DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION RÉSUMÉ DU RAPPORT D'ANALYSE D'IMPACT […] accompagnant le document: Proposition de directive du Conseil concernant la structure et les taux de l'accise applicable au tabac et aux produits connexes (refonte)

Résumé de l’analyse d’impact

Analyse d’impact relative à une proposition de directive du Conseil concernant la structure et les taux de l’accise applicable au tabac et aux produits connexes

A. Nécessité d’une action

Quel est le problème et pourquoi se situe-t-il au niveau de l’UE?

L’initiative de révision de la directive 2011/64/UE du Conseil concernant la structure et les taux des accises applicables aux tabacs manufacturés s’inscrit dans le cadre du plan européen pour vaincre le cancer.

Le problème examiné par l’analyse d’impact est le fait que la directive actuelle ne permet plus d’atteindre pleinement son double objectif, à savoir assurer à la fois le bon fonctionnement du marché intérieur et un niveau élevé de protection de la santé. Les taux de taxation minimaux actuels ne produisent plus les effets escomptés pour ce qui est de leur contribution effective à la réduction de la consommation de tabac. Les différences existantes encouragent les flux transfrontières irréguliers. Le champ d’application actuel de la directive n’est pas adapté à l’évolution du marché, il ne couvre pas les nouveaux produits tels que les liquides pour cigarettes électroniques et l’application de droits d’accise aux produits du tabac chauffés n’est pas explicitement établie. En outre, le commerce illicite de produits du tabac reste important et continue d’être une source de préoccupation dans les États membres.

Les principaux facteurs à l’origine du problème sont les suivants: i) le prix relativement abordable des produits du tabac; ii) des taux minimaux au niveau de l’UE inappropriés; iii) des approches fiscales divergentes tant au niveau des produits qu’au niveau des États membres; et iv) un contrôle inefficace de l’ensemble de la chaîne d’approvisionnement du tabac par les États membres.

Quels sont les objectifs à atteindre?

La révision des dispositions actuelles de la directive vise:

§à actualiser les taux minimaux de l’UE afin d’assurer le bon fonctionnement du marché intérieur et, parallèlement, un niveau élevé de protection de la santé conformément à l’objectif du plan européen pour vaincre le cancer;

§à assurer un traitement fiscal cohérent des nouveaux produits dans l’UE (en particulier des liquides pour cigarettes électroniques et des produits du tabac chauffés, ainsi que des nouveaux produits modernes à usage oral);

§à intégrer le tabac brut dans le système d’informatisation des mouvements et des contrôles des produits soumis à accise (EMCS) afin de lutter contre l’augmentation de la production illicite de cigarettes à l’intérieur de l’UE.

Les principaux objectifs des options stratégiques proposées sont les suivants:

§garantir le bon fonctionnement du marché intérieur;

§assurer un niveau élevé de protection de la santé;

§lutter contre la fraude et protéger les recettes des États membres.

Plus précisément, cette initiative vise à:

§rapprocher les taux de taxation et les régimes fiscaux des États membres à moyen terme 1 ;

§décourager, à court terme, la substitution induite par la fiscalité entre les différents produits du tabac et leurs succédanés;

§relever les niveaux de prix relatifs afin d’influencer les comportements de consommation dans le but de réduire la prévalence du tabagisme conformément à l’objectif du plan européen pour vaincre le cancer à l’horizon 2040;

§assurer, à court terme, la sécurité juridique en ce qui concerne la définition et la classification fiscale des produits pour toutes les parties concernées;

§garantir, à court terme, une gestion efficace de l’accise, notamment par l’application effective de la législation, la perception de l’impôt et des mesures d’atténuation de la fraude et de l’évasion fiscales, en élargissant l’application des dispositions en matière de circulation et de contrôle.

Quelle est la valeur ajoutée de l’action au niveau de l’UE (subsidiarité)?

Les problèmes recensés, en particulier le traitement fiscal incohérent selon les produits et entre ceux-ci et l’augmentation de la production illicite de produits du tabac dans l’UE, ainsi que leurs causes ne peuvent pas être traités par les États membres seuls. Les limites du cadre réglementaire actuel ont une incidence négative sur l’efficacité des politiques nationales antitabac et de santé publique, ce qui compromet la réalisation des objectifs du plan européen pour vaincre le cancer. Une révision de la directive est donc nécessaire. Aucune autre initiative nationale, bilatérale ou internationale ne permettrait de résoudre ce problème aussi efficacement pour l’ensemble des parties concernées au niveau de l’UE.

