxièmement, pour les entreprises en expansion, le Luxembourg lancera un programme de soutien spécifique d’ici la fin de 2025, proposant des régimes fiscaux avantageux pour les plans d’intéressement des salariés afin de soutenir la croissance. Enfin, le Luxembourg a l’intention de mettre en place une expérience en matière d’IA afin d’améliorer l’écosystème global de l’innovation et de renforcer sa position internationale en tant que pôle d’innovation, avec un soutien de la Société Nationale de Crédit et d’Investissement du Luxembourg à hauteur de 300 millions d’EUR.

Faible recours aux fonds publics pour la R&D et l’innovation dans les entreprises

Le Luxembourg propose des financements publics pour la recherche et l’innovation, mais les PME ne tirent pas pleinement parti de ces programmes. Le gouvernement accorde des subventions et des financements par l’intermédiaire d’institutions telles que Luxinnovation et le ministère de l’économie, mais de nombreuses entreprises sont confrontées à la complexité des demandes et à des délais dans la réception des fonds. En conséquence, moins d’entreprises s’engagent dans la R&D et l’investissement total du Luxembourg dans l’innovation reste inférieur à celui d’autres économies européennes de premier plan. Bien que cela s’explique en partie par l’économie luxembourgeoise fondée sur les services, les dépenses de R&D des entreprises sont nettement inférieures à celles des pays les plus performants dans un large éventail de secteurs (OCDE, 2025 ). L’intensité des dépenses de R&D des entreprises a connu une tendance à la baisse et est tombée à 0,48 % du PIB en 2023, soit un niveau bien inférieur à la moyenne de l’Union de 1,47 % (annexe 12). Un projet de loi instaurant un nouveau crédit d’impôt pour les investissements directs des particuliers dans de jeunes entreprises innovantes a été présenté au parlement luxembourgeois le 4 avril 2025.

La collaboration entre les entreprises et les milieux de la recherche reste sous-développée, ce qui limite les possibilités d’innovation. L’économie luxembourgeoise est dominée par les services financiers, qui ne présentent pas une forte intensité de R&D par rapport à des industries telles que l’industrie manufacturière ou la technologie. En tant que pôles d’innovation de premier plan, les universités jouent un rôle clé dans la mise au point de nouvelles technologies et le soutien aux start-ups, mais le Luxembourg compte relativement peu d’entreprises issues de l’essaimage universitaire et un faible taux de collaboration entre les entreprises et les instituts de recherche. L’aide à l’essaimage annoncée récemment, d’un montant maximal de 200 000 EUR, vise à faciliter la création et le financement d’entreprises issues de l’essaimage. L’extension des partenariats entre les universités et les entreprises pourrait contribuer à la mise au point de programmes de formation spécifiques à l’industrie et au renforcement de la réserve de talents du pays.

Les PME peinent à recruter des travailleurs qualifiés

Le marché du travail luxembourgeois est très dynamique et bénéficie d’une main-d’œuvre internationale forte et de salaires élevés. Le Luxembourg bénéficie d’un effet de «gain de cerveaux» car il attire des travailleurs étrangers, y compris des travailleurs qualifiés, en raison de sa forte économie et de ses salaires compétitifs. Près de la moitié de la population n’est pas native du pays et les travailleurs frontaliers représentent 43 % de la population active du Luxembourg en 2024, dont environ 53 % proviennent de France, 24 % d’Allemagne et 23 % de Belgique.

Malgré ces atouts, les start-ups et les petites entreprises éprouvent des difficultés à attirer et à retenir des travailleurs qualifiés. C’est particulièrement le cas lorsqu’il s’agit de concurrencer les grandes entreprises et les établissements financiers. La forte présence d’entreprises multinationales et le secteur financier qui domine le Luxembourg font augmenter les attentes salariales, ce qui rend difficile pour les PME ou les start-ups de pouvoir attirer les meilleurs talents. De nombreuses start-ups déclarent avoir du mal à recruter des ingénieurs en logiciels, des spécialistes de l’intelligence artificielle et des professionnels expérimentés du marketing, car ces travailleurs sont plus susceptibles de choisir des entreprises établies qui offrent des salaires plus élevés et une plus grande sécurité de l’emploi.

Le coût élevé de la vie et le coût élevé du marché du logement au Luxembourg limitent également sa capacité à attirer des travailleurs qualifiés. L’absence d’un programme spécifique de visas pour les start-ups complique encore la relocalisation des entrepreneurs et des professionnels qualifiés issus de pays tiers. Pour relever ces défis, le Luxembourg a introduit un régime fiscal plus favorable visant à attirer des talents hautement qualifiés. En outre, le pays lance plusieurs stratégies pour renforcer son attrait international, notamment un plan pour lancer un portail numérique pour les talents internationaux au cours du second semestre de 2025 permettant de faciliter l’intégration et de fournir des ressources.

La petite taille du système d’enseignement supérieur luxembourgeois limite son rôle dans le développement des talents. La petite taille du système limite le nombre de diplômés disponibles pour les entreprises locales et de nombreux jeunes luxembourgeois étudient à l’étranger, en particulier en Belgique, en France et en Allemagne. Si bon nombre de ces diplômés retournent dans le pays, d’autres choisissent de rester dans des économies plus grandes où il existe davantage de possibilités de carrière, ce qui crée un manque dans certains domaines techniques.

