Contexte de l’évaluation
Le règlement établissant l’instrument de soutien financier à la gestion des frontières et à la politique des visas (ci-après l’«IGFV») pour la période 2021-2027, a été adopté le 21 juillet 2021. L’IGFV a été créé pour succéder au Fonds pour la sécurité intérieure pour la période 2014-2020 – l’instrument de soutien financier dans le domaine des frontières extérieures et des visas (FSI-FEV). Il est doté d’un budget nettement plus important, ce qui lui permet d’apporter un soutien plus complet aux États membres et aux pays associés à l’espace Schengen. La dotation initiale s’élevait à 6,4 milliards d’EUR, soit le double de la dotation initiale allouée au FSI-FEV, qui s’élevait à 2,8 milliards d’EUR. En outre, l’IGFV était soumis au règlement portant dispositions communes (RPDC), qui fixe les règles financières et de mise en œuvre applicables à la plupart des Fonds de l’UE en gestion partagée. Grâce à ce nouveau cadre juridique, les paiements sont devenus plus flexibles, ce qui a permis d’améliorer la gestion financière et d’alléger les charges administratives. Le mécanisme thématique de l’IGFV a également apporté une plus grande flexibilité pour répondre aux crises, telles que les vagues migratoires.
L’objectif général de l’IGFV, comme celui de son prédécesseur, est: «d’assurer une gestion européenne intégrée des frontières, rigoureuse et efficace, aux frontières extérieures, contribuant ainsi à assurer un niveau élevé de sécurité intérieure au sein de l’Union, tout en y préservant la libre circulation des personnes, et en respectant intégralement l’acquis pertinent de l’Union et les obligations internationales qui incombent à cet égard à l’Union et aux États membres en vertu des instruments internationaux auxquels ils sont parties».
Cet objectif se décline en deux objectifs spécifiques:
1.soutenir une gestion européenne intégrée efficace des frontières aux frontières extérieures, mise en œuvre par le corps européen de garde-frontières et garde-côtes, dans le cadre d’une responsabilité partagée de l’Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes et des autorités nationales chargées de la gestion des frontières, pour faciliter les franchissements légitimes des frontières, prévenir et détecter l’immigration clandestine et la criminalité transfrontière et gérer efficacement les flux migratoires;
2.soutenir la politique commune des visas pour garantir une approche harmonisée entre les États membres en matière de délivrance de visas et faciliter les déplacements légitimes tout en contribuant à prévenir les risques en matière de migration et de sécurité.
La mise en œuvre des programmes en gestion partagée a démarré avec un certain retard, en raison de l’approbation tardive des programmes des États membres. De plus, le contexte de mise en œuvre a été considérablement perturbé en raison de plusieurs crises, notamment la guerre d’agression menée par la Russie en Ukraine, l’instrumentalisation de migrants par la Biélorussie et la pandémie de COVID-19. Ces événements ont eu une influence sur la mise en œuvre initiale de l’instrument.
Conformément à l’article 28, paragraphe 1, du règlement établissant l’IGFV, la Commission doit procéder, au plus tard le 31 décembre 2024, à une évaluation à mi-parcours de l’instrument portant sur:
(a)son efficacité, y compris les progrès accomplis sur la voie de la réalisation de ses objectifs;
(b)l’efficacité de l’utilisation des ressources allouées à l’instrument et l’efficacité des mesures de gestion et de contrôle mises en place pour sa mise en œuvre;
(c)le maintien de la pertinence et de l’adéquation des mesures d’exécution prévues par le règlement;
(d)la coordination, la cohérence et la complémentarité entre les actions soutenues par l’instrument et le soutien apporté par d’autres Fonds de l’Union;
(e)la valeur ajoutée de l’Union des actions mises en œuvre au titre de l’instrument.
Le présent document résume les résultats de cette évaluation. En général, les données et les chiffres utilisés pour l’analyse avaient comme date limite le 30 juin 2024. Les développements ultérieurs ne sont en principe pas repris dans l’évaluation.
Principales conclusions et principaux enseignements tirés
Efficacité
Les interventions financées ont progressé à des rythmes différents sur le plan opérationnel. Les progrès réalisés dans la mise en œuvre ont été plus lents pour l’objectif consistant à soutenir la politique des visas que pour celui consistant à soutenir une gestion européenne intégrée efficace des frontières. Cela s’explique probablement par la nécessité de traiter en priorité les retombées de la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine, en termes de gestion des frontières et de capacités d’accueil.
Après l’approbation des programmes des États membres à la fin de 2022, les informations sur les performances concrètes étaient encore limitées à la fin de 2024 et insuffisantes pour tirer des conclusions relatives à l’efficacité. En outre, les États membres doivent s’adapter à un nouveau cadre d’établissement de rapports et de suivi, ce qui explique pourquoi les données sur les performances de la mise en œuvre des programmes de l’IGFV sont encore inégales.
Efficience
Dans la mesure où les informations relatives aux performances sont encore insuffisantes, il est trop tôt pour procéder à une analyse coût-efficacité complète, mais certains éléments indiquent que les progrès financiers avancent de manière efficiente. À mi-parcours, dans le cadre des programmes de l’IGFV, les États membres avaient engagé un montant (1,591 milliard d’EUR) équivalent à la totalité de la dotation initiale du FSI-FEV pour la période 2014-2020 destinée aux programmes nationaux des États membres (1,551 milliard d’EUR). Toutefois, il reste nécessaire de procéder à des ajustements afin de garantir pleinement un octroi efficient des fonds et de réduire la charge administrative jugée importante par les bénéficiaires et les autorités de gestion.