B. Solutions

Quelles sont les différentes options pour atteindre les objectifs? Y a-t-il une option privilégiée? Si ce n’est pas le cas, veuillez en expliquer les raisons.

Les domaines d’action examinés dans l’analyse d’impact sont 1) la révision des taux minimaux de l’UE et de certaines catégories de produits du tabac traditionnels, 2) l’extension du champ d’application de la directive aux nouveaux produits et 3) l’extension du champ d’application au tabac brut.

Les options envisagées pour la révision des taux minimaux de l’UE et de certaines catégories de produits du tabac suivent les conclusions du Conseil, qui soulignaient la nécessité de tenir compte des différentes situations économiques des États membres. Les trois options proposent une augmentation limitée (option 1), modérée (option 2) ou importante (option 3) des taux minimaux de l’UE, partiellement exprimés en parités de pouvoir d’achat (PPA) de manière à mieux s’adapter à la réalité économique de chaque État membre. Dans le même temps, afin d’assurer la durabilité de la vision politique dans le temps, les taux minimaux d’accise devraient tenir compte des tendances moyennes de l’inflation dans l’UE, sur la base de l’indice des prix à la consommation harmonisé (IPCH). Les options 2 et 3 prévoient des augmentations progressives pour les cigares, les cigarillos et les autres tabacs à fumer, afin de combler petit à petit l’écart avec les cigarettes à moyen terme, contribuant ainsi à l’objectif du plan européen pour vaincre le cancer.

Les options envisagées pour l’extension du champ d’application de la directive aux nouveaux produits visent à créer des conditions de concurrence équitables et à favoriser le bon fonctionnement du marché intérieur. Pour les produits du tabac chauffés, l’option 1 propose un taux minimal de l’UE modéré, tandis que l’option 2 prévoit un taux minimal de l’UE plus élevé. Pour les liquides destinés aux cigarettes électroniques, l’option 1 propose un taux minimal de l’UE égal à zéro, tandis que l’option 2 prévoit un taux positif et l’option 3 des taux qui varient en fonction de la concentration en nicotine. Pour les autres tabacs manufacturés et produits connexes (y compris les nouveaux produits commerciaux à base de nicotine ciblant les jeunes), l’option 1 propose des taux minimaux de base, tandis que l’option 2 prévoit des taux minimaux limités et l’option 3 des taux élevés qui sont augmentés de manière progressive.

Les options envisagées pour l’extension du champ d’application au tabac brut intègrent ce dernier au système d’informatisation des mouvements et des contrôles des produits soumis à accises (EMCS) afin de lutter contre la multiplication des usines clandestines dans l’UE. L’option 1 propose un taux minimal de l’UE égal à zéro, tandis que l’option 2 prévoit un taux positif aligné sur le taux minimal appliqué aux «autres tabacs à fumer».

L’option privilégiée adopte une approche ambitieuse en ce qui concerne les taux d’accise minimaux tant pour le tabac traditionnel que pour les nouveaux produits, afin d’atteindre efficacement les objectifs fixés pour la révision, en conformité avec les objectifs stratégiques plus généraux, tout en répartissant de manière équilibrée les coûts et la charge administrative engendrés.

Quelles sont les positions des différentes parties prenantes? Qui soutient quelle option?

La consultation publique a confirmé l’importance de lutter contre la substitution croissante des cigarettes par d’autres produits du tabac (essentiellement le tabac fine coupe à rouler les cigarettes) et, a fortiori, par de nouveaux produits non réglementés (tels que les liquides pour cigarettes électroniques et le tabac chauffé). Malgré la réticence des citoyens et des répondants de l’industrie à l’idée de revoir à la hausse la taxation d’une série de produits, une majorité de répondants ont convenu de la nécessité de réduire l’écart entre les niveaux de taxation des produits du tabac traditionnels. Toutefois, certains n’étaient pas favorables à l’égalisation totale des taux entre les différents produits. Les universitaires, les ONG, les experts de la santé publique et les autres catégories de répondants ont convenu presque à l’unanimité de la nécessité d’accroître la taxation et de combler les écarts existants.

En ce qui concerne les nouveaux produits, un large consensus s’est dégagé au sujet de la nécessité d’envisager et d’harmoniser la taxation des nouveaux produits, à l’exception notable des réponses des citoyens concernant les cigarettes électroniques (les répondants étaient toutefois principalement des consommateurs de cigarettes électroniques). Une majorité de répondants considéraient que les cigarettes électroniques devaient être taxées à un taux plus faible que les produits du tabac traditionnels.

