DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION RÉSUMÉ DE L'ÉVALUATION de la directive 2014/28/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 février 2014 relative à l’harmonisation des législations des États membres concernant la mise à disposition sur le marché et le contrôle des explosifs à usage civil (refonte)

DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION

RÉSUMÉ DE L'ÉVALUATION

de la

directive 2014/28/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 février 2014

relative à l’harmonisation des législations des États membres concernant la mise à disposition sur le marché et le contrôle des explosifs à usage civil (refonte)

1.Contexte

Directive 2014/28/UE relative à l’harmonisation des législations des États membres concernant la mise à disposition sur le marché et le contrôle des explosifs à usage civil 1 (ci-après la «directive sur les explosifs à usage civil» ou la «directive actuelle») vise à améliorer la libre circulation des explosifs à usage civil dans le marché intérieur, tout en protégeant la santé et la sécurité des personnes et la sûreté publique. La directive sur les explosifs à usage civil a été adoptée en tant que refonte de la Directive 93/15/CEE du Conseil , du 5 avril 1993, relative à l’harmonisation des dispositions concernant la mise sur le marché et le contrôle des explosifs à usage civil 2 (ci-après la «directive de 1993»), en l’alignant sur le nouveau cadre législatif (ci-après le «NCL») 3 , en conservant toutefois l’essentiel de ses règles sectorielles spécifiques.

La décision 2004/388/CE de la Commission 4 , telle que modifiée par la décision 2010/347/UE de la Commission 5 , établit un document modèle harmonisé pour le transfert d’explosifs à l’intérieur de l’Union. La directive 2008/43/CE de la Commission relative à la traçabilité des explosifs 6 porte mise en œuvre d’un système harmonisé d’identification unique et de traçabilité des explosifs à usage civil.

En 2007, une étude a été réalisée pour évaluer l’efficacité, l’incidence et l’utilité de la directive de 1993 7 . Aucune évaluation complète de la Commission conformément aux lignes directrices et à la boîte à outils pour une meilleure réglementation 8 n’a toutefois été réalisée en ce qui concerne la règlementation de 1993 ou le cadre juridique actuel sur les explosifs à usage civil. Cependant, l’environnement concerné par la législation de l’Union en matière d’explosifs à usage civil a changé, tant depuis l’introduction des dispositions de fond en 1993 que depuis la refonte de 2014. Il était donc devenu nécessaire d’évaluer le fonctionnement global de la directive actuelle et de déterminer si elle était toujours adaptée à son objectif. Conformément aux lignes directrices et à la boîte à outils pour une meilleure réglementation, l’évaluation a étudié la pertinence, l’efficacité, la cohérence et l’efficience de la législation de l’Union relative aux explosifs à usage civil, ainsi que sa valeur ajoutée européenne, compte tenu des résultats et des incidences de sa mise en œuvre.

L’évaluation a été étayée par une étude réalisée pour la DG Marché intérieur, industrie, entrepreneuriat et PME (DG GROW) par Technopolis Group , avec le soutien des sociétés Milieu , Wavestone et Intellera , entre octobre 2023 et mars 2025 9 .

L’évaluation reposait principalement sur les informations recueillies au terme de diverses activités de consultation des parties prenantes, mais aussi, le cas échéant, sur des études, des rapports, des publications universitaires et issues de la littérature grise ainsi que sur des données statistiques provenant de différentes bases de données. La disponibilité des données relatives aux coûts a été très limitée et l’analyse de marché a souffert d’un manque de données désagrégées et de l’absence de données pour certaines années au cours de la période d’évaluation. Ces lacunes ont été atténuées par la triangulation d’informations provenant de différentes sources et la validation des conclusions au cours de l’atelier de validation des parties prenantes.

2.Conclusions

Efficacité

La directive sur les explosifs à usage civil a, dans une large mesure, atteint ses objectifs, en contribuant à la libre circulation des explosifs à usage civil dans le marché intérieur et à la protection de la santé, de la sûreté et de la sécurité.

La directive a largement permis d’harmoniser les règles des États membres concernant la mise à disposition d’explosifs à usage civil, permettant ainsi la libre circulation de ces articles sur le marché intérieur. Toutefois, les différences qui persistent entre les législations des États membres, en raison d’une transposition incorrecte des dispositions de la directive ou d’exigences nationales supplémentaires dans certains États membres, sont susceptibles d’entraver, dans une certaine mesure, la fluidité du commerce des explosifs à usage civil dans l’Union européenne.

Les accidents impliquant des explosifs à usage civil semblent relativement rares et, selon les parties prenantes, depuis l’adoption de la directive, le nombre d’accidents est resté le même ou a diminué. Les exigences essentielles de sécurité énoncées dans la directive en combinaison avec le système d’évaluation de la conformité semblent, dans l’ensemble, appropriées pour garantir la sécurité des explosifs à usage civil mis sur le marché de l’Union. Malgré certaines préoccupations concernant des divergences entre les pratiques d’évaluation de la conformité des organismes notifiés, plus poussée dans certains organismes, les parties prenantes sont largement convaincues que ,grâce à la directive, la qualité et la fiabilité des évaluations de la conformité se sont améliorées et la législation est mieux respectée. En outre, la surveillance du marché semble efficace en ce qui concerne la détection des explosifs non conformes sur le marché et leur retrait de celui-ci, bien que la coopération transfrontière pourrait être meilleure.

Les règles relatives au transfert d’explosifs à usage civil dans l’UE semblent contribuer à la sûreté et à la sécurité du secteur, ce dont la plupart des parties prenantes sont satisfaites. Toutefois, les différences entre les États membres en ce qui concerne la transposition de ces règles, là où elles dépassent les exigences énoncées dans la directive et dans la décision 2004/388/CE de la Commission, peuvent compliquer le transfert d’explosifs. Par ailleurs, les approbations de transferts se font encore largement sur support papier, ce qui semble entraîner une charge administrative et des retards.

Les incidents de sécurité impliquant des explosifs à usage civil semblent plutôt rares. À cet égard, le système de traçabilité des explosifs semble répondre à sa finalité et peut être considéré comme l’un des points forts principaux de la directive. En outre, au vu des infractions relativement rares et mineures commises dans le secteur des explosifs à usage civil, les sanctions sont considérées appropriées.

Efficience

Considérant la disponibilité limitée des données relatives aux coûts, il peut être avancé avec prudence que le fonctionnement de la directive est, dans l’ensemble, efficace.

Si les coûts ont augmenté pour la plupart des parties prenantes, ils semblent, globalement, toujours proportionnés par la part proportionnelle du chiffre d’affaires des entreprises qu'ils représentent. La directive a également permis à la plupart des parties prenantes de bénéficier d’une amélioration de l’efficacité des processus et des tâches. L’harmonisation des règles a réduit les coûts imputables à la nécessité de se familiariser avec les exigences légales, notamment les exigences en matière de sécurité et les procédures d’évaluation de la conformité, et a facilité l’accès au marché. Les parties prenantes bénéficient également de l’amélioration de la coordination et de l’échange d’informations ainsi que d’une meilleure traçabilité des explosifs à usage civil. Les coûts liés à la conformité aux exigences essentielles de sécurité, y compris aux stades de la conception, de la fabrication et de l’évaluation, semblent proportionnés, notamment au regard des avantages qu’ils apportent en matière de sûreté et de sécurité.

Par conséquent, la directive a entraîné un certain allègement de la charge en permettant de réaliser des tâches et des procédures plus efficacement. La plupart des obligations sont perçues comme proportionnées par les parties prenantes et semblent essentielles à la réalisation des objectifs de la directive. Il a été relevé que la charge pourrait encore être réduite sila procédure d’approbation du transfert d’explosifs pouvait bénéficier d’une harmonisation et d’une numérisation accrues. En outre, puisque l’étiquetage et la traçabilité semblent représenter des coûts importants pour le secteur, les avantages potentiels de la numérisation de ces marquages pourraient être explorés.

Cohérence

La directive est cohérente avec d’autres actes législatifs pertinents de l’Union et soutient des politiques plus larges de celle-ci, notamment le programme de lutte antiterroriste pour l’UE. Au niveau international, la directive est complétée par des accords internationaux et des recommandations relatives au transport des marchandises dangereuses. Concernant la cohérence avec les législations et politiques nationales, il convient de noter que, si des divergences entre les législations nationales peuvent entraver la libre circulation des explosifs à usage civil, elles peuvent dans certains cas s’avérer bénéfiques en matière de santé, de sûreté et de sécurité.

En ce qui concerne la cohérence interne, aucun problème n’a été recensé.

Valeur ajoutée européenne

La directive a apporté une valeur ajoutée par rapport à ce qui aurait pu être réalisé par les États membres s’ils avaient agi seuls. Les résultats de l’enquête ciblée suggèrent qu’en l’absence de règles établies à l’échelle de l’Union, la directive ne pourrait pas atteindre son objectif, ou seulement dans une faible mesure. Bien que les parties prenantes n’aient pas toutes été du même avis, les réponses obtenues dans le cadre de la consultation publique indiquent que la directive est plus importante pour l’harmonisation des règles et la libre circulation des explosifs à usage civil sur le marché intérieur que pour la sûreté et la sécurité, lesquelles pourraient également être assurées au niveau des États membres.

Pertinence

La directive a pour objectif de garantir la libre circulation des explosifs à usage civil sur le marché intérieur au moyen de l’harmonisation des législations et de la protection de la santé, de la sûreté et de la sécurité, un objectif qui garde toute sa pertinence compte tenu des besoins et des problèmes actuels. Toutefois, compte tenu de l'harmonisation poussée de la règlementation, du bon fonctionnement d’ensemble du marché intérieur et de la rareté des incidents liés à la sûreté et à la sécurité, les problèmes et les besoins auxquels la directive visait à répondre ne semblent plus constituer des préoccupations pressantes pour les parties prenantes. Au cours des dernières années, ce sont la protection de l’environnement et les évolutions technologiques relatives à ce secteur qui ont pris leur place en tant que sujets de préoccupations importants.

Des inquiétudes en ce qui concerne la clarté et le champ d’application ont été recensées. Elles portent sur l’exemption des articles destinés à être utilisés par les forces de sécurité publique et sur le fait que les explosifs destinés à l’industrie aérospatiale et aux équipements maritimes ne sont pas exclus du champ d’application. En outre, dans certains cas, il a été difficile ou inapproprié d’établir la délimitation entre les explosifs à usage civil et les articles pyrotechniques.

Selon les parties prenantes qui se sont penchées sur les dispositions concrètes de la directive, la plupart des dernières semblent toujours pertinentes. Seules les règles relatives aux saisies et aux sanctions ont été jugées relativement peu pertinentes, ce qui pourrait être lié au large pouvoir d’appréciation laissé aux États membres en ce qui concerne les sanctions et les mesures concrètes en matière de saisies mises en œuvre au niveau national. Les parties prenantes ont également souligné quelques points qui devraient être mieux pris en compte dans les dispositions de la directive, tels que la durabilité des étiquettes de traçabilité, les explosifs binaires et les explosifs multicomposants, la formation des parties prenantes, les licences et le bien-être animal.

3.Enseignements tirés

L’évaluation a mis en lumière les points forts et les points faibles du fonctionnement de la directive.

Les principales réussites de la directive sont:

·la libre circulation des explosifs à usage civil sur le marché intérieur grâce à des procédures harmonisées d’évaluation de la conformité et à l’alignement des législations nationales;

·les exigences essentielles de sécurité en matière d’explosifs à usage civil dans l’ensemble de l’UE;

·le système de traçabilité au niveau des articles, qui permet de suivre les explosifs à usage civil tout au long de leur cycle de vie.

·le renforcement de la coopération et du partage d’informations entre les autorités de surveillance du marché et en leur sein, les organismes notifiés et la Commission.

La directive ne présente pas de lacunes majeures, mais des améliorations sont possibles:

·la directive ne semble pas tenir suffisamment répondre à certaines préoccupations devenues plus pertinentes au cours des dernières années, notamment la protection de l’environnement et les évolutions technologiques.

·la directive pourrait peut-être bénéficier de la numérisation des procédures d’approbation des transferts et de l’étiquetage, en tenant compte des solutions ou initiatives technologiques existantes, telles que le passeport numérique des produits et le système de contrôle des explosifs en matière de prévention et de lutte contre le terrorisme (SCEPYLT).

(1) Directive 2014/28/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 février 2014 relative à l’harmonisation des législations des États membres concernant la mise à disposition sur le marché et le contrôle des explosifs à usage civil (refonte) (JO L 96 du 29.3.2014, p. 1, ELI: http://data.europa.eu/eli/dir/2014/28/oj ).

(2) Directive 93/15/CEE du Conseil, du 5 avril 1993, relative à l’harmonisation des dispositions concernant la mise sur le marché et le contrôle des explosifs à usage civil (JO L 121 du 15.5.1993, p. 20, ELI: http://data.europa.eu/eli/dir/1993/15/ ).

(3) Le nouveau cadre législatif se compose de la décision nº 768/2008/CE du Parlement européen et du Conseil du 9 juillet 2008 relative à un cadre commun pour la commercialisation des produits et abrogeant la décision 93/465/CEE du Conseil (JO L 218 du 13.8.2008, p. 82, ELI: http://data.europa.eu/eli/dec/2008/768(1)/oj ) et du règlement (CE) nº 765/2008 du Parlement européen et du Conseil du 9 juillet 2008 fixant les prescriptions relatives à l’accréditation et à la surveillance du marché pour la commercialisation des produits et abrogeant le règlement (CEE) nº 339/93 (JO L 218 du 13.8.2008, p. 30, ELI: http://data.europa.eu/eli/reg/2008/765/oj ).

(4) Décision 2004/388/CE de la Commission du 15 avril 2004 relative à un document sur le transfert intracommunautaire d’explosifs (JO L 120 du 24.4.2004, p. 43, ELI: http://data.europa.eu/eli/dec/2004/388/oj ).

(5) Décision 2010/347/UE de la Commission du 19 juin 2010 modifiant la décision 2004/388/CE relative à un document sur le transfert intracommunautaire d’explosifs (JO L 155 du 22.6.2010, p. 54, ELI: http://data.europa.eu/eli/dec/2010/347/oj ).

(6) Directive 2008/43/CE de la Commission du 4 avril 2008 portant mise en œuvre, en application de la directive 93/15/CEE du Conseil, d’un système d’identification et de traçabilité des explosifs à usage civil (JO L 94 du 5.4.2008, p. 8, ELI: http://data.europa.eu/eli/dir/2008/43/oj ).

(7) Commission européenne, Evaluation on DG Enterprise and industry legislation – Cosmetics and Explosives Directives , rapport final, 2007 (en anglais seulement).

(8) Commission européenne, lignes directrices pour une meilleure réglementation , 2021; Commission européenne, boîte à outils pour une meilleure réglementation 2023.

(9) Ibid.