Le Luxembourg est en train de faire face à des défis et à des opportunités complexes dans le cadre de sa transition «zéro net». Les combustibles fossiles étant actuellement dominants, la transition du bouquet énergétique vers des énergies renouvelables est essentielle pour atteindre les objectifs climatiques. Bien que des progrès aient été accomplis, comme en témoignent les augmentations de la taxe sur le CO₂ et la fixation d’objectifs de rénovation, les émissions provenant des transports et des bâtiments restent élevées. Les partenariats public-privé pourraient stimuler l’innovation et la croissance dans le secteur de l’énergie propre. Toutefois, les obstacles réglementaires et les structures institutionnelles doivent être affinés afin d’accroître la flexibilité non fossile et l’engagement des consommateurs.

Une marge de croissance pour la production d’énergie renouvelable au Luxembourg

Le bouquet énergétique du Luxembourg reste dominé par les combustibles fossiles. En 2023, le pétrole utilisé dans les transports représentait 61,1 % de la consommation intérieure brute et le gaz naturel 13,4 % (annexe 8). Pour atteindre ses objectifs climatiques, le Luxembourg doit accroître le déploiement des énergies renouvelables, en particulier l’énergie solaire et éolienne, et exploiter le potentiel de l’hydrogène renouvelable pour son intégration à long terme dans le secteur de l’énergie. Selon le plan national luxembourgeois en matière d’énergie et de climat, le pays vise à porter la part des énergies renouvelables dans le bouquet énergétique à 37 % d’ici à 2030 25 . Cela nécessitera des investissements importants dans les infrastructures d’énergie renouvelable et un effort coordonné de la part des secteurs public et privé.

Réduction significative des émissions de gaz à effet de serre provenant des transports, mais nécessité de maintenir la dynamique

Le Luxembourg a réalisé une réduction remarquable de 43 % des émissions de gaz à effet de serre (GES) provenant du transport routier, mais l’objectif est encore loin d’être atteint. Entre 2005 et 2023, le pays a été le plus performant de l’UE en matière de réduction des émissions de GES provenant du transport routier (annexe 7). L’électrification de la flotte et des initiatives telles que l’extension de la ligne de tram et l’offre de transports publics gratuits y ont contribué. Malgré cette évolution positive, le transport routier représente toujours 60 % des émissions de GES dans les secteurs relevant du règlement sur la répartition de l’effort (RRE) du Luxembourg, à savoir les transports nationaux, le bâtiment, l’agriculture, la petite industrie et les déchets. Cela s’explique par la forte densité en véhicules du pays, sa dépendance à l’égard des combustibles fossiles et les ventes de carburants aux transporteurs internationaux et aux particuliers en transit depuis les régions voisines, en raison d’une fiscalité indirecte plus faible que dans les pays voisins. Toutefois, ces dernières années, l’écart de prix en faveur du Luxembourg s’est réduit, principalement en raison de la taxe sur le CO2. Cela a contribué à réduire les émissions du transport routier 26 . La réalisation de l’objectif de réduction des émissions de 50 % par rapport aux niveaux de 2005 fixé par le règlement sur la répartition de l’effort pour 2030, ainsi que de l’objectif national de réduction des émissions de 55 % fixé par la loi nationale sur le climat pour 2030, dépend essentiellement de mesures supplémentaires dans le secteur des transports. Parmi les stratégies clés figurent la promotion des véhicules électriques, l’extension des infrastructures de recharge des véhicules électriques et la poursuite de la lutte contre le tourisme à carburant afin d’améliorer la décarbonation.

En raison de l’utilisation répandue des voitures de société et des préférences des navetteurs, la voiture particulière est l’option privilégiée. Les voitures de société représentent environ 22 % du parc automobile luxembourgeois. L’utilisation généralisée des voitures de société et des bénéfices qui s’y rapportent, couplée à des avantages supplémentaires tels que les prestations pour achat de carburant et les remboursements de kilométrage, accroît encore la dépendance à l’égard des voitures, ce qui empêche le passage à des options de transport durables. Ces incitations réduisent le coût des déplacements domicile-travail en voiture, ce qui contribue à la congestion routière et aux incidences sur l’environnement. À l’heure actuelle, les transports publics représentent environ 17 % des déplacements domicile-travail. Seuls 5 % des déplacements domicile-travail sont effectués par chemin de fer, ce qui laisse une grande marge de manœuvre pour une utilisation accrue. Pourtant, les navetteurs ruraux sont confrontés à des possibilités de transport public limitées, tandis que les navetteurs urbains sont confrontés à des problèmes tels que l’engorgement, avec des retards et des capacités limitées. En outre, le nombre insuffisant de parkings relais empêche les navetteurs de passer facilement de la voiture au train, ce qui met en évidence une lacune dans la planification des transports.

La réponse du gouvernement aux défis en matière de transport a été importante mais insuffisante pour détourner les déplacements domicile-travail de l’utilisation de la voiture particulière. Des mesures telles que la gratuité des transports publics n’ont pas permis de réduire de manière significative la dépendance à l’égard de la voiture, car cette mesure profite principalement aux résidents plutôt qu’aux travailleurs frontaliers, qui continuent de payer des billets de train. Pour remédier à ces disparités, il est nécessaire d’adopter une approche adaptée, d’améliorer les transports publics entre les régions et de promouvoir des pratiques durables en matière de déplacements domicile-travail. Le succès dépendra de la mise en œuvre efficace des projets d’infrastructure, de l’amélioration de la fiabilité des services et de la promotion de la coopération transfrontalière avec l’Allemagne, la France et la Belgique.

Des efforts supplémentaires sont nécessaires pour améliorer l’efficacité énergétique des bâtiments

La décarbonation des bâtiments existants reste un défi majeur. Le secteur résidentiel a enregistré une légère augmentation de la consommation d’énergie en 2023. Toutefois, compte tenu des objectifs climatiques, davantage de rénovations de bâtiments et une amélioration de l’efficacité énergétique pourraient encore contribuer à réduire les émissions dans ce secteur. Le Luxembourg a progressé dans ce domaine, avec une stratégie nationale de rénovation visant à réduire la consommation d’énergie des bâtiments de 34 % d’ici à 2030 (annexe 8). Néanmoins, il convient de donner la priorité à de nouveaux progrès en matière de décarbonation du transport routier et des bâtiments afin d’atteindre l’objectif de réduction des émissions de 50 % par rapport aux niveaux de 2005 fixé par le RRE pour 2030, et plus encore l’objectif de réduction de 55 % fixé par la loi nationale sur le climat.

Les niveaux de précarité énergétique du Luxembourg sont parmi les plus faibles d’Europe, mais le problème persiste. La précarité énergétique touche principalement les ménages à faibles revenus vivant dans des logements locatifs anciens qui sont mal isolés et qui coûtent cher en frais de chauffage. Ces locataires ont souvent peu de contrôle sur les améliorations énergétiques, mais supportent l’intégralité du coût des bâtiments inefficaces. Si les chiffres globaux sont modestes, cette question est importante pour la transition énergétique: le secteur résidentiel reste fortement tributaire des combustibles fossiles et la réduction de la consommation d’énergie des ménages de près d’un tiers d’ici à 2030 nécessitera des mesures ciblant précisément les foyers difficiles à atteindre 27 .

Les efforts déployés jusqu’à présent ont combiné une aide d’urgence (par exemple, des plafonds tarifaires, des subventions) à des incitations à la rénovation à long terme, ce qui a donné des résultats mitigés. Alors que les mesures à court terme ont permis de ramener les niveaux de précarité énergétique à 1,9 % en 2023 (contre 3,3 % en 2022), des programmes structurels tels que le mécanisme d’obligations en matière d’efficacité énergétique et le Klimabonus ont du mal à atteindre les ménages les plus touchés. Parmi les obstacles figurent la complexité administrative, le manque de préfinancement et l’absence d’obligations de rénovation pour les propriétaires privés. Une surveillance critique sera nécessaire étant donné qu’un tiers des ménages sont des locataires et que les fonds publics qui soutiennent les rénovations peuvent aboutir à une augmentation des loyers ou à l’exclusion de ceux qui en ont le plus besoin.

Pour aller de l’avant, la transition pourrait être encouragée par le renforcement des outils existants plutôt que par leur extension. L’introduction de normes minimales pour les locations les moins performantes, couplées à des mesures de protection des locataires, contribuerait à débloquer les progrès là où ils sont le plus importants. Des procédures plus simples, une assistance technique plus directe et des subventions mieux ciblées rendraient les incitations existantes plus inclusives. L’utilisation d’indicateurs détaillés, comme l’indicateur de pauvreté énergétique du Luxembourg, pour suivre les progrès pourrait garantir que la transition reste à la fois équitable et efficace.

Tirer parti de la politique et de la réglementation pour la transition énergétique

La politique et la réglementation jouent un rôle crucial dans la transition énergétique au Luxembourg. Le pays a déjà introduit diverses mesures visant à promouvoir les énergies renouvelables, l’efficacité énergétique et les véhicules électriques, y compris divers investissements dans le cadre de son plan pour la reprise et la résilience. Toutefois, des efforts supplémentaires doivent être consentis pour créer des conditions de concurrence équitables pour les sources d’énergie renouvelable et relever les défis posés par les combustibles fossiles. Il s’agit notamment de mettre en place des politiques visant à soutenir le développement des énergies renouvelables ainsi que de supprimer progressivement les mesures de soutien qui ne sont pas ciblées, temporaires et qui ne préservent pas les incitations tarifaires visant à économiser l’énergie.

Le Luxembourg ne participe à aucun projet d’intérêt commun dans le cadre des règlements relatifs aux réseaux transeuropéens d’énergie (RTE-E) et au réseau transeuropéen de transport (RTE-T). Il s’agit d’un obstacle important aux efforts de décarbonation. La clarification du cadre juridique et institutionnel pertinent pour ces projets, et l’octroi de permis en particulier, permettrait au Luxembourg de mobiliser les fonds et l’expertise de l’Union pour soutenir sa transition énergétique.

La taxe carbone nationale représente un outil essentiel de la transition énergétique. En 2025, la taxe nationale sur le CO2 est passée de 35 EUR à 40 EUR par tonne de CO2. Introduite en 2021 à 20 EUR par tonne de CO₂ et augmentée ensuite de 5 EUR par an, la taxe s’applique aux combustibles (essence et diesel), au fioul domestique et au gaz. Conformément à la législation nationale, il y aura une nouvelle augmentation de 5 EUR en 2026, qui s’aligne sur les niveaux de prix prévus dans le cadre du système d’échange de quotas d’émission de l’Union 2 (SEQE 2) pour des secteurs spécifiques, y compris le bâtiment et le transport routier. Cette stratégie progressive d’augmentation fiscale reflète l’engagement du Luxembourg en faveur de la réalisation des objectifs climatiques nationaux et de l’Union, tels que définis dans la loi sur le climat. Il est prévu que les dispositions relatives à l’évolution de la taxe sur le CO₂ pour la période 2027-2030 soient réévaluées en 2026, conformément à ce qui est indiqué dans le plan national en matière d’énergie et de climat.

La taxe sur le CO2 au Luxembourg est liée à la prochaine introduction du système d’échange de quotas d’émission de l’Union 2 (SEQE 2) et aux différences de prix des carburants observées par rapport aux pays voisins. À mesure que la tarification du carbone évolue, les différences de prix des carburants entre le Luxembourg et ses pays voisins constituent un facteur essentiel pour atteindre l’objectif climatique national, en particulier avec l’introduction du SEQE 2.

Amélioration de la qualité de l’eau requise

Le Luxembourg est confronté aux principaux problèmes de qualité de l’eau dans l’Union. Toutes les masses d’eau de surface sont touchées par la pollution par les nutriments et la plupart des eaux souterraines sont touchées par la pollution par les nitrates et les pesticides. Le développement urbain perturbe le débit des cours d’eau et les écosystèmes aquatiques, ce qui limite la disponibilité de l’eau face à une demande croissante. Cela présente des risques pour la santé publique, l’environnement et l’économie, en particulier dans les domaines de l’agriculture, de la construction, des services d’approvisionnement en eau et des services de santé. La protection et la restauration des écosystèmes aquatiques contribueraient à atténuer les coûts sociaux et environnementaux tout en préservant la compétitivité à long terme. Le Luxembourg devrait réduire les pressions qui pèsent sur la forme et le cours des masses d’eau et continuer à promouvoir une agriculture durable. Le Luxembourg souffre d’un déficit annuel important de financement de la protection et de la gestion de l’eau, d’un montant de 125 millions d’EUR, qui pourrait être comblé grâce à une application étendue du principe du pollueur-payeur et à des incitations économiques.

Le faible nombre de travailleurs âgés en activité reste un défi pressant. Le taux d’emploi des travailleurs âgés (55-64 ans) est l’un des plus faibles de l’Union, près de la moitié des personnes de cette tranche d’âge étant des chômeurs de longue durée, contre 30 % pour l’ensemble de la population (annexe 10). Leur participation à l’éducation et à la formation des adultes est également inférieure à la moyenne de l’Union. En réponse à cela, le Luxembourg a pris des mesures pour remédier à cette situation et en prévoit d’autres. Le gouvernement a lancé une vaste consultation publique en vue d’une réforme du système de retraite, qui s’est déroulée en deux phases en 2024 et 2025, axées sur la capacité d’adaptation, la viabilité et l’équité 28 . Avec le soutien du Fonds pour la reprise et la résilience, l’initiative «Compétences futures» cible les participants âgés de 45 ans ou plus. Une meilleure intégration des travailleurs âgés dans le marché du travail, en supprimant progressivement les régimes de retraite anticipée, en réduisant les incitations financières à quitter prématurément le marché du travail et en introduisant des politiques de vieillissement actif, par exemple, est importante pour permettre au Luxembourg d’atteindre l’objectif national en matière d’emploi à l’horizon 2030, de renforcer la viabilité financière du système de retraite du pays et de garantir une croissance inclusive.

Les fortes pénuries de compétences constituent un défi pour la compétitivité

Les pénuries de main-d’œuvre qualifiée dans les secteurs liés aux transitions écologique et numérique peuvent entraver la compétitivité. Quelque 80 % des petites et moyennes entreprises rencontrent des difficultés pour recruter des travailleurs possédant les compétences adéquates, tandis que des pénuries sont signalées dans plusieurs professions nécessitant des compétences spécifiques liées aux secteurs du numérique et de l’écologie (annexe 12). Le taux de vacance d’emploi est tombé à 1,4 % en 2024. La baisse des offres d’emploi a été particulièrement marquée dans les services aux entreprises, tandis que la croissance de l’emploi s’est fortement ralentie récemment. Les pénuries de main-d’œuvre signalées par les entrepreneurs dans les enquêtes auprès des entreprises et des consommateurs sont en baisse par rapport au pic historique atteint début 2022. Ces pénuries concernent les activités professionnelles, scientifiques et techniques (4,4 %) et restent supérieures à la moyenne de l’Union (2,8 %).

La persistance de pénuries de main-d’œuvre qualifiée pourrait s’expliquer en partie par l’inadéquation des compétences, qui reste supérieure à la moyenne de l’Union. L’adéquation ou l’inadéquation entre l’offre et la demande de main-d’œuvre peut être mesurée par la relation entre les taux de vacance d’emploi et les taux de chômage (graphique 4.1). Au Luxembourg, les taux de vacance d’emploi et de chômage ont progressivement augmenté en 2014-2015, ce qui témoigne d’une inadéquation structurelle croissante. Toutefois, cette tendance s’est inversée en 2016. En 2021 et 2022, une augmentation de la demande de main-d’œuvre s’est accompagnée d’une baisse du chômage, tandis qu’en 2023-2024, ces tendances se sont inversées. Ces évolutions pourraient s’expliquer par des facteurs à court terme, mais la persistance de difficultés de recrutement pourrait également refléter une inadéquation des compétences.

L’agence luxembourgeoise pour l’emploi a pris plusieurs mesures pour améliorer sa capacité d’adéquation, grâce à la prévision des compétences. Par exemple, elle a mis en place un site internet qui fournit des données en temps réel sur les offres d’emploi et les tendances du marché du travail. La facilité pour la reprise et la résilience soutient des programmes de formation professionnelle visant à remédier à l’inadéquation des compétences sur le marché du travail. Le Fonds social européen plus (FSE+) cofinance des mesures de promotion de l’éducation et de la formation tout au long de la vie en lien avec les besoins en compétences des demandeurs d’emploi et des salariés. Afin de remédier aux pénuries et aux inadéquations de compétences, il est important que le Luxembourg progresse dans la mise en œuvre effective des mesures politiques, telles que le programme «Skills Plang», qui est toujours en attente d’approbation législative.

La détérioration des niveaux de compétences numériques met en évidence la nécessité de renforcer encore la reconversion et le perfectionnement professionnels. Bien que supérieur à la moyenne de l’Union, le pourcentage d’adultes possédant au moins des compétences numériques de base est passé de 63,8 % en 2021 à 60,1 % en 2023 (voir tableau de bord social à l’annexe 13). De même, la part des personnes possédant des compétences numériques supérieures à celles de base est passée de 31,8 % à 27,9 %. Une offre de main-d’œuvre suffisamment qualifiée est essentielle pour maintenir la compétitivité du secteur des technologies de l’information et de la communication luxembourgeois en expansion (annexe 10). Dans le cadre du plan pour la reprise et la résilience, le programme «Skillsbridges» propose des cours visant à faciliter les changements de carrière dans le cadre de la transition vers une économie numérique et plus verte. Dans l’ensemble, 36 % de la dotation du Fonds social européen plus (5,6 millions d’EUR) vise le développement des emplois et des compétences numériques. Le Fonds pour une transition juste soutient également des mesures de formation spécifiques, y compris la reconversion professionnelle et le perfectionnement numérique. La mise en œuvre effective des comptes de formation individuels pourrait également contribuer à la reconversion et au perfectionnement professionnels.

Les faibles niveaux de compétences de base constituent une menace pour la productivité et la compétitivité de la main-d’œuvre. La proportion d’élèves peu performants était supérieure à la moyenne de l’Union dans les trois domaines testés en 2018, d’après la dernière enquête PISA à laquelle le Luxembourg a participé (annexe 12). Les performances des étudiants présentent également un aspect lié à l’équité: l’écart observé entre les résultats des étudiants favorisés et ceux des étudiants défavorisés est le plus important parmi tous les pays de l’Union. Les données nationales montrent que le déficit de performance se creuse à un stade précoce, en particulier parmi les élèves issus de milieux défavorisés et ceux qui parlent français ou portugais chez eux. De même, alors que les résultats des élèves de quatrième en matière de compétences numériques se sont améliorés entre 2018 et 2023, les élèves affichaient les écarts de performance les plus importants en fonction de la catégorie socio-professionnelle de leurs parents. Afin de combler les écarts de performance, une initiative pilote proposant une éducation à l’alphabétisation en français a été lancée dans quatre écoles primaires en 2022/2023, afin d’enseigner la lecture et l’écriture aux élèves qui ne parlent ni allemand ni luxembourgeois à la maison. Le programme d’enseignement primaire est en cours de révision, mettant davantage l’accent sur le développement des compétences de base (annexe 12).

La formation du capital humain est essentielle à la croissance économique

L’absence d’un cadre unifié de qualité des écoles au niveau national empêche un suivi efficace et peut accentuer la segmentation et les inégalités. Le Luxembourg ne dispose ni d’un cadre de référence national contraignant pour la qualité des écoles, ni d’un système externe d’évaluation des écoles 29 . Les niveaux de compétences et les normes ne sont pas suffisamment détaillés dans les programmes d’études et il n’existe pas de collecte de données normalisée systémique dans les écoles. Ce problème se reflète dans l’écart important entre les mesures internes (évaluations des enseignants) et les mesures normalisées externes des performances des élèves à l’aide d’ÉpStan 30 , un outil luxembourgeois de suivi des écoles. En particulier, le projet de règlement mettant en œuvre les plans de développement scolaire dans l’enseignement secondaire 31 n’a jamais été adopté. Si l’autonomie des écoles individuelles leur permet de mieux s’adapter aux besoins de communautés en mutation rapide et de plus en plus diversifiées, le niveau d’autonomie dans le cadre institutionnel actuel peut faciliter une segmentation et des inégalités accrues. Les politiques actuelles mettent l’accent sur les réformes des programmes d’études axées sur l’apprentissage fondé sur les compétences et les compétences numériques, mais ne remédient pas aux disparités entre les systèmes scolaires.

Il est nécessaire de mettre l’accent sur le développement des compétences de base dès le plus jeune âge, en apportant un soutien ciblé et proactif aux élèves et aux écoles défavorisés. Le Luxembourg pourrait bénéficier d’un soutien plus personnalisé et préventif, accompagné d’une évaluation par des experts afin d’optimiser son impact. Dans le même temps, des activités en langue allemande dans l’éducation et l’accueil de la petite enfance pourraient être mises en place afin de mieux préparer les enfants à l’enseignement en allemand à l’école. Un soutien ciblé aux élèves et aux écoles défavorisés pourrait contribuer à réduire l’écart de performance entre les élèves issus de milieux socio-économiques et linguistiques différents. Cela permettrait d’améliorer les niveaux de compétences globaux du pays. La mise en œuvre du nouveau programme d’enseignement primaire axé sur les compétences ne remédie pas aux disparités. Pour remédier à ces problèmes au niveau national, un cadre national de qualité pourrait être adopté en matière d’éducation, tenant compte des disparités dans les programmes d’études, ainsi qu’une préparation méthodologique adéquate pour les enseignants. Grâce à ces outils, les écoles pourraient élaborer leurs propres politiques et actions de qualité.

La réduction des inégalités est également essentielle

Le risque de pauvreté ou d’exclusion sociale a augmenté ces dernières années, reflétant des problèmes d’inégalité systémiques. De manière générale, le taux total de risque de pauvreté ou d’exclusion sociale et ce même taux concernant les enfants augmentent depuis 2015, contrairement à la moyenne de l’UE, qui a diminué au cours de la même période. Cette tendance est principalement due aux disparités de revenus (mesurées par la composante «risque de pauvreté» du taux de risque de pauvreté ou d’exclusion sociale). Le taux de risque de pauvreté a toujours été supérieur à la moyenne de l’UE depuis 2019. En revanche, les taux (taux total et taux concernant les enfants) pour les deux autres composantes sous-jacentes de risque de pauvreté ou d’exclusion sociale, à savoir la privation matérielle grave et la privation sociale grave, restent nettement inférieurs aux moyennes correspondantes de l’Union, malgré des hausses récentes (annexe 11). Le taux de travailleurs pauvres a toujours dépassé la moyenne de l’Union depuis 2010 et touche actuellement plus de 1 salarié sur 7. En ce qui concerne la démographie, la pauvreté des travailleurs est particulièrement répandue chez les personnes nées en dehors de l’Union, les personnes peu qualifiées (travaillant dans des secteurs à bas salaires) et les parents isolés, en particulier ceux qui ont des enfants à charge. Ces facteurs contribuent aux inégalités, y compris aux inégalités de revenus telles que mesurées par le rapport interquintile de revenu. L’incidence des transferts sociaux, à l’exclusion des pensions, sur la réduction des inégalités de revenus a diminué, reflétant l’insuffisance des prestations sociales ainsi que les faibles taux de recours à ces dernières 32 . Le peu de sensibilisation à l’éligibilité aux mesures de soutien, la complexité des procédures administratives et les coûts psychologiques figurent parmi les principales raisons de ce faible taux de recours 33 . L’effet de réduction des inégalités des impôts et des transferts est également inférieur à la moyenne de l’Union, vu les progrès limités de la fiscalité directe en ce qui concerne les salaires 34 .

La réduction des inégalités est essentielle pour favoriser la cohésion sociale et soutenir la compétitivité du Luxembourg. Plusieurs mesures ont été prises, notamment des allègements fiscaux et des augmentations des salaires minimaux, des pensions et d’autres prestations sociales. Le gouvernement a annoncé un plan d’action national pour prévenir et combattre la pauvreté. Le plan doit être élaboré avec les partenaires sociaux d’ici la fin de l’année 2025. L’une des mesures clés inclura une simplification administrative visant à accroître le recours aux prestations sociales, notamment au moyen de la création d’un guichet unique pour les prestations sociales. En outre, 25 % de la dotation du FSE+ pour la période 2021-2027 (3,8 millions d’EUR) soutiennent la lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale. Un système d’imposition et de prestations plus efficace pourrait également contribuer à réduire les coûts de la vie, tout comme la reconversion et le perfectionnement professionnels et l’augmentation de l’offre de logements sociaux.

Ces conclusions sont cohérentes avec l’analyse de la deuxième phase, conformément au cadre de convergence sociale. L’analyse met en évidence des difficultés liées à l’augmentation du pourcentage de personnes exposées au risque de pauvreté ou d’exclusion sociale, s’expliquant principalement par les disparités de revenus, mais ne fait pas état de difficultés globales en matière de convergence sociale pour le Luxembourg, même avec les mesures mises en œuvre ou prévues 35 .

Pour favoriser la compétitivité, la durabilité et l’équité sociale, le Luxembourg gagnerait à:

 mettre en œuvre le PRR, notamment le chapitre REPowerfuEU, mettre en œuvre rapidement la politique de cohésion, en tirant parti des possibilités offertes par l’examen à mi-parcours et en faisant un usage optimal des instruments de l’UE, y compris InvestEU et STEP, pour améliorer la compétitivité;

 renforcer la viabilité du système de retraite, à savoir mettre en œuvre des réformes garantissant la viabilité financière du système de retraite, relever l’âge effectif de départ à la retraite et rehausser le taux d’emploi des travailleurs plus âgés;

 adopter des mesures plus fortes pour lutter efficacement contre la planification fiscale agressive afin d’éviter les distorsions de concurrence entre les entreprises, de garantir le traitement équitable des contribuables au sein de l’UE et de protéger les finances publiques;

 résoudre les problèmes liés au marché du logement en réformant les impôts et les prestations sociales, les politiques macroprudentielles, l’aménagement du territoire, la réglementation du marché hypothécaire et en investissant dans le logement public, tout en renforçant la coordination transfrontalière en matière de transport public et d’aménagement urbain;

 renforcer les transports durables et efficaces, afin d’atteindre les réductions d’émissions nécessaires (pour atteindre l’objectif de réduction de 55 %), en décarbonant les transports et en augmentant l’utilisation des transports publics, ce qui permettrait également de lutter contre la congestion croissante du trafic, notamment en investissant dans les infrastructures de transport public, en renforçant les réseaux transfrontaliers en collaboration avec les autorités régionales de la «Grande région», et en améliorant les liaisons du dernier kilomètre, afin de créer un système de transport plus compétitif et plus durable;

 stimuler la compétitivité, notamment en favorisant la diversification dans le secteur financier, en soutenant les investissements dans des activités à forte intensité de R&D, en favorisant l’innovation productive et en accélérant la numérisation dans le secteur des entreprises, en particulier dans l’adoption des technologies numériques avancées par les PME, et en permettant l’expansion des entreprises et la croissance de la productivité;

 réduire sa dépendance à l’égard des combustibles fossiles et accélérer la transition écologique, notamment en augmentant l’efficacité énergétique dans les bâtiments résidentiels et commerciaux et en aidant les municipalités à déployer les énergies renouvelables, et en stimulant le développement des compétences, en particulier les compétences clés qui sont nécessaires à la transition écologique et numérique;

 continuer de soutenir le déploiement des énergies renouvelables, en augmentant et en modernisant la capacité du réseau à haute tension, en améliorant les interconnexions avec les pays voisins et en assouplissant les procédures d’octroi de permis;

 soutenir la convergence sociale ascendante, améliorer les performances et garantir l’égalité des chances dans les écoles, en s’attaquant aux effets du milieu économique, des différences linguistiques et des disparités entre les systèmes scolaires sur les performances des élèves, notamment par la mise en œuvre d’un cadre national unifié de qualité des écoles assorti d’objectifs, de critères de référence et de procédures de suivi communs. Cela contribuerait à exploiter le potentiel de capital humain et la capacité d’innovation, qui sont des facteurs clés pour améliorer durablement la compétitivité du pays.

Budget

A1. Surveillance budgétaire et soutenabilité de la dette

A2. Fiscalité

Productivité

A3. Innovation des entreprises

A4. Faciliter l’activité des entreprises

A5. Marchés des capitaux, stabilité financière et accès au financement

A6. Un cadre institutionnel efficace

Durabilité

A7. Industrie propre et atténuation du changement climatique

A8. Une transition énergétique financièrement abordable

A9. Adaptation au changement climatique, préparation et environnement

Équité

A10. Marché du travail

A11. Politiques sociales

A12. Éducation et compétences

A13. Tableau de bord social

A14. Santé et systèmes de santé

Horizontal

A15. Objectifs de développement durable

A16. Progrès accomplis par rapport aux recommandations par pays et mise en œuvre des fonds de l’Union

A17. Régions compétitives

LISTE DES Tableaux

A1.1. Solde et dette des administrations publiques

A1.2. Dépenses nettes

A1.3. Dépenses nettes (exécution et prévisions), écarts par rapport à la recommandation

A1.4. Dépenses de défense

A1.5. Évolutions et prévisions macroéconomiques

A1.6. Situation budgétaire des administrations publiques

A1.7. Évolution de la dette

A1.8. FRR – Subventions

A1.9. Évolution prévue des dépenses liées au vieillissement pour les périodes 2024-2040 et 2024-2070

A1.10. Indicateurs de la base de données sur la gouvernance budgétaire

A2.1. Indicateurs de la fiscalité

A3.1. Indicateurs clés en matière d’innovation

A4.1. Faciliter l’activité des entreprises: indicateurs.

A5.1. Indicateurs financiers

A6.1. Luxembourg. Quelques indicateurs sur la réduction et la simplification de la charge administrative

A6.2. Objectifs de la décennie numérique mesurés par l’indice relatif à l’économie et à la société numériques

A7.1. Indicateurs clés de l’industrie propre et de l’atténuation du changement climatique: Luxembourg

A8.1. Indicateurs clés en matière d’énergie

A9.1. Indicateurs clés permettant de suivre les progrès accomplis en matière d’adaptation au changement climatique, de résilience et d’environnement

A13.1. Tableau de bord social pour le Luxembourg

A14.1. Principaux indicateurs de santé

A16.1. Fonds de l’UE sélectionnés avec dotations adoptées — données de synthèse (en millions d’EUR)

A16.2. Synthèse des recommandations par pays (2019-2024)

A17.1. Indicateurs socio-économiques selon le degré d’urbanisation, 2024

LISTE DES Graphiques

A2.1. Parts des recettes fiscales en 2023

A2.2. Écart fiscal pour les célibataires et les personnes apportant un second revenu, en % du coût total de la main-d’œuvre, 2024

A2.3. Utilisation d’entités ad hoc pour les IDE au Luxembourg et dans le reste de l’UE, 2023

A3.1. Investissements des entreprises en R&D en % du PIB, 2013-2023

A4.1. Faciliter l’activité des entreprises: indicateurs sélectionnés.

A5.1. Solde net de l’épargne et de l’investissement

A5.2. Position extérieure globale

A5.3. Marchés des capitaux et intermédiaires financiers

A5.4. Composition du financement des sociétés non financières en % du PIB

A5.5. Composition des actifs financiers des ménages par habitant et en % du PIB

A6.1. Confiance dans la justice, les autorités régionales/locales et le gouvernement

A6.2. Indicateurs relatifs à la politique et à la gouvernance réglementaires (IREG)

A6.3. Taux de participation des 25-64 ans à l’éducation et à la formation des adultes (%) par profession

A7.1. Intensité des émissions de GES des secteurs manufacturier et à forte intensité énergétique, 2022

A7.2. Émissions de gaz à effet de serre des secteurs relevant de la répartition de l’effort, 2005 et 2023

A8.1. Composantes du prix de détail de l’énergie pour les consommateurs résidentiels et non résidentiels, 2024

A8.2. Prix de gros mensuels moyens de l’électricité à un jour et prix de référence européens du gaz naturel (TTF néerlandais)

A8.3. Capacité installée de production d’énergies renouvelables (à gauche) et répartition entre les différents modes de production d’électricité (à droite) au Luxembourg

A9.1. Dépendance directe(1) aux services écosystémiques(2) de la valeur ajoutée brute générée par secteur économique en 2022

A10.1. Indicateurs clés du marché du travail

A10.2. Taux d’emploi par groupe d’âge (annuel)

A10.3. Situation des jeunes (15-24 ans) sur le marché du travail

A11.1. Taux de risque de pauvreté ou d’exclusion sociale par groupe d’âge

A11.2. Taux de pauvreté au travail (par groupe)

A11.3. Incidence des transferts sociaux (autres que les pensions) sur la réduction de la pauvreté

A12.1. Évolution de la compréhension écrite en allemand en troisième année, en fonction du statut socio-économique, entre 2018 et 2020

A12.2. Éducation et marché du travail des jeunes

A14.1. Espérance de vie à la naissance, en années

A14.2. Mortalité évitable grâce au système de soins

A15.1. Progrès accomplis dans la réalisation des ODD au Luxembourg

A16.1. Répartition du financement de la FRR au Luxembourg par domaine d’action

A16.2. Répartition du financement au titre de la politique de cohésion entre les objectifs stratégiques au Luxembourg

A17.1. Productivité de la main-d’œuvre par heure travaillée

LISTE DES Encadrés

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LISTE DES CARTES

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La présente annexe contient une série de tableaux pertinents pour l’évaluation de la situation budgétaire au Luxembourg, y compris la manière dont le Luxembourg répond aux recommandations du Conseil émises au titre du cadre de gouvernance économique réformé.

Le cadre réformé, qui est entré en vigueur le 30 avril 2024 36 , vise à renforcer la soutenabilité de la dette et à promouvoir une croissance durable et inclusive au moyen de réformes propices à la croissance et d’investissements prioritaires. Les plans budgétaires et structurels à moyen terme (ci-après les «plans») constituent la pierre angulaire du cadre, fixant l’engagement budgétaire des États membres à moyen terme. Cet engagement est défini en termes de croissance des dépenses nettes, qui est l’indicateur opérationnel unique relatif à la surveillance budgétaire.

Le Luxembourg a présenté son plan le 15 octobre 2025. Ce plan couvre la période allant jusqu’à 2029 et présente une trajectoire d’ajustement budgétaire s’étalant sur quatre ans. Le 21 janvier 2025, le Conseil a adopté la recommandation approuvant le plan du Luxembourg 37 .

L’évaluation de la mise en œuvre de la recommandation du Conseil est effectuée sur la base des données réelles d’Eurostat et des prévisions du printemps 2025 de la Commission, et en tenant compte du rapport annuel d’avancement (RAA) présenté par le Luxembourg le 25 avril 2025. En outre, dans le contexte de la communication de la Commission du 19 mars 2025 38 sur la prise en compte des dépenses de défense dans le cadre du pacte de stabilité et de croissance, l’annexe indique l’augmentation prévue des dépenses de défense sur la base des prévisions du printemps 2025 de la Commission.

L’annexe est structurée de la manière suivante. Premièrement, l’évolution du déficit et de la dette publics est présentée sur la base des chiffres présentés dans le tableau A1.1. S’ensuit l’évaluation de la mise en œuvre de la recommandation du Conseil approuvant le plan, sur la base des chiffres pertinents présentés dans les tableaux A1.2 à A1.8, y compris les données relatives aux dépenses de défense.

L’annexe fournit également des informations sur le coût du vieillissement de la population et le cadre budgétaire national. Les risques pour la viabilité budgétaire sont examinés dans le Debt Sustainability Monitor 2024 39 .

Évolution du déficit et de la dette publics

En 2024, l’excédent public du Luxembourg s’élevait à 1,0 % du PIB. Selon les prévisions du printemps 2025 de la Commission, il devrait se transformer en un déficit de 0,4 % du PIB en 2025. Le ratio dette publique/PIB s’élevait à 26,3 % à la fin de 2024 et, selon la Commission, il devrait diminuer jusqu’à s’établir à 25,7 % à la fin de 2025 en raison de l’effet boule de neige, étant donné que la croissance du PIB devrait être supérieure au paiement des intérêts.