Les répondants ont reconnu l’importance de lutter contre le commerce et la production illicites de produits du tabac et ont plaidé en faveur d’une action renforcée de l’UE. La majorité d’entre eux (à l’exception notable des représentants de l’industrie) étaient favorables à l’inclusion du tabac brut parmi les produits à contrôler dans le cadre du système d’informatisation des mouvements et des contrôles des produits soumis à accise (EMCS).

L’analyse d’impact n’ayant pas été suivie d’une proposition législative à l’époque, une étude a été commandée en 2024 afin de fournir des informations mises à jour en fonction de l’évolution du marché et de la réglementation, ainsi qu’une analyse connexe. L’étude confirme que les options envisagées restent les plus pertinentes et que leurs incidences estimées restent valables. L’analyse d’impact a été mise à jour dans la mesure nécessaire pour intégrer cette analyse récente et tenir compte, dans la proposition de taux minimaux harmonisés au niveau de l’UE, de l’inflation observée depuis 2022. Elle a également été complétée par le mécanisme de contrôle concernant l’incidence sur la compétitivité et sur les PME — les deux contrôles étant disponibles dans les annexes respectives de l’analyse d’impact, conformément aux nouvelles exigences en matière d’amélioration de la réglementation.

C. Incidence de l’option privilégiée

Quels sont les avantages de l’option privilégiée (ou, à défaut, des options principales)?

L’option privilégiée pour la révision des taux minimaux de l’UE et de certaines catégories de produits du tabac est l’option 3, à savoir une augmentation significative des taux minimaux avec une période transitoire de quatre ans pour les cigares, les cigarillos, le tabac à pipe à eau et les autres tabacs à fumer. Cette option est la plus efficace pour réduire la consommation de tabac. Elle ferait reculer la prévalence du tabagisme à 20,8 %, conformément à l’objectif à long terme du plan européen pour vaincre le cancer, à savoir parvenir d’ici à 2040 à une génération sans tabac (où moins de 5 % de la population consomme du tabac). Cette option pourrait également permettre d’augmenter significativement les droits d’accise dans près de la moitié des États membres et dans une mesure sans précédent dans certains d’entre eux, notamment pour les produits traditionnellement peu taxés tels que les cigares et les cigarillos, ce qui rend difficile de prévoir l’ensemble des effets sur le marché (baisse des ventes, coûts de conformité élevés pour les opérateurs économiques). Toutefois, l’approche partiellement fondée sur les PPA atténue les effets les plus extrêmes, ce qui permet de revoir les ambitions à la hausse.

L’option privilégiée pour l’extension du champ d’application de la directive est l’introduction de nouvelles catégories d’accise pour chaque nouvelle catégorie de produits. En ce qui concerne les taux minimaux, l’option 2 est privilégiée pour les produits du tabac chauffés; pour les liquides destinés aux cigarettes électroniques, l’option 3, qui associe deux taux forfaitaires pour les produits à forte et faible teneur en nicotine, est privilégiée; elle l’est également pour les autres tabacs manufacturés et les produits connexes, avec une augmentation progressive du taux minimal fixe sur quatre ans à 143 EUR. L’établissement de définitions, d’un traitement fiscal et d’obligations liées au contrôle et aux mouvements harmonisées pour les nouveaux produits comblerait un vide réglementaire, éliminerait la fragmentation considérable due aux nombreux régimes nationaux différents et améliorerait le fonctionnement du marché pour ces produits. En ce qui concerne les taux d’accise proposés, l’introduction de taux minimaux de l’UE élevés réduirait le manque à gagner fiscal entre les nouveaux produits et les produits du tabac traditionnels et donc le recours aux succédanés induit par la fiscalité.

L’option privilégiée pour l’extension du champ d’application au tabac brut est l’option 1, à savoir une nouvelle catégorie d’accise pour le tabac brut avec un taux minimal nul. Cette option prévoit l’application du système EMCS aux mouvements transfrontières. Les autorités des États membres auraient ainsi accès à un outil informatique facilement accessible permettant de surveiller les opérations dans la chaîne d’approvisionnement et aidant donc à détecter les irrégularités et les éventuelles voies de détournement. L’introduction d’un taux nul permet de maintenir la proportionnalité du mécanisme afin de lutter contre la fraude et l’évasion fiscales et d’éviter la double imposition.

Quels sont les coûts de l’option privilégiée (ou, à défaut, des options principales)?

L’option privilégiée pour l’extension du champ d’application aux nouveaux produits et au tabac brut engendrerait une augmentation modérée des coûts administratifs pour les opérateurs économiques, qui peut occasionnellement être plus importante pour les PME (essentiellement dans le secteur des cigarettes électroniques) en raison de la nécessité de mettre en œuvre les obligations liées aux mouvements et au contrôle applicables aux produits soumis à accise. Les grandes entreprises du secteur du tabac actives dans le segment des nouveaux produits sont déjà armées pour mettre ces règles en pratique. Les coûts administratifs supplémentaires pour les autorités fiscales seraient également modérés, étant donné que les États membres ayant introduit des droits d’accise pour les nouveaux produits et le tabac brut appliquent déjà des règles et des mesures de contrôle similaires pour les produits du tabac conventionnels.

Quelles sont les incidences sur les PME et la compétitivité?

Le traitement harmonisé de l’accise et l’application des obligations liées aux mouvements et au contrôle (EMCS) pour les nouveaux produits élimineraient les obstacles à l’entrée sur le marché dus à la fragmentation des règles et régimes des États membres, en créant de nouvelles possibilités pour les opérateurs, y compris les PME, d’étendre leurs activités à d’autres marchés. Toutefois, les PME seraient comparativement plus touchées car elles sont moins à même d’absorber la hausse des coûts. Par ailleurs, le secteur du tabac est largement dominé par les grandes entreprises du tabac, de sorte que des effets négatifs pour les PME ne sont attendus que dans le secteur des cigarettes électroniques et, dans une bien moindre mesure, dans le secteur du tabac brut et dans des sous-secteurs limités (par exemple, les cigares, le tabac à pipe et le tabac sans combustion).

L’introduction d’obligations de contrôle au niveau de l’UE pour le tabac brut réduirait la disponibilité du tabac et des produits du tabac illicites sur le marché, et les acteurs légaux subiraient donc moins les pressions concurrentielles de la chaîne de valeur illégale, ce qui pourrait en partie compenser les coûts supplémentaires supportés. Dans l’ensemble, ces coûts ne devraient pas avoir d'incidence significative sur la compétitivité du tabac cultivé dans l’UE.

Y aura-t-il une incidence notable sur les budgets nationaux et les administrations nationales?

Les augmentations des taux minimaux de l’UE applicables aux produits du tabac traditionnels entraîneront une augmentation des recettes fiscales annuelles estimée à 14 milliards d’EUR dans l’ensemble des États membres de l’UE.

L’introduction de taux d’accise pour les nouveaux produits permettra une augmentation des recettes estimée entre 900 millions d’EUR et 1,7 milliard d’EUR dans le cadre de l’option privilégiée.

L’établissement d’une catégorie harmonisée pour le tabac brut dans la législation de l’UE en matière d’accise permettra, selon les estimations, de réduire les pertes de recettes fiscales d’environ 1,3 milliard d’EUR par an.

Y aura-t-il d’autres incidences notables?

Non.

Proportionnalité?

La proposition est proportionnée et nécessaire pour atteindre les objectifs, étant donné qu’elle remédie aux limitations actuelles du cadre juridique au niveau de l’UE. L’augmentation proposée des taux minimaux de l’UE est propice à la réalisation des objectifs du plan européen pour vaincre le cancer. Parallèlement, les États membres restent libres d’adapter les taux d’accise effectifs et, dans une certaine mesure, la structure fiscale, en fonction de leurs préférences nationales. Des définitions plus claires des catégories de produits ainsi que l’extension du champ d’application de la directive aux nouveaux produits et au tabac brut aideront les États membres à appliquer efficacement la législation et favoriseront le bon fonctionnement du marché intérieur.

D. Suivi

Quand la législation sera-t-elle réexaminée?

La Commission préparera une évaluation au plus tôt cinq ans après la date d’entrée en application de la nouvelle législation, afin de permettre aux marchés de s’adapter et aux résultats et incidences de se concrétiser. Étant donné que la révision de la directive fait partie des actions proposées dans le cadre du plan européen pour vaincre le cancer, son suivi et son évaluation pourraient être assurés en parallèle avec le suivi et l’évaluation des autres éléments de ce paquet.