Avec le passage au cadre commun pour la gestion partagée dans le cadre du règlement portant dispositions communes, le système d’établissement de rapports est devenu plus transparent, plus fondé sur l’obligation de rendre des comptes et plus axé sur les performances , ce qui a permis de remédier aux lacunes constatées au cours de la période précédente. Certains bénéficiaires et autorités de gestion signalent que les exigences réglementaires et de suivi sont lourdes. Cependant, les parties prenantes ont indiqué que la charge administrative devrait être réduite une fois qu’elles se seront adaptées aux nouvelles exigences réglementaires et d’établissement de rapports, ainsi qu’aux nouvelles méthodes de travail.
Les éléments visant à promouvoir des pratiques présentant un bon rapport coût/efficacité sont intégrés à tous les niveaux dans les programmes des États membres et dans les programmes de travail élaborés par la Commission pour le mécanisme thématique de l’IGFV. Dans ce contexte, il est prématuré, sur la base des informations disponibles, de tirer des conclusions sur l’efficience opérationnelle de l’IGFV.
Certains éléments ont pu avoir une incidence sur l’efficience de la mise en œuvre, notamment la nécessité de s’adapter au nouveau cadre juridique prévu par le règlement portant dispositions communes. De plus, les ressources humaines sont limitées et sont restées stables par rapport à la période de programmation précédente, alors que les fonds disponibles, la charge de travail et la complexité des différentes tâches ont augmenté, sans compter le processus d’apprentissage lié aux nouveaux mécanismes et aux outils d’établissement de rapports.
Les possibilités existantes de simplification et de réduction de la charge administrative, sous la forme d’options simplifiées en matière de coûts et de systèmes informatiques pour la gestion des financements de l’IGFV, ne semblent pas encore avoir été pleinement exploitées et devraient être davantage mises en œuvre par les États membres.
Pertinence
L’instrument répond aux besoins auxquels il était destiné et a prouvé sa capacité à relever les nouveaux défis et à s’adapter aux évolutions dans le domaine concerné.
Il est généralement admis que l’instrument a continué à répondre aux besoins énoncés dans l’objectif de l’IGFV: assurer une gestion européenne intégrée des frontières, rigoureuse et efficace, aux frontières extérieures (objectif spécifique nº 1) et soutenir la politique commune des visas (objectif spécifique nº 2).
L’IGFV a continué à répondre aux besoins les plus importants au niveau national et de l’UE en matière de gestion des frontières et de politique commune des visas, même lorsque ces besoins ont évolué au cours de la mise en œuvre de l’instrument. L’architecture de l’IGFV, avec ses quatre composantes et sa combinaison de modes de gestion (partagée, directe et indirecte), s’est avérée être un atout en termes de flexibilité et de réactivité.
Cohérence
Les programmes des États membres et les programmes de travail de la Commission pour le mécanisme thématique sont adaptés à leur objectif et cohérents avec les autres Fonds nationaux et de l’UE. L’architecture de l’IGFV renforce la cohérence interne en favorisant la complémentarité entre les différentes composantes.
La complémentarité et les synergies sont mises en œuvre par l’intermédiaire de mécanismes formels et informels, qui pourraient encore être renforcés. Cela vaut tout particulièrement pour les actions de l’Union, où une meilleure prise en compte des enseignements tirés pourrait renforcer d’autres éléments de la mise en œuvre.
L’IGFV est également cohérent avec les autres éléments de la gestion européenne intégrée des frontières et de la politique des visas de l’UE et les soutient.
La sensibilisation des parties prenantes à la cohérence et à la complémentarité des trois Fonds dans le domaine des affaires intérieures pourrait être renforcée (FAMI, FSI et IGFV). Cela devrait permettre d’optimiser la réalisation de leurs objectifs généraux respectifs dans les domaines interdépendants de la gestion des frontières, des migrations et de la sécurité.
En ce qui concerne la cohérence avec les programmes de dépenses externes, notamment l’IVCDCI - Europe dans le monde, il est nécessaire de renforcer la coopération et la coordination en matière de programmation, tant entre les services de la Commission qu’avec les États membres de l’UE. L’architecture actuelle du financement présente plusieurs problèmes auxquels il faudrait remédier, notamment: le manque d’alignement entre le financement extérieur de l’Union en matière de migration et de sécurité et les politiques de l’Union dans ces domaines; la difficulté persistante à utiliser tous les outils existants (stratégiques, de financement, d’investissement et autres) dont disposent l’UE et ses États membres, dans un esprit Équipe Europe, pour exercer une influence stratégique et opportune sur les pays partenaires afin d’améliorer la coopération en matière de migration et de sécurité; les limites du financement des actions liées à la migration et à la sécurité dans les pays tiers, étant donné que la plupart des dépenses dans le domaine extérieur doivent respecter les critères d’éligibilité de l’aide publique au développement.
Enfin, il ressort de l’évaluation que le potentiel du financement de l’IGFV pourrait encore être renforcé afin d’accroître l’adoption de solutions technologiques innovantes, développées grâce au financement de la recherche de l’UE (Horizon Europe) au niveau des programmes de l’UE et nationaux.
Valeur ajoutée de l’UE
Les États membres ne dépendent pas excessivement des financements de l’UE. Les ressources nationales continuent de jouer un rôle clé tandis que l’IGFV sert de source de financement complémentaire. L’évaluation de la valeur ajoutée de l’IGFV révèle des contributions significatives dans divers domaines.
La valeur ajoutée de l’IGFV réside dans sa capacité à soutenir des projets qui dépassent les capacités financières et opérationnelles des États membres pris individuellement. En favorisant la coopération, en garantissant le respect des normes de l’UE et en complétant les efforts financés par le budget national, il renforce considérablement le cadre collectif de gestion des frontières et de politique des visas de l’